政府采购监管问题分析与建议

2017-04-13王丛虎马文娟

财政监督 2017年5期

●王丛虎马文娟

政府采购监管问题分析与建议

●王丛虎马文娟

“互联网+政务”、“双随机一公开”的监管模式，以及“放、管、服”的部署和要求赋予了政府采购监管新的意义。文章基于政策执行影响因素的分析框架，提出政府采购监管的四个维度：监管依据、监管主体、监管资源、监管对象，分析政府采购监管问题，旨在对新形势下我国政府采购监管问题进行探讨，并提出对策建议。

政府采购监管问题建议

一、文献梳理及问题的提出

政府采购监管问题一直是学术界和实践领域关注的热点话题。学者或研究机构对政府采购监管的研究集中在两个角度：一是探讨影响政府采购监管的宏观环境，例如法律法规制度存在的不足、机构设置问题、预算编制与执行问题、采购规模问题等。杜兴让等基于宏观要素，提出建立符合市场经济规范和公共财政框架的政府采购制度，用制度规范监管行为。这一类研究的主要特点是从环境机制入手，建立统筹全面的政府采购监管体系；蒋慧文等从立法、执法、监管人员角度分析政府采购监管存在的问题，进而从相应方面提出针对性建议；魏承玉分析政府采购监管的风险分为审批、执法和救济风险，并指出产生风险的原因，从而提出控制风险的措施。二是分析政府采购监管的内在机理问题。张雷宝从博弈论视角切入，依据政府采购的监管环节建构了两个监管博弈模型（政府采购市场准入监管博弈模型和政府采购业务运作监管博弈模型），提出监管的要点在于加大对供应商市场准入的审查以及寻求一种降低监管成本的监管模式（综合监管）；胡伟、程亚萍以政府采购监管的自由裁量权为出发点，探讨监管主体在行使监管权力过程中的权力控制问题，从权力运行的内在角度分析政府采购监管问题。这一类研究的主要特点在于从权力运行的内在角度出发，由内而外地改善政府采购的监管环境。

新形势的变化赋予政府采购监管的新要求。国务院于2016年9月出台《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）（以下简称《指导意见》）提出“互联网+政务服务”是把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深的关键环节，也是转变政府职能、提升行政效率的重要举措。《指导意见》运用互联网思维，规范上网事项，打造透明流程。这些措施无疑为政府采购监管创造了有利的监管环境，但是也要求不断提升监管主体的信息化水平。国务院办公厅于2015年8月颁布《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58号）（以下简称《通知》），对提高监管效能、强化市场主体的自律和社会监督而言，其重要性不言而喻。《通知》提出规范事中事后监管要做到四点要求：一是制定随机抽查事项清单。法律法规规章无规定则不可擅自开展检查；二是建立“双随机”抽查机制。即随机抽取监督对象以及随机选派执法检查人员，严格限制监管部门自由裁量权过大的问题；三是根据实际情况合理确定抽查的频次和比例；四是加强抽查结果运用，形成一定的社会影响力。“双随机一公开”机制对政府采购监管提出了新的要求。

通过文献和文本内容的回顾，笔者发现学者们对当下政府采购监管面临的新形势、新挑战、新要求回应性欠缺，体现在两个方面：一是从宏观要素概而言之分析政府采购监管面临的问题，并未体现具体的措施；二是监管主体狭隘。文献中大部分将政府采购监管主体限定在有关权力机关，一般是各级财政部门。政府采购监管主体涵盖内部监督和外部监督，包括财政监管、审计监管、纪检监察监管和社会监管。为此，本论文旨在对我国新形势下政府采购监管问题进行探讨，积极落实“双随机一公开”的部署和要求，对政府采购从过程论角度开展监督管理。

二、政府采购监管理论基础及分析框架

（一）政府采购监管理论基础

1、政府采购监管的概念。对政府采购监管概念的界定可以从多学科视角解读。基于政治学的视角看，权力制衡论认为立法、行政、司法的相互制衡，以权力制约权力是防止权力滥用的有效手段。基于经济学的视角看，以委托—代理理论为理论基础，政府采购面临监督的缺陷，政府采购的各个流程中委托—代理关系会面临来自利益团体的影响，导致事实上的监督行为无法执行。从法学视角看，一般来说，监督是指依法具有监督权的主体依照法律规定，对特定主体行使公权力行为的监察、督促、检查和纠正。政府采购监管就是指有权机关对政府采购的各主体在采购过程中发生的行为进行的监督。这里的有权机关监督指财政部门监督、审计部门监督、行业主管部门监督、行政监察机关监督和社会监督。

2、政府采购监管的目的。保证政府采购程序的公平性、公正性和透明性，减少政府采购活动中的腐败行为，建立以各级财政部门的法律监督为主线，以供应商自我监督、纪检监察监督、审计监督、集中采购机构和采购人的内部监督、社会综合监督为辅线，从而建立合理有效的政府采购监督管理体系。

3、政府采购监管的对象。《中华人民共和国政府采购法》第59条①明确规定了政府采购监督管理的主要内容，这是政府采购监督主体的职责权限。简要看，第一条规定是对有关政府采购的法律法规行政规章的执行情况的检查。这里主要有一些法律和条例规定模糊，例如《政府采购法》及实施条例和《招标投标法》及其实施条例。《政府采购法》第7条②和第26条③规定意味着《招标投标法》是政府采购的重要法律。具体规定涉及多部法律法规和规章，例如工程建设问题，需要分别明确工程、建设、基本功能的各自概念，才可辨别具体适用哪部法律的规定。第二条规定是关于政府采购的范围，即明确范围所属才可开展全面的监管行为。《政府采购法》第2条从地域、采购人、采购资金、采购形式、采购项目以及采购对象等方面确定了政府采购的范围。凡是同时符合这些要素的采购项目，都属于政府采购项目，必须依照本法开展采购活动。第三条规定中监督政府采购各主体是指《政府采购法》规定的政府采购当事人，是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。

4、政府采购监管的方式。根据“双随机一公开”对事中、事后监管的要求，政府采购监管依照监管时间分为事前监管、事中监管和事后监管。事前监管是财政部门依照《政府采购法》的相关规定对采购当事人即将发生的采购活动以及相关行为的合法性、合规性、合理性进行的审查行为；事中监管是财政部门对采购活动中发生的种种采购行为的合法性、合规性，依照政府采购有关法律规定进行审查，从而保障政府采购活动有序规范进行；事后监管是财政部门对采购当事人已经完结的采购事项及采购结果的合法性、合规性依照政府采购相关法律规定进行核查、考核。

5、政府采购监管的效果评价。大多数的腐败交易发生在政府采购领域。当前，我国政府采购监管领域尚存在一些问题，诸如各种监管未能形成有效的合力，实际工作中，参与监督的人员往往没有一个明确合理的分工。此外，监管力度不足、监管人员缺乏相应的专业知识以及相关法律法规之间未能协调好政府采购监管主体各方的职责权限等问题影响着我国政府采购监管的实施效果。因此，应积极探寻有效的政府采购监管方式，并对取得的监管效果进行科学、合理的评估，及时向社会公开监管效果，提升政府采购监管的公信力。

（二）政府采购监管分析框架的建立

对政策执行影响因素分析最具系统性、影响最大的是美国著名政策学家Daniel A Mazmanian和Paul A Sabatier，他们提出政策执行的分析框架，该框架囊括影响政策执行的三大类、十七种因素，如图1所示。这一模型有一个显著特点，即根据政策执行的不同阶段来考察不同的变量对政策执行的影响。

图1 Sabatier和Mazmanian的政策执行综合模型

由图1可以发现，影响政策执行的因素大致是四类：一是公共政策本身，二是政策执行主体，三是政策目标群体，四是政策执行资源。这四类因素共同作用，影响着公共政策的执行。Sabatier和Mazmanian在分析影响政策执行因素基础上，提出良好的行政运行的六个条件：立法部门能够制定清晰、一致的政策；立法部门寻求建立一种合理的理论，该理论可以发现影响政策执行的首要因素是什么；立法部门设定的执行过程应该按照既定的方式进行，减少非必要浪费；执行机构的领导者要具备良好的管理技能；项目在执行中应该得到外界的支持；制定的目标不会随时间推移而逐渐弱化。这些条件是良好行政运行的要求，也是有效监管的路径。

反观政府采购监管领域，同样适用于政策执行影响因素的分析框架。一个好的监管行动的实现需要具备监管依据、监管主体、监管资源和监管对象四个因素，这四个因素相互作用，缺一不可。因此，本文基于政策执行影响因素的分析框架，提出政府采购监管的分析框架：一是监管依据，包含政府采购活动的法律法规规章等政策；二是监管主体，主要有财政监管、审计监管、纪检监察的体制与机制以及社会监管机制；三是监管资源，这里资源指的是政府采购监管所需的人力、物力和财力等资源；四是监管对象，涉及采购人、供应商以及采购代理机构的行为。图2是笔者总结的基于政策执行影响因素分析框架下的政府采购监管分析框架，四个自变量共同作用，影响监管结果这一因变量。

图2 政府采购监管分析框架

三、我国政府采购监管的现状及问题

自2003年《中华人民共和国政府采购法》颁布及实施以来，政府采购投诉和举报案件开始出现。十四年以来，此类投诉和举报案件与政府采购工作相伴相生，共同发展。为此，笔者尝试从监管依据、监管主体、监管资源和监管对象四个维度入手，系统性分析政府采购监管面临的监管困境。

（一）监管依据：政策打架现象层出不穷

从北京市财政局近两年的投诉与举报案件来看，产生这些投诉与举报案件的原因很多，最为明显的莫过于监管依据。对政策的理解程度不一致是此类案件快速发展的内在原因。关于政府采购的法律法规以及行政规章和规范性文件种类繁多，不同法律位阶的繁琐规定可以依靠效力，遵照位阶高的规定。但是对于同一法律位阶的文件来说，各个文件的规定不尽一致，规则繁琐，导致个人对政策的理解产生差异，从而产生很多不必要的法律纠纷。举例来说，早前规定的政府采购中标供应商要求三年内无重大违法记录，是必须连续经营满三年没有重大违法记录还是不连续经营满三年没有重大违法记录，或者是该公司成立时间不足三年的情况，该如何界定这一法条，不同的主体对此法条的理解不一致，产生了一些纠纷。此外，对于重新评审专家复核的问题，到底什么情况下可以否定评标结果也是各有各的理解。规则繁琐，政策打架是政府采购监管在监管依据方面面临的困境。

再比如，《政府采购法》与《招标投标法》对工程项目的规定亦很模糊，一些重要概念的界定需要厘清，即何为工程和与工程建设有关的货物、服务？哪些属于《政府采购法》及其条例的调整范围？哪些属于《招标投标法》及其条例的调整范围？工程的概念是什么？建设的概念是什么？基本功能的概念是什么？尽管两部法律中分别对这些概念和调整范围进行解释，但在实践操作中，一些边缘问题（如对办公室进行单独的装修、修缮行为和实现附加功能的货物应该由哪些部门进行管理）仍然困扰监管者们。

（二）监管主体：多头牵扯、协同性差

因为“权力倾向于合并和集中”，所以对掌握权力的人一定要受到法律的制约。目前看，世界上大部分国家都设置了专业性较强的政府采购监管部门，分布在财政系统内部，比如“英国、法国等国家在财政部门中成立政府采购管理司”，监督管理政府采购过程。监管独立性较强的为美国第三方专业的政府采购监管机构，可以随时查阅政府采购的相关记录。这些监管主体专业性强，能够有效制止监管过程中的不作为行为，减少政府采购的腐败现象。

但是，我国在实行政府采购的监管过程中，面临着一些不同于别国的特殊情况。由于监管依据的部分规定模糊，边缘问题很难界定由哪些部门介入，产生很多的不作为或者多头牵扯的现象，协同性较差。最为典型的为主要监管主体审批、监督职能，采购与监管职能不分。财政部门是政府采购监管的主体，财政部门几乎全权管理政府采购各个环节，既要负责审批采购计划，又要对采购部门的资金使用情况进行审核，还要负责各种投诉与举报案件。这样容易产生的监管困境是：谁来监管监管者？内部控制制度和风险防控机制显然需要完善。

另一方面，其他监管主体协调性不足。监察、审计部门的监管属于外部监管，侧重对政府采购的事后监管。社会监督也属于事后监督。这些监督主体的缺陷在于，在主要监督失效的情况下，出现的采购问题才会曝光于社会。“双随机一公开”的部署和要求对政府采购的事中与事后监督提出了具体要求，这也反映出我国目前政府采购监管过程中事中、事后监督效果不理想。信息不对称和公民自我认识不足是这些问题产生的重要原因。

（三）监管资源：既“过剩”又“不足”

监管资源是指政府采购监管过程中，监管主体为了行使监管权力而运用的人力、物力和财力。监管资源的运用直接受制于监管依据和监管主体。而监管资源的困境则来自于监管依据和监管主体的行为。监管资源过剩与不足看似是一对矛盾，实则是一个事物的不同方面，是相互并行的关系，二者并不矛盾。一方面，监管资源过剩。分工合理、责任明晰的多主体监管能够促进监管效果的实现，而职能分划混乱的多主体监管则会带来更多不必要的人力、物力、财力资源的浪费，造成监管资源过剩且无效，还产生各部门推诿扯皮现象。另一方面，监管资源不足。在监管工具方面，将信息技术有效运用到监管过程中需要对现有工作人员进行业务能力培训。监管人员的专业化水平影响着监管效率的实现，监管工具同样影响监管效率的实现。从效率和监管工具角度看，监管资源又是不足的。

（四）监管对象：寻租现象

监管对象主要是指采购人、供应商和采购代理机构。部分监管对象为最大化地获利，以致出现各种寻租行为。监管对象的寻租现象在采购前、采购中和采购后均有出现。采购前寻租主要包括改变采购方式和规避集中采购。采购中寻租包括采购人与供应商之间寻租以及供应商之间的寻租行为。供应商与采购人之间的寻租包括：差别歧视，让特定供应商产品中标；设定品牌，形成垄断；事先串标，出现采购产品的报备现象。因此，政府采购中的寻租行为是一种“权钱”的交易过程。而供应商之间的寻租主要指低价抢标、高价围标或者各种暗中陪标等失范的中标现象出现。这些行为钻政策和法律的漏洞，暗中进行，极易被监管主体所忽视。

四、完善我国政府采购监管的对策建议

监管依据、监管主体、监管资源、监管对象互相作用，共同影响政府采购的监管环境。通过上述四个维度的分析，影响政府采购监管的因素可以归结为：文本规定清晰与否、协作性强弱、效率高低、专业性强弱、全流程监管能否到位、监管人员从业考试是否需要、配置资源是否合理以及寻租行为是否解决。基于四个维度八个要素的梳理，提出完善政府采购监管的对策建议。

（一）监管依据

一是制定阶段性目标完善政府采购法律制度。近期目标通过立法明确区分政府采购法法律体系和招标投标法法律体系的适用范围。政府采购法和招标投标法在适用范围上必须做详细、透彻的区分，至于区分的方法还需做进一步研究。二是长期目标。适时修订《中华人民共和国政府采购法》，这是完善政府采购法律体系的根本措施。立法机关应当组织对《政府采购法》实施情况进行评估，适时总结、归纳法律中与经济、社会生活明显不适应、不协调的问题，与其他法律不一致、存在冲突的条款，在广泛征求社会各界意见后予以修改，加以解决。通过修订《政府采购法》，明确规定政府采购监督管理部门的职责、行使职责的措施，政府采购各参与人（包括采购人、供应商、招标代理机构、评标委员会、评审专家）的权利和义务、职责和法律责任，政府采购各种采购方式的采购程序等。在修订《政府采购法》的基础上，以《政府采购法》为核心，构建完备的政府采购监督法律体系。

（二）监管主体

一是完善内部控制制度及其落实。通过有效的内部控制手段实现审批、采购、监管的分离，做到三个环节均有相应的控制措施，同时赋予监督机关更多的监督权和更大的独立性。创立全流程监管的环境，从采购的预算环节、计划环节、授予合同环节、合同履行环节、核算支付与审计环节实现监管的全流程一体化是防止腐败，提高监管效果的重要措施。二要合理规划不同监管阶段的监管主体。按照“双随机一公开”的部署和要求，明确各个阶段的监管工作由谁来进行，怎样进行，进展到什么程度。财政部门主要是内部监管、事前和事中监管；审计、纪检监察部门主要是事后监管，可以起到明显的预防作用；社会监督也是事后监管。这里需要培养公民敏锐的反腐意识，对及时发现的可能产生腐败的行为进行举报。三要建立独立的第三方监管机制。审慎、客观、公平、专业性成为第三方监管的特点。政府采购需要这样独立性较强的监管部门，提供专业性、信服力强的监管效果评价报告，并及时向社会发布。

（三）监管资源

合理配置监管资源，使监管人力、监管物力、监管财力三股力量形成合力。一是监管人力。提升监管人员的综合素质，开展监管人员从业资格考试，上机考试，考察监管人员的计算机水平，形成具有计算机理论与实践知识的高素质监管人员，应对复杂多变的监管环境。二是监管物力。提供资金改善监管的硬件环境，尤其是网络系统和计算机，定制适合本单位情况的政府采购监管软件。三是监管财力。用最合适的支出形成最好的监管环境。这需要合理衡量监管人力和监管物力的支出和监管主体的协同联动性的强弱。必要的开支花费后，需要的是分工合理、权责明确的政府采购监管主体的合作，并用效率带动监管水平的提升。

（四）监管对象

采购人、供应商和采购代理机构都需要监管。改善监管对象的寻租行为可以从下述措施展开：一是要降低寻租收益。加大对采购主体寻租的处罚力度，制定文本加大惩处力度，比如三年内或者五年内取消其采购人、供应商和采购代理机构的资格。二是要做到政府采购各环节的透明化。权力在阳光下行使，权力便关进了制度的笼子，减小暗箱操作发生的几率。根据“双随机一公开”的部署和要求，将事中事后的监管结果及时向社会公开，加强对结果的运用，形成一定的社会影响力。

五、结语

政府采购监管之路任重而道远。时代的变迁不断赋予政府采购监管新的挑战和要求，“互联网+政务”、“双随机一公开”的监管模式以及“放、管、服”的部署和要求只是其中的一个部分，更多全新的挑战会在不久的将来接踵而至。那么，如何应对这种来自大环境的挑战？紧跟形势，不断完善政府采购监管的四个维度：监管依据、监管主体、监管资源、监管对象，或许是个不错的选择。做到监管依据有据可循，文本内容互相补充，减少文本冲突是政府采购监管的顶层设计方向；做到监管主体协调合作是政府采购监管有效实现的基础；做到监管资源丰富高效是政府采购监管有效实现的保障；做到政府采购监管对象自律、富有公共情怀是政府采购监管有效实现的目的。

（本文系2017年中国人民大学科学研究基金项目“公共资源交易监管评估指标体系构建研究”阶段性成果）

（作者单位：中国人民大学公共管理学院）

注释：

①《中华人民共和国政府采购采购法》第59条：政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。监督检查的主要内容是：（一）有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；（二）采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；（三）政府采购人员的职业素质和专业技能。

②《中华人民共和国政府采购法》第7条：政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务、采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用《政府采购法》及其实施条例。

③ 《中华人民共和国政府采购法》第26条：公开招标是政府采购的主要采购形式。

[1]彼得·斯坦，约翰·香德.西方社会的法律价值[M].王献平，译.北京：中国人民公安大学出版社，1990.

[2]伯特兰·罗素.权力论[M].靳建国，译.北京：东方出版社，1988.

[3]杜兴让，姜学武，顾国荣.政府采购及依法监管问题透视[J].财政监督，2008，（13）.

[4]国务院.关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见[EB/OL].2016-09-29.

[5]国务院办公厅.国务院办公厅关于推广随机调查规范事中事后监管的通知[EB/OL].2015-08-05.

[6]胡伟，程亚萍.论政府采购监管自由裁量权的法律控制[J].云南行政学院学报，2009，（03）.