中国居民收入分配的制度性缺陷及矫正路径

2017-04-13卢洪友

财政监督 2017年5期

●卢洪友

中国居民收入分配的制度性缺陷及矫正路径

●卢洪友

中国渐进式市场化进程中，初次分配不公与再分配不公相互叠加，造成居民收入分配差距持续扩大，基尼系数长期高位运行、居高不下，影响经济可持续发展和社会和谐稳定。初次分配不公与再分配不公，源于制度性缺失。实现共享发展，重在制度建设，以公民权利平等、机会平等、规则平等为基础，规范初次分配秩序，整合、统一政府再分配制度，特别是持续推进以税负归宿公平和公共服务受益归宿公平为核心的现代财政制度建设，让每个人都平等地享有生存、发展机会，使发展成果惠及每个人。

收入分配基尼系数共享发展制度性缺陷

卢洪友，男，山东临沂人，1958年生，经济学博士。武汉大学经济与管理学院教授、博士生导师、珞珈杰出学者。享受国务院特贴专家，全国优秀教师，兼任教育部教学指导委员会委员、中国财政学会理事、中国国际税收研究会理事等。研究方向：福利经济学、公共经济学、政府规制、环境财政等。主持国家社科基金、国家自科基金项目8项，其中作为首席专家主持国家社科基金重大招标项目2项，在《经济研究》、《管理世界》等发表论文150余篇，其中40多篇被《新华文摘》、《中国社会科学文摘》、《高等学校文科学术文摘》、《人大复印报刊资料》等全文转载；在人民出版社、中国社会科学文献出版社、科学出版社等出版专著8部；获中国高等学校人文社科研究优秀成果二等奖1项，省部级社科优秀研究成果一等奖3项。

一、中国基尼系数长期处于高位运行状态

中国居民收入分配差距扩大，是伴随着市场化以及工业化、城镇化、所有制多元化等进程出现的，从这个意义上说，具有客观必然性，因而也具有合理性，换言之，我们不能简单地用计划经济下的基尼系数为标准，来衡量市场化进程中的收入分配差距。

1978年，中国基尼系数只有0.18。然而，这个基尼系数，既难言真正的公平，又付出了巨大效率代价，它实际上是以普遍的贫困换来的，因而是不可取的。这个基尼系数是政府替代市场、公共部门替代私人部门、单一公有制替代多元所有制制度安排下实现的，在这样的制度下，由于政府统包统揽、财政统收统支，干好干坏一个样，经营好坏一个样，经济运行中的预算软约束、激励不足，导致资源配置和使用效率低下，各种私人品和公共品均长期短缺，居民收入和消费水平普遍低，大规模的人口长期处于贫困状态，难以解决温饱问题。中国社会科学院和国务院扶贫办联合发布的《中国扶贫开发报告2016》（扶贫蓝皮书）显示，若按2010年价格以及农民年人均纯收入2300元扶贫标准计算，1978年农村贫困人口高达7.7亿人，贫困发生率达97.5%。

1978年中国开启的渐进式市场化改革，遵循的是效率优先、鼓励少部分人和少部分地区先富起来的原则，在制度创新上，大幅调整政府与市场、政府与社会、公共部门与私人部门、中央政府与地方政府之间的责权利关系，建立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，极大解放了社会生产力，实现了国民经济的持续高速增长，迅速解决了各种私人品长期短缺问题，居民收入水平和消费水平也得到了大幅提升，同时，各种公共品的供给数量和质量，也得到了大幅改善。1978年中国GDP、财政收入、外汇储备分别为3678亿元、1132亿元和1.67亿美元，2016年GDP高达74万亿元、一般公共预算收入16万亿元、外汇储备3万亿美元，城镇居民收入由 1978年的 343元增加到 2015年的 31195元，农村贫困人口则减少到2015年的7000万人。尽管中国分配和再分配领域存在着许多亟待解决的问题，但是，无论如何也不能否定中国借助于市场机制实现居民收入整体性大幅增长、贫困人口大幅下降的历史性成就，这在人类社会经济增长史和反贫困史上前所未有。

当然，中国居民收入分配差距和财产占有差距过大，而且呈现出固化、制度化和代际传递等问题，也须予以正视。

从居民收入分配差距看，早在1997年，世界银行发布的《共享不断提高的收入》报告就曾告诫我们，中国20世纪80年代初期的基尼系数是0.28，到1995年就达到了0.38，除了比撒哈拉非洲国家、拉丁美洲国家稍好外，贫富悬殊要比发达国家、东亚其他国家和地区以及前苏联东欧国家都大。此后，基尼系数不仅没有下降，而且还呈继续加速上升态势，2000年越过国际警戒线（0.4），2007年一度越过0.5，有学者通过修正样本误差，得到2007年基尼系数为0.5392（李实 2011）。“十二五”期间，尽管政府加大收入再分配力度，推进惠民生、“兜底线”的基本公共服务全覆盖，加大精准扶贫力度等，对缓解居民收入分配差距起了一定作用，使2012年到2016年的基尼系数总体上呈现微弱下降趋势，分别为0.474、0.473、0.469、0.462和0.465（2016年比2015年略有反弹，增长0.003，宁吉喆2017）。但总体看来，基尼系数自2000年越过警戒线后，就一直处于高位运行状态，迄今已长达17年之久，近几年的微弱下降也十分脆弱。这表明，中国收入分配差距已呈现出固化、制度化和代际传递的态势。

从财产占有差距看，由北京大学发布的《中国民生发展报告2015》显示，中国顶端1%的家庭占有全国约三分之一的财产，而底端25%的家庭拥有的财产总量仅在1%左右，表明中国居民财产不平等也已十分严重。居民收入分配差距和财产差距过大，既影响国内消费的提升，进而影响经济增长由投资和出口拉动向以国内消费拉动的转型，不利于经济可持续增长，又不符合普遍受益、共享发展的要求，需要认真研究其成因，并采取有效措施加以化解。

二、居民收入分配制度变迁脉络及制度安排框架

居民收入分配与再分配制度，包括分配主体、分配客体、分配形式、分配原则、分配依据等，不是一成不变的，是随着生产力发展、生产方式变化而变化的，同时，一国居民收入分配制度的形成与变迁，还受着该国历史、文化、传统、道德伦理等诸多因素的深刻影响。因此，研究中国居民收入分配制度，既要遵循市场经济一般规律，又不能脱离中国的历史文化传统。梳理居民收入分配制度变迁的大致脉络，是为了以史为鉴，寻找现代居民收入分配制度安排的一般规律性。

环顾当今，世界各国居民收入分配制度安排，总体上是市场机制基于经济公平准则解决初次分配，政府机制基于社会公平准则解决再分配问题，同时，各种非政府再分配机制起有益的补充作用。在理论渊源上，西方国家这种制度安排始于18世纪的洛克、伏尔泰、卢梭、孟德斯鸠、斯密等思想家的思想及制度主张，特别是诸如主权在民、天赋人权、人人生而平等、分权、法治、有效政府、限权政府等“以人为中心”的思想，为构建现代国家治理制度及分配制度奠定了坚实的理论基础。但其理论的制度化过程并不是一帆风顺的，而是艰巨、漫长、复杂的。为了增进税负归宿公平，英国小威廉·皮特自1798年就引入了个人所得税，但后来征征停停，历时上百年，直到1911年借助于第一次世界大战，个人所得税的主体税种地位才得以确立，所得税占税收总额的比重达20%，战后的1922年进一步提升到45.1%，税制结构也才真正实现了由间接税为主转为以直接税为主，税收再分配功能才得以有效发挥。从政府财政支出的再分配功能看，如果从19世纪80年代德国率先引入养老金，到 1942年英国普惠性的社会保障制度（“社会权利”新制度构建，史称《贝弗里奇报告》），也历时60多年，才建立起包括失业及无生活能力的社会救助、退休金、教育及健康保障在内的现代社会保障制度框架，至于公共教育、公共卫生、公共文化、就业及环境等各种基本公共服务由政府均等化提供、社会公众均等化分享，则要更晚。

需要指出的是，在西方国家开启如火如荼的工业文明后，中国却依然沉醉在农耕文明之中，直到晚清被迫开展的以“自强”、“求富”为目标的洋务运动，也因局限于“器不如人”、“技不如人”，而并没有真正认识到“制不如人”，最终也以失败而告终。由此看来，自1949年新中国成立特别是1978年改革开放，全面开启中国市场化、工业化、城镇化以及基本公共服务均等化进程，只不过几十年的时间，中国就在没有外力干预下建立起国家治理的基本制度体系，与之相适应，包括税收、转移支付、政府公共服务、社会保障等在内的各种政府再分配机制，无论是再分配范围，还是再分配规模及力度，也都取得了历史性进步。

中国漫长的农业文明，其实离我们并不遥远。20世纪60年代，在作者的童年记忆里，吃的还是母亲推磨做成的饭，穿的还是母亲纺线织成的衣，仿佛依然处在一家一户、自给自足、男耕女织、简单协作的农业文明时代，即使形式上采取了“人民公社”的生产制度和分配制度，但农业生产要素的需求和供给依然处于低水平均衡状态，生产率低下，剩余有限，难以摆脱普遍的贫困。

人类为什么摆脱农耕文明下的生产方式和分配方式，进入到工业文明社会，关键在于工业文明是借助于分工、交易、技术进步，能够更为有效率地利用自然、改造自然，大幅提升生产率、推进创新，从而增进资源配置和使用效率，实现经济快速增长和社会进步。在农业文明下，即使最发达的欧洲国家，在18世纪以前，平均每年人均GDP增长速度也只有0.05%，人均收入要翻一番需要大约1400年。上下几代人的生活方式和消费水平几乎没有什么变化，作为以婚姻和血缘关系为纽带的家庭，既是生产主体和消费主体，又是分配与再分配主体。在家庭利益至上、仁义慈孝、尊老爱幼、邻里相助等伦理道德约束下，家庭成员成为休戚与共的利益共同体，同居共财、同舟共济，世代传承。家庭之外的分配和再分配，包括慈善捐赠、政府再分配等，因可供再分配的社会剩余有限，在农耕文明里也一直倡导“施取其厚，事举其中，敛从其薄”（《左传·哀公十一年》）的财政再分配政策。生产决定分配、经济决定财政是客观规律，如果财政取之无度、用之无节，唐太宗告诫官吏的“欲盛费则广、费广则赋重、赋重则民怨、民怨则国危、国危则君丧矣”（《资治通鉴》），就成为必然逻辑。况且，在“家国一体”下，“国家大事，在祀与戎”，田赋用到了祭祀和军事上，与平头百姓的切身利益相距甚远。

工业文明的生产方式和分配方式就截然不同了。工业文明是建立在分工、交易、专业化大生产基础之上的，“看不见的手”成为资源配置的决定性机制，以分工和交易为基础的业缘关系，取代了以血缘和地缘为基础的家庭或家族关系，家庭的经济功能被大为削弱，不再是生产单位，家庭取得的收入也是来自市场分配，家庭生产功能和分配功能外移给市场后，剩下的只是组织家庭消费功能——在家庭之外的市场上获得收入、组织家庭成员内部的消费。整个社会信奉的则是斯密的“自由竞争、自由放任”准则，国家以增加资本积累和国民财富为目标，将政府再分配范围与规模压低到最低限度，直到1910年，美国全国财政收入只有334亿美元，占GDP的比例仅为7.66%(参见2000年版《国际统计年鉴》)。

政府大规模的再分配并以此来缓解社会公平，始于1929年大危机以及1933年 “罗斯福新政”。1936年凯恩斯发表《通论》后，为政府干预提供了坚实的理论基础。1938年，美国全国财政收入上升到861亿美元，占GDP的比重达20.31%，1945年进一步上升到2231亿美元,占GDP的比重达30.22%(参见2000年版《国际统计年鉴》)。至此，可以说，自斯密发现“市场秩序”（1776）以来，发达国家一直采取的单一市场机制与私人部门制度安排被彻底打破，取而代之的是，市场与政府、私人部门与公共部门、市场初次分配与政府再分配相互交织在一起，共同解决资源配置和收入分配的混合制度安排。在混合制度下，政府通过产权、信用、契约、交易、司法等制度安排，规范市场秩序，让市场在初次分配中发挥决定性作用，以增进经济公平；同时，政府通过税收、公共开支、社会保障以及公共教育、卫生、就业培训、公共廉租房等制度安排，对市场分配的结果进行再分配，以控制基尼系数，改善社会公平，同时辅之以其他非政府主体的再分配补充作用，如慈善捐赠、社会组织救助等，这种复合型的分配与再分配制度安排，成为现代市场经济国家的普遍选择，已形成了成熟、完善的制度体系，业已成为社会各界普遍、稳定的心理预期。中国自1978年开启渐进式市场化改革历程起，如今已走过了近40个年头，现代市场经济的基本框架业已搭建起来，但是，由于中国市场分配与政府再分配都存在着规则不统一、制度不完善等缺陷，造成社会成员的机会不平等、权利不平等，并成为影响居民收入分配差距和财产占有差距的主要原因，成为整个社会的集体焦虑。

三、市场初次分配制度性缺陷及矫正路径

初次分配是再分配的基础，它涉及的范围广、规模大，解决的是基础性的分配关系——要素报酬归属，即“归谁所有”以及“所有多少”的问题。在市场分配领域，不仅资本、土地、技术、管理等生产要素成了商品（资本品），而且劳动力也成了商品，其价格（要素报酬）都由供求关系来决定，形成工资、红利、利息、地租、版权、专利等“初次分配收入”结构。由于要素所有者的资源禀赋存在差异，初次分配收入存在差距是理所当然的。比如，因不同的劳动者受教育程度、体力精力等差异，劳动收入也有差距是必然的、而且也是无可厚非的，一个没有劳动能力的人，在市场上甚至得不到任何劳动收入，这也并不违背“不劳不得”的市场分配准则。初次分配收入，可能会因非市场再分配而有所增加（如接受政府的财政转移支付和他人的捐赠等），或者有所减少（如缴纳税费或者捐赠他人），考虑再分配因素后最终形成的居民“可支配收入”，首先用于即期消费，剩下的用于私人投资。至于个人缴纳的税款，则形成了政府的公共收入，并最终转化为各种公共品，满足公共需要，这已属于再分配范畴。

在初次分配环节，政府的职责是通过法律法规规范市场分配秩序，并通过税收、补贴等经济手段加以间接调节，一般不直接干预，以免造成市场价格扭曲，导致市场效率损失。中国的市场化改革是渐进式推进的，迄今，尚未建立起按劳分配和按要素分配相结合的规范、公平、统一的体制机制及实现形式，机会不平等、权利不平等、规则或制度不平等和不统一，使得各种要素的贡献难以按公平的市场价值实现，广泛存在的权力资本、城乡分割、地方垄断、行业垄断、“灰色收入”等，成为不合理、不公平的初次分配收入差距的主因。

解决市场初次分配不公问题，应以机会平等、权利平等和规则平等为基点，规范市场秩序，整合、统一市场分配制度。如完善资源占有和配置、资金分配和融通、市场准入等法律法规，以为各类市场主体创造初次分配的公平起点和公平竞争机会；整合、统一国有与非国有、垄断性行业与非垄断性行业的差别待遇制度；整合、统一地区间、城乡间、不同社会群体间的劳动权益保护制度；完善公共资源、土地和其他自然资源进入市场交易的制度；增强财政收支包括税费减免、财政补贴、专项转移支付资金、政府采购、公共工程招投标、财政投融资等影响市场竞争、市场分配的财政活动规范性和透明度，以防止权钱交易、设租寻租等腐败行为。

四、政府再分配制度性缺陷及矫正路径

以“要素贡献率”为尺度的市场初次分配，是高度资本化、商品化和货币化的，甚至连劳动力都成了商品，对丧失劳动能力的人而言，因没有任何“交易价值”，就得不到任何劳动收入。一个国家、一个社会如果是完全商品化、资本化和货币化的，那么，就只有“丛林法则”的自然属性，而没有“丛林法则”的社会属性，这样的初次分配制度显然是反人性的。从这个意义上说，再分配本质上是回归人性——一个人，即使没有劳动能力或者失去劳动能力，他的生存权及其他权利也不能被剥夺，政府是社会公正正义的化身，以政府为主体的再分配，其最终目的在于平等尊重和保护公民基本权利、共享发展成果。

政府再分配分为政府收入与政府支出两个环节。政府收入层面的社会公平，核心是税负归宿公平，包括税收负担归宿的横向公平与纵向公平；政府支出层面的社会公平，核心是基本公共服务的受益归宿公平，包括政府用税收垫付成本的公共教育、公共卫生、公共文化、公共廉租房以及就业、环境等“一揽子”公共服务，政府应该“一视同仁”提供，城乡居民不分种族、出身、职业、户籍、居住地等大致均等化地分享。政府通过税收负担归宿的再分配和财政支出最终受益的再分配，客观上，具有缩小市场初次分配的基尼系数、为每个个体的生存与发展创造平等机会的功能。世界银行以“公平与发展”为主题的《2006年世界发展报告》指出：社会对于机会平等的关注应该胜于对收入平等的关注，机会不平等是深层次的原因，而收入不平等只是经济发展的一个结果。审视中国政府再分配制度安排，相对于高收入群体和经济社会地位高的群体，中低收入群体税负相对重、公共服务受益水平相对低，政府财政再分配的“一高一低”将中低收入群体置于生存和发展机会更为不利的地位，中低收入群体向上流动变得日益困难，社会阶层固化、分化加剧。

从中国政府收入制度安排层面看，1994年中国建立了以增值税、消费税、营业税以及教育费附加、城市维护建设费等为主的税收制度，并实现了税收收入连年大幅超经济增长，然而，这样的税制体系，其税负归宿总体上是累退性的。2016年全国税务部门组织的税收收入已高达115878亿元，其中，国内增值税达40712亿元，营业税11502亿元，国内消费税10217亿元，进口货物增值税、消费税12781亿元，城市维护建设税4034亿元，间接税合计占税收收入总额的比例达70%以上，近年来个人所得税尽管持续增长，2016年也才刚刚突破 1万亿元大关（10089万亿），企业所得税28850亿元。众所周知，间接税是暗含在商品和服务价格之中的，不论收入水平高低、消费能力强弱、财产水平多寡，只要购买和消费同一种商品或服务，事实上就承担了该种商品或服务中的税负，收入水平和财产水平越低，相对税负就越重，换言之，规模如此庞大的间接税，是在生产环节和交易环节征收的，但最终又被生产经营者加在商品或服务价格之中归宿到消费者身上，因其累退性，广大中低收入群体事实上成了间接税税负的主要承担者，即使没有任何纳税能力的人，在其消费的即便是最基本的消费品中也包含着间接税，这显然有违税收公平准则。

从中国政府支出制度安排层面看，在中国市场化进程中，不仅基本公共服务供给水平低，而且均等化水平也低。前者归因于经济发展与社会事业发展的失衡，后者则根源于计划经济沿袭下来的差异化、歧视性的“二元”经济、“二元”社会、“二元”财政以及“二元”公共服务提供和分享制度安排，在这种制度安排下，公民在教育、就业、养老等方面的各种权利，都是与户籍、职业、居住地等“挂钩”的，而不是与公民权利“挂钩”的。这种“挂钩”与“脱钩”的错位，导致地区间、城乡间以及不同社会群体间的基本公共服务受益水平存在巨大差距，广大中低收入群体特别是农村居民，无论是公共服务受益的数量、质量，还是方便可及程度，与经济社会地位高的群体比较，都相距甚远。

增强政府再分配的社会公平功能，核心在于按照权利公平、机会公平、规则公平原则，从制度上解决“两个归宿不公”问题。在中国工业化和城镇化进程中，农村居民以农业税、工农业产品价格“剪刀差”、各种间接税等，承担了繁重税负、分享的公共服务又打了“折扣”，以此为中国工业化和城镇化提供积累，实属不得已而为之。如今的中国已成为世界第二大经济体，2016年，全国一般公共预算收入就达159552亿元，一般公共预算支出达187841亿元，应该说已经具有足够的财政经济能力，解决税收负担归宿的制度性转型和公共服务受益归宿的制度性转型问题。

在税收负担归宿制度转型上，核心是分阶段、有步骤地持续推进间接税为主向直接税为主的转变，其中，个人所得税主体税种的培育又最为重要。从税制结构演化的历史进程看，税负归宿由间接税为主向直接税为主转变是曲折复杂的，其中，将个人所得税培育为主体税种、并为社会各阶层所认可，在英、美国家都经历了“征-停-征”的剧烈转换，最终借助第一次世界大战“战争-财政赤字-公债还本付息”确立下来。新中国成立后，早在1950年7月政务院公布的《税政实施要则》中，就曾列举了“薪给报酬所得税”税种，但因实行低工资制，却一直没有开征。直到1980年，全国人大颁布《中华人民共和国个人所得税法》，个人所得税制度建设才重被提上议程。遗憾的是，市场化进程中的税制演变，并没有合理平衡直接税与间接税关系，过于强调税收效率功能、财政收入功能，极大削弱了税收再分配的公平功能，整个税制沿着间接税“畸重”与直接税“畸轻”的路径演化。在个人所得税税制上，就是通过提高扣除标准，让越来越多的人退出纳税人行列，以至于目前个税纳税人只剩下2800万人，加上世纪之初取消了农业税，中国公民与国家大都没有直接的税收联系，纳税意识淡薄、公民意识淡化，对现代国家治理制度、现代民主政治制度建立都是极为不利的。直接税特别是个税被边缘化，政府收入越来越倚重于税负归宿不透明、不公平的间接税，这与发达国家税制演化方向形成了截然相反的对照。没有个税主体税种地位的确立，不可能建立真正的直接税为主的税制，也不可能建立真正的现代税制，从而，也就难以“打牢”国家治理体系和治理能力现代化的根基，可以说，这是绕不过的“槛”。在制度路径上，只有确立税负归宿“暗”改“明”的大方向、确立个税在整个税制体系中的主体税种地位，才可能优化直接税与间接税结构，接下来，才可能进一步优化直接税、间接税各自内部的税种结构，包括健全和完善财产税制度、开征遗产税等，最后，才能优化个人所得税的税制要素，包括税率结构优化、课征制度优化等，而中国恰恰相反。

在财政支出受益归宿制度转型上，核心是以公民权利平等、规则平等为基点，按照保基本、兜底线、全覆盖原则，持续推进基本公共服务均等化。人们在共同发展中互为发展，共享社会发展成果，是社会平等的必然要求。共享发展关乎每个社会成员的价值和尊严，关乎每个社会成员都具有的平等的权利和地位。教育、卫生、文化等各种公共服务，是各种公民权利得以平等尊重和实现的载体和具体体现，政府一视同仁提供、公民大致均等化分享，也是社会公正正义实现的基本路径。从中国的实际情况看，基本公共服务均等化有一个“还欠账”的过程，换言之，在未来一段时期内，需要持续加大向贫困人口、社会弱势群体、农村地区基本公共服务供给的倾斜力度，在这个过程中，大力整合、调整“三六九等”的差异化、歧视性、碎片化的公共支出制度，逐步建立起统一、规范、公平、透明的“一揽子”公共服务提供和分享制度体系。

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（本栏目责任编辑：阮静）