聚焦第三方支付备付金集中存管新政

聚焦第三方支付备付金集中存管新政

主持人

王光俊：《财政监督》杂志编辑

话题嘉宾

林江：中山大学岭南学院经济学教授，中山大学自贸区综合研究院副院长,主要研究财税理论与政策等

宋清华：中南财经政法大学金融学院教授，博士生导师，研究领域为银行管理、金融风险管理

李建军：西南财经大学财税学院副院长，教授，经济学博士，研究领域为财税理论与政策

吴建军：中南财经政法大学金融学院副教授，投资经济教研室主任，国民经济学硕士导师组副组长，研究方向为投资理论与实践

背景材料：

近日，央行继开出2017年首张罚单之后，针对第三方支付备付金管理，发布了《中国人民银行办公厅关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》（以下简称《通知》），规定自2017年4月17日起，支付机构应将客户备付金按照一定比例交存至指定机构专用存款账户，该账户资金暂不计付利息。各支付机构首次交存的具体比例根据业务类型和分类评级结果综合确定，交存金额根据上一季度客户备付金日均余额计算，每季度调整一次。

央行数据显示，支付机构的备付金余额近3年增加了近3倍，从2013年的1226亿元迅速上升，截至2016年第三季度，267家支付机构备付金合计超过4600亿元。而目前，支付机构将客户备付金以自身名义在多家银行开立账户分散存放，平均每家支付机构开立客户备付金账户13个，最多的开立客户备付金账户达70个。客户备付金的规模巨大、存放分散，存在一系列风险隐患：一是客户备付金存在被支付机构挪用的风险；二是一些支付机构违规占用客户备付金用于购买理财产品或其他高风险投资；三是支付机构通过在各商业银行开立的备付金账户办理跨行资金清算，超范围经营，变相行使央行或清算组织的跨行清算职能，甚至有支付机构借此便利为洗钱等犯罪活动提供通道，也增加了金融风险跨系统传导的隐患；四是客户备付金的分散存放，不利于支付机构统筹资金管理，存在流动性风险。据统计，从央行发行牌照至今，因备付金相关管理规定受到央行处罚的支付机构共计12家，其中3家的支付牌照已被央行注销。

此次央行要求建立支付机构客户备付金集中存管制度，其主要目的是纠正和防止支付机构挪用、占用客户备付金，保障客户资金安全，并引导支付机构回归业务本源。央行明确，支付机构客户备付金首次交存的平均比例为20%左右，最终将实现全部客户备付金集中存管。

客户备付金，是支付机构预收客户的待付资金，所有权属于客户，不属于支付机构。举例来说，淘宝买家付款后，该笔款项在买家“确认收货”前，即以备付金的形式沉淀于支付宝平台。由于第三方支付交易存在时间差，会产生不小的资金沉淀，许多支付机构利用这部分资金沉淀赚取利息收入等，偏离了提供支付服务的主业，也违背了人民银行许可其开展业务的初衷。我国第三方支付发展现状如何？为什么央行要对客户备付金实行集中存管？集中存管制度会给支付机构带来哪些影响？如何构建全方位的客户备付金监管体系？本期监督沙龙聚焦第三方支付备付金集中存管新政，围绕相关话题展开探讨。

解读客户备付金集中存管新政

主持人：近年来，我国第三方支付异军突起，已渐渐渗透到“吃穿住用行”等生活消费的各个环节。与此同时，支付机构的客户备付金余额快速增长，截至2016年第三季度，267家支付机构备付金合计超过4600亿元。我国第三方支付发展现状如何？巨额客户备付金现被用于何处？

林江：我认为近年来，我国第三方支付发展相当迅速，这主要是由于以电子商务为代表的数量庞大的网上购物大力推动了第三方支付的发展，事实上，没有第三方支付的配合和支持，我们很难想象2016年的双十一购物节，能够超过1000亿的成交。换言之，如果没有第三方支付以及物流配送的支持，是无法支持庞大的网购成交的。当然，第三方支付所带来的巨额客户备付金问题也随之产生。由于客户在网购过程中支付的货款与第三方支付平台真正支付给供应商的时间上存在差距，会被包括第三方支付平台在内的相关机构挪用,或者用于沉淀在银行体系里为第三方支付平台等有关方面赚取利息，更有甚者，如果客户备付金被用于购买基金、股票和其他理财产品，一旦市场形势逆转，相关的客户备付金可能瞬间化为乌有，从而产生支付危机，引发金融领域的系统性风险，不得不防。

宋清华：我国第三方支付发展迅速，第三方支付已经成为互联网金融的重要业态，是普惠金融的重要组成部分。我们应充分肯定第三方支付的积极作用，冷静看待其存在的问题。当前，第三方支付存在一些行业乱象，但总体而言，第三方支付功大于过，瑕不掩瑜。我们相信大部分客户备付金存放在存管银行中，支付机构获取利息收入；少部分客户备付金被支付机构违规占用挪用，用于购买理财产品或其他高风险投资。

李建军：近年来，我国第三方支付发展迅猛，支付规模庞大。第三方支付作为互联网金融的重要创新形式，不仅便利了人们的日常生活，第三方支付还通过技术方式增强了网上买卖双方的互信，降低了交易成本和风险，促进了交易的达成，为我国网上商品和服务贸易、网络经济的繁荣起到了至关重要的助推作用。不可否认，第三方支付在迅速发展中也存在一些问题，比如支付机构对备用金管理不规范，甚至有违法犯罪活动等。支付机构在从事第三方支付过程中产生的备付金当前主要用于客户交易备付、存款生息、投资等。

吴建军：第三方支付是互联网金融快速发展在支付方面的重要表现。通过互联网支付的交易规模增长迅速，2016年大约有60万亿。当前互联网支付的平台主要集中于支付宝、财付通、银联在线、快钱以及汇付天下五家公司，市场份额超过90%。在结构上，虽然互联网购物比重在近期有所降低，但仍然是主流。

支付机构的备付金主要存放在银行账户，其产生的利息收入占支付机构总收入的11%，但也存在备付金被挪用投资到理财市场、股票市场等现象，此外不少支付机构通过开设多个备付金账户，绕过银联直连银行，形成资金流动的封闭账户体系，变相扮演了跨行清算的角色。

主持人：日前，北京银通支付有限公司因违反客户备付金相关管理规定，被央行处以人民币6万元罚款，成为央行2017年开出的首张罚单。而近几年，支付机构挪用客户备付金事件时有发生。如上海畅购企业服务有限公司，于2014年7月获得《支付业务许可证》，获准在上海、江苏、浙江等地开展多用途预付卡发行和受理业务以及在全国范围内开展互联网支付业务。2014年11月18日，人民银行上海总部实施突击检查，发现其通过虚构商户交易、串户记账、虚列开支、将备付金用于日常开支及股东分红等方式主观恶意挪用备付金。自2014年12月10日起，受个别商户散布的信息影响，宁波地区首先出现持卡人同时消费的现象，并逐渐扩散至上海等地区。由于畅购公司备付金严重不足且资金筹措不力，畅购卡遭商户大面积停止受理，造成资金风险敞口达7.8亿元，涉及持卡人5.14万人，客户权益受到严重侵害，引发了群体事件，破坏了社会稳定。风险事件发生后，中国人民银行会同有关部门着手开展调查，并组织开展集中兑换工作。2014年11月28日，公安部门正式立案侦查。2016年1月5日，中国人民银行依法注销畅购公司《支付业务许可证》。对此您怎么看？客户备付金管理存在哪些问题？据统计，从央行发行牌照至今，因备付金相关管理规定受到央行处罚的支付机构共计12家，其中3家的支付牌照已被央行注销。您认为出现这些问题的根源是什么？央行决定对客户备付金实行集中存管的意义何在？

宋清华：中国人民银行依法注销畅购公司《支付业务许可证》是必要的，是化解第三方支付风险的需要，通过监管手段实现了不合格支付机构的市场退出，以保护消费者的利益，维护第三方支付行业的形象，进而防范支付服务市场出现系统性和区域性风险。从现实来看，我国支付机构良莠不齐，监管部门需要创造良好的竞争环境，让支付机构通过有序竞争实现优胜劣汰。当前，支付机构在客户备付金管理方面存在一些问题，如存管银行账户开立和管理不规范，备付金账户使用不合规，未建立有效的备付金核对校验机制，挪用、占用备付金等。出现以上问题的根源有两个，一是支付机构缺乏自我约束，逐利动机太强；二是外部监管不严甚至缺位，导致第三方支付行业“野蛮生长”。

央行对第三方支付机构客户备付金实行集中存管，主要是出于防控第三方支付风险、坚决守住不发生系统性和区域性风险底线的需要。我国第三方支付发展迅速，支付机构的客户备付金已有相当大的规模，第三方支付风险已经开始显现。如果不及时加以防范和化解，有可能成为引发系统性和区域性金融风险的隐患。中国人民银行作为支付清算业以及第三方支付行业的监管部门，加强对第三方支付的监管是必要的。央行将保障客户备付金安全作为支付机构监管的重点，通过实行客户备付金集中存管，改变目前客户备付金分散存放、多头管理、无人担责的局面，较好地避免第三方支付风险，有效保护消费者的资金安全和合法权益，防止支付机构为洗钱等犯罪活动提供通道。对支付机构客户备付金实行集中存管是互联网金融风险专项整治工作的内容之一。但央行对支付机构的监管只能强化第三方支付的普惠金融性质或本质，而不能弱化甚至改变它。任何背离普惠金融本质的监管措施都是不可取的。

林江：我认为，人民银行采取断然措施对相关违规行为和机构采取行动，是非常必要的，因为这样的果断行动有助于向社会发出明确信息，中央政府不会对相关的违反客户备付金管理规定的违法行为坐视不理，此举有助于遏止相关的不法行为进一步蔓延，有助于有效管控金融风险。目前客户备付金管理存在的问题是：客户备付金账户太过分散、虚构商户交易、串户记账、虚列开支，把备付金用于日常开支及股东分红等问题，上述这些行为都涉及第三方平台恶意挪用备付金，问题相当突出，不容小觑。我认为出现这些问题的根源是：（1）相关的法律法规缺位，迄今为止，我国现行的金融法规，包括支付方面的规定，还没有清晰针对上述客户备付金的使用和存放的，长期下去，会给不法分子以可乘之机；（2）目前我国对于第三方支付平台的监管法规也不太到位，基本上靠自律为主，如果有一些支付机构不够自觉，就容易产生挪用客户备付金等情况，而由于相关的违法行为比较分散，加上相关机构有意为之，故监管机构难以及时发现；（3）第三方支付行为与商业银行所从事的支付行为显然是不一样的，因为后者受到严格的监管，并且有一定数量的备付金需要上交中央银行“保管”，可是长期以来第三方支付平台无需向央行上交需要保管的客户备付金，容易产生客户备付金被挪用的情形。我认为，央行决定对客户备付金实行集中存放的意义是很深远的，其实是有助于把众多分散在各个第三方支付平台的资金集中起来，一定程度上减少被挪用的可能性，同时也充分表明央行加强对第三方支付平台进行有效管理的态度，有助于公众重新建立对第三方支付平台的信心。此外，在客户备付金新政下，不法分子要利用客户备付金进行各种违法违规行为的成本大增，难度也大大增加，将有利于我国第三方支付平台和互联网金融的长期健康发展。

李建军：对于个别第三方支付公司违规、违法活动，央行采取措施对相关公司进行查处，这对于规范第三方支付市场，促进第三方支付市场的健康发展非常必要。第三方支付作为新兴的互联网金融创新活动，业务形式多样、日新月异，客户备付金的管理也应适应各种变化，以应对变化之中由于制度不完善、规范不周全、监督不到位而可能存在的出离监管范围、不当投资造成不能支付的风险等。出现这些问题的主要原因在于：互联网金融形态多样、变化迅速，相关制度建设往往滞后于实践，同时由于人力、物力和组织等约束具体的监管工作不到位所致。央行对客户备付金存在的问题快速反应，实行集中存管有助于解决支付机构对客户备付金多账户管理给监管带来的不利局面，使备付金置于监管的视野之中，提升监管绩效，防止支付机构挪用、占用客户备付金，减少客户备付金相关问题的出现和风险的发生。

吴建军：很多非银支付从创建之初，就将目光瞄向了预付费卡的沉淀资金，客户备付金使支付机构可以获得比银行贷款更低廉的资金并用于其他目的，比如购买理财产品或投资股市，等等。当客户备付金的支配主体在权利与义务非对等及缺乏有效监管的情形下，风险就不可避免地产生。由此可见，客户备付金导致风险的根源在于规则与监管的缺失。

央行决定对客户备付金实行集中存管的意义主要体现在以下三个方面：一是通过打击支付机构主要倚重扩大客户备付金规模赚取利息收入甚至挪用备付金进行高风险投资的畸形商业模式，促使支付机构向盈利多元化转型，恢复公平、健康、可持续的市场环境。二是通过备付金统一存放，消除支付机构跨行支付清算的基础，切断第三方支付机构与银行的直连，最终实现线上支付与清算的独立监管。三是抑制“非银支付机构”的类银行功能，把支付宝等支付机构压缩在交易功能上，吸纳存款、放贷、沉淀资金等都将受到制约。

主持人：根据背景材料，自2017年4月17日起，支付机构应将客户备付金按照一定比例交存至指定机构专用存款账户，该账户资金暂不计付利息。此举对第三方支付有何影响？支付机构客户备付金的交存比例根据支付机构的业务类型和分类评级结果综合确定。一方面，根据支付机构开展的业务类型，对客户备付金利息收入的依赖程度越高，交存比例越高，以抑制支付机构扩张客户备付金规模的冲动；另一方面，人民银行每年对支付机构开展分类评级工作，综合反映支付机构的合规经营和风险控制等情况，支付机构的合规和风控能力及管理能力越差，评级结果越低，适用的交存比例越高。对于交存比例的差别化设定，您作何解读？

林江：账户资金暂不支付利息，短期内会增加第三方支付机构的资金成本并影响支付平台的流动性，但是长期而言将有助于恢复公众对于第三方支付平台的信心，其利将会大于弊。另外，对于交存比例的差别化设定，我认为有助于央行和相关监管机构甄别出第三方支付平台当中哪些是属于信用良好、运作畅顺的机构，哪些是属于风险控制能力比较弱的平台，在此基础上，央行再对相关的第三方支付平台进行差别化管理，有助于优胜劣汰，避免第三方支付平台良莠不齐情况的持续。更重要的是让众多的客户选择那些信誉良好的第三方支付机构，这其实也是央行和监管机构希望达到的效果。

宋清华：目前的备付金部分集中无息存管会影响支付机构的收益，进而影响支付机构的估值。如果将来对备付金实行全额集中无息存管，对支付机构而言无疑是一场“灾难”。支付机构提供支付服务是有成本的，其合法利益应予以保护。支付机构备付金利息收入是不少支付机构收入的重要组成部分，有统计数据显示，备付金利息收入约占到支付机构总收入的11%，而备付金集中无息存管将减少支付机构的收入。目前只是20%左右的备付金集中无息存管，对支付机构的利益有影响，但不是太大。将来要全额存放，如果仍不计利息，对支付机构的影响就太大了。第三方支付备付金集中存管制度将来的改革方向顶多只能在“全额”与“无息”之间选其一，即肯定不能既要求全额集中存放，又不计利息。第三方支付客户备付金集中存管制度源于商业银行存款准备金制度，即便是目前的小部分集中存放，也应该仿照商业银行，在中央银行的备付金按存款利率计付利息。将来要不要全额集中存放，仍需要讨论和论证。

在备付金部分交存的情况下，交存比例实行差别化设定有其积极意义。将支付机构客户备付金的交存比例与支付机构的分类评级结果挂钩，强化了央行对支付机构的分类等级工作，或者说强化了行政力量。

李建军：支付机构按要求将备付金集中放于存管银行对于防范备付金挪用、产生不能支付的风险非常必要。新规规定支付机构将客户备付金按规定比例交存指定专用存款账户，会使支付机构减少一笔不小的收益，而第三方支付机构提供相关服务也需要花费成本，沉淀客户备付金利息收益减少后，第三方支付机构要存续可能会增加对支付服务的收费，而收费可能会抑制客户对第三方支付服务的需求。需要指出的是，接受支付机构客户备付金存放的机构，获得了资金的利益，理应支付利息，即便是金融机构存放于央行的存款准备金，央行也是支付了利息的。

根据支付机构的合规经营和风险控制等情况进行评级，设置不同的交存比例，这一制度设计有助于激励支付机构加强管理和风险管控，是促进第三方支付业务持续健康发展的有益制度和机制设计。

吴建军：此项措施的落实，对于那些高度依赖利息收入的机构，可能存在一定影响，而对于规范发展、规模较大的机构，由于其增值业务较多，则影响有限。人民银行或商业银行不向非银行支付机构备付金账户计付利息，防止支付机构以“吃利差”为主要盈利模式，理顺支付机构业务发展激励机制，从而引导非银行支付机构回归提供小额、快捷、便民小微支付服务的宗旨。

备付金集中存管的交存比例实行差异化管理，体现了央行鼓励和扶持规范经营机构做大做强，对风险较高的机构实行严管的原则。这与央行推行的机构评级差异化监管精神一脉相承。从备付金存管到支付机构分类评级管理，再配以先前出台的互联网金融治理的相关政策，必然使单纯的支付通道盈利能力减弱，支付市场格局及生态将会重新洗牌，未来格局可能会有大的变化。

客户备付金的规范发展与监管

主持人：央行明确，支付机构客户备付金首次交存的平均比例为20%左右，最终将实现全部客户备付金集中存管。据报道，为实现这一最终目标，相关基础设施正在抓紧建设。央行正在指导中国支付清算协会，组织建设非银行支付机构网络支付清算平台（即“网联”）。未来通过这个平台，非银行支付机构只需要开立一个银行账户，即可办理客户备付金的所有收付业务。实现全部客户备付金集中存管将会面临哪些问题？需要哪些配套措施？请谈谈您的看法。

林江：实现全部客户备付金集中存管，可能会面临一些问题：（1）对第三方支付平台的支付现金流会产生一定的影响，如果第三方支付平台要集中支付债务，现金流的不畅顺会导致支付风险的增加；（2）有可能对第三方支付平台的建设产生一定的压抑。事实上，央行如果强调全部客户备付金集中存管，谁能够保证这些备付金被集中后是否在有需要的时候被取出来？如果要取出来的手续很麻烦，那么就相当于政府部门名正言顺地干预了支付市场的运作，这对于经济效率的提升显然是不利的，更有甚者，市场上第三方支付平台会变得越来越少，客户的选择也会越来越少；（3）尽管政府强调让中国支付清算协会组织建设非银行支付机构网络支付清算平台，但是由于我国对于有关清算平台的法律法规是缺位的，这样的话，还是会依赖政府监管部门的行政命令来实施监管，以政代法的隐忧是存在的，长期而言将不利于依法治国原则的充分体现。

宋清华：客户备付金全部集中存管首先面临的问题是备付金是否付息。如果实行全部客户备付金无息集中存管，将会严重影响支付机构的利益，阻碍其发展，或者“迫使”支付机构向其客户收费，进而改变第三方支付的普惠金融性质。在未来对支付机构客户备付金实施全部集中存管的背景下，我国支付市场基础设施亟需完善，需为支付机构建设快速的资金划拨通道和平台，支付机构网络支付清算平台的推出将成为发展的必然。

李建军：全部客户备付金交存意味着支付机构收取的客户备付金只能以存款的方式处理，不可有其他的投资，即便投资是低风险和稳健的投资（如国债），其适当性值得探讨。而在全部客户备付金集中存管于存管银行的情况下，“账户资金暂不支付利息”必然要改变。对第三方支付备付金监管的 “初心”和出发点在于防止支付机构因不当挪用占用客户备付金，造成不能支付的风险，将第三方支付纳入央行的支付清算系统下，监控资金的流动，相关制度设计应着力于在实现目标的同时，最大化保证第三方支付机构的合理利益，划定界限、赋予空间，维护和促进第三方支付业务的发展，发挥好第三方支付业务在促进交易达成、降低交易费用和市场发展中的重要作用。

吴建军：备付金集中存管制度的建立肯定会有成本，由于这个制度的建立主要通过行政手段，而非市场竞争机制，所以必须充分考虑未来支付行业的发展。应该从法理的角度来解释这一制度设计的目的及意义。在全部备付金集中存管实现之前，应以不影响正常的网络生活为前提，支付机构如何正常便捷地应对备付金的变化，都需要有明确的解决方法。国内外经验表明，任何行业的发展都离不开有效竞争，因此，在规范集中存管的基础上鼓励竞争是收付业务良性发展的重要保证。

主持人：据背景材料所述，当前，客户备付金的规模巨大、存放分散，存在一系列风险隐患。而做好第三方支付风险防范，规范发展互联网金融，对整个金融行业、信用环境，甚至社会稳定都有重要作用。您认为未来应从哪些方面规范客户备付金发展、防范第三方支付风险？如何构建全方位的客户备付金监管体系？乃至互联网金融监管体系？

林江：我认为未来应该从以下方面规范客户备付金发展、防范第三方支付风险：（1）加快第三方支付法律法规的建设，特别是第三方支付法要尽快出台，做到有法可依；（2）可以考虑效法香港等地的做法，把客户备付金暂时存放在一个第三方托管的账户，例如律师事务所的账户，如果需要资金的时候再把资金从账户里取出来。让第三方支付平台找到一个第三方托管的账户对客户备付金进行统收统支，有助于建立客户对第三方支付平台的信心，也最大限度地避免政府监管部门非得通过客户备付金集中管理等做法来干预第三方支付市场的运作。

要构建全方位的客户备付金监管体系，乃至互联网金融监管体系，我认为关键不在于体系本身如何完备，而是要注重建立一个诚信社会。金融监管的核心是诚信和信用，如果市场参与者不讲诚信，政府想建立一套完整无缺的监管体系是事倍功半的，甚至是徒劳无功的。如果在建设诚信社会过程中，做到让守信用者得到更多的机会和好处，失信用者不但得不到好处，还会受到法律的惩罚，市场的抵制，那么我们的金融监管体系将得以有效建立。事实上，第三方支付平台作为新生事物，在发展过程中会出现诸如此类的问题，如果采取简单化的一刀切的办法，既无助于第三方平台的健康发展，也不利于金融监管体系的有效建立。

宋清华：一要为支付机构提供开放、公平、统一的跨行清算设施。该基础设施可由央行提供或由接受央行监管的清算机构提供，以满足零售支付市场快速发展与迭代创新的需求，促进网上支付、移动支付等新兴网络支付方式的普及应用。二是以跨行清算设施为技术基础，建立客户备付金集中存管体系，实现客户备付金的“集中清算、集中存管、集中监督”，彻底化解客户备付金挪用风险。

更为重要的是，要构建全方位的第三方支付监管体系乃至构建全方位的互联网金融监管体系。备付金监管只是支付机构监管的内容之一，而备付金集中存管也只是备付金监管的措施之一，我们绝不能将备付金集中存管等同于支付机构监管。既需要加强监管部门对支付机构的全方位监管，又需要充分发挥市场机制和行业自律组织对支付机构的约束作用，而且外部监管必须建立在支付机构良好的内部控制和风险管理的基础上。在这方面，银监会提出的“管法人、管风险、管内控，提高透明度”（“三管一提高”）的监管理念值得借鉴。

李建军：规范客户备付金是为了防范第三方支付风险，更好地促进第三方支付的发展。为此，应完善制度要求支付机构将客户备付金全部存放在备付金存管银行，同时可明确支付机构根据制度规范以活期存款、定期存款、国债等方式配置资金，获取适当收益，支付机构客户备付金的配置活动以备付金银行为托管行，简化和便利监管机构对备付金流动的监管。尽快建成非银行支付机构网络支付清算平台，将第三方支付纳入央行支付清算系统之内，监控支付资金流动。

吴建军：央行对备付金部分管存的举措也许会促进第三方支付机构的整体格局变化，但部分管存并没有排除所有风险，因而20%的存交比例可能只是一个过渡，未来有可能会实现100%的集中存管，并在法律层面探讨备付金监管制度以及赔付机制。除此之外，对于构建全方位的客户备付金监管体系需要优化互联网金融企业的信息系统，并通过法规约束、政府引导、行业自律、组织维权等措施提高监管效率。同时，为了使监管措施有效执行及最大限度地促进互联网行业的发展，也必须解决“谁来监管监管者”的问题，在监管既不缺位也不越位的情形下，达到监管促进市场有序、有效扩张的目的。

（本栏目责任编辑：王光俊）