行业自律与立法规制在读者隐私保护中的利弊分析

董嘉维（上海政法学院图书馆 上海 201701）

行业自律与立法规制在读者隐私保护中的利弊分析

董嘉维（上海政法学院图书馆 上海 201701）

行业自律与立法规制是读者隐私保护工作中两种主要方式。立法规制模式的优点在于有章可循，缺点是面对社会发展带来的新问题具有相对滞后性和僵化性。行业自律模式在灵活性、及时性、效率上更具优势，但目前我国图书馆行业自律的现状不甚理想。本文分析了行业自律与立法规制两种模式在读者隐私保护中的优势与缺憾，并对完善我国图书馆的行业自律给出了建议。

图书馆 行业自律 读者隐私 隐私保护

图书馆界很早就意识到保护读者隐私权的重要性，早在1938年美国图书馆协会（ALA）出台的《图书馆员道德准则》中，就明确提出“图书馆员应保护读者隐私”。在图书馆早期的工作中，读者与图书馆之间因隐私问题而产生的矛盾并不突出。随着社会的进步和发展，特别是进入信息时代，因新技术出现而导致读者隐私权受到侵害的事件频频发生，如物联网RFID技术、互联网cookie技术等。原本潜伏的隐私矛盾也变得愈发尖锐。如何行之有效地开展隐私保护工作是摆在图书馆面前亟需解决的问题。在众多的保护措施中，行业自律与立法规制是最主要的两种方式。与立法规制相比，行业自律在灵活性、及时性、效率上更具优势，成为现阶段图书馆界保护读者隐私的主流。

1 读者隐私权渊源及法律保护现状

读者隐私权是读者在利用图书馆过程中个人信息、个人活动和个人空间依法受到保护，不被他人非法知悉、搜集、公开、利用和侵扰的一种人格权[1]。隐私源于人类“知羞耻”的原始感知，早期人类会使用兽皮、树叶等遮住自身的敏感部位，这是一种最原始、最朴素的“隐私意识”[2]。随着社会的进步和发展，隐私权在内容上和形式上获得了极大拓展。基于现代信息技术产生了许多新型的隐私信息，如个人的电子数据等，给隐私保护工作带来了新的课题与挑战。

在我国的法律体系中，个人隐私权还没有作为一项独立的人格权得到立法确定和细化规定。现存与隐私有关的法律规定零星地分散于民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法和最高人民法院所作的司法解释中[3]。这些文件的法律效力不一，或高或低，存在较大差异。而与读者隐私保护直接相关的图书馆专门法仍是空白，我国第一部图书馆法——《中华人民共和国公共图书馆法》尚处于征求意见和审查阶段。值得注意的是，该草案已经加入读者隐私保护的条文：“公共图书馆应妥善保护读者的个人信息、借阅信息，不得出售或者非法向他人提供”[4]。采用立法规制模式保障读者隐私权，其优势在于有章可循，可以明确读者隐私保护的各项基本原则、具体的法律制度、相应的司法和行政救济措施，缺点是法律面对日新月异的互联网技术具有相对滞后性、僵化性。

2 我国读者隐私保护的行业自律现状

除了立法保护，图书馆界也通过行业自律的方式对读者隐私问题进行探索与实践。所谓自律，就是社会中的个体要自我约束，自我控制，把个体的所作所为主动地纳入诚实守信的道德范畴[5]。行业自律模式依靠本行业的从业者，通过自行约定的章程、准则、规范等形式进行自我约束和管理，使自己的行为更符合国家法律法规、社会公德和职业道德[6]。

2.1 行业宏观自律现状

图书馆行业的宏观自律是指各级图书馆学会、图书馆联盟等行业组织，出于推动保护读者隐私权的目的，联合政府部门制定和颁布一系列要求各图书馆遵守的行为规范和基本准则，其内容包括隐私保护的政策性指引和标准、建议性的行业指南等。

作为行业宏观自律最重要的主体，中国图书馆学会已经开始重视读者的隐私权益。在2002年中国图书馆学会六届四次理事会上通过的《中国图书馆员职业道德准则》中，就明确提出“维护读者权益，保守读者秘密”[7]。2012年中国图书馆学会起草编制的《公共图书馆服务规范》中，也规定图书馆工作人员应“具备良好的职业道德”，在服务工作中“尊重和维护读者隐私”。

与中国图书馆学会相比，我国地方图书馆学（协）会对隐私问题的态度则呈现出冷热不均的特点：一部分地方图书馆学（协）会在出台的服务规范、服务标准中，明确提出图书馆须“保护读者隐私，确保不外泄读者个人信息”，例如《安徽省公共图书馆服务标准》、《江西省公共图书馆服务标准》等；也有些在出台的文件中对隐私问题只字未提，如《浙江省公共图书馆服务规范》；而更多地则是通过其他条文对读者隐私权予以保障，如“图书馆工作人员应恪守职业道德，遵守行业规范”、“图书馆应制定相关规章制度，引导用户遵守法律法规和公共道德”。

2.2 行业微观自律现状

与宏观自律相对应，单个图书馆建立符合自身情况的读者隐私保护机制，可以视为图书馆行业的“微观自律”。在国外，由于观念及历史原因，以美国为代表的西方国家非常重视对个人隐私的保护。许多美国图书馆会把隐私政策公布在图书馆网站或馆内比较醒目的位置，并将保守读者秘密和读者信息纳入馆员的职业道德范畴。有调查表明，美国56所研究型大学图书馆中，有51所在其网站上公布了隐私政策，普及率为91%[8]，而美国公共图书馆、专业图书馆的普及率也分别达到64. 7%[9]和90%[10]。

与美国图书馆相比，我国图书馆在该领域的差距十分明显。学者易斌曾对国内151所高校图书馆、公共图书馆和科研图书馆进行调查，其中只有8 所图书馆制定了隐私政策，普及率为5.3%[11][12]。付立宏、李灵慧调查了国内158所高校、公共图书馆的网站，提供隐私政策的也仅为7个，普及率为4.4%[13]。几位学者虽然在调查方式和内容侧重上有所不同，但其结论却是一致的：我国图书馆的隐私政策公布及保护措施普及率非常低，行业微观自律现状不容乐观。

3 行业自律保护读者隐私模式评析

3.1 行业自律模式存在的问题

由于我国在个人隐私权保护方面缺乏专门的法律依据，因此采用行业自律模式就显得更为重要。但遗憾的是，在实际情况中我国图书馆界在行业自律方面的表现并不理想，究其原因主要有：

（1）缺乏强有力的执行措施

缺乏强有力的执行措施是行业自律模式保护读者隐私不力的最主要原因之一。行业自律模式的运行机制，主要依靠各图书馆对行业政策的自觉遵守。与法律规制相比，这些已公布的行业政策多以带指南性质的行业指导为主，并不具备要求本行业从业者必须遵守的性质。以中国图书馆学会起草的《公共图书馆服务规范》为例，在涉及隐私保护的行为规范时，其内容多以“应”、“应当”而非“必须”等词语进行描述。因此这只是一种建议性的行业规范，图书馆完全可以基于自身考虑在“接受建议并遵从指引”和“不接受建议”之间做出选择。

（2）缺乏适当的制裁与惩罚措施

从法理学的观点出发，规则的普遍遵守源自于受它规制的成员怯于其威慑力，而这种威慑力需由规则中的惩罚措施体现。任何制度或规则，如果没有对其违反者相应的惩罚措施来保证对它的执行与普遍遵守，都会只具有一种形式上的意义。然而，图书馆行业自律模式本身并没有提供一套完备的适用于违反自律规范的惩罚措施，其背后也鲜有可用的法律作为保障，因此过多地寄希望于图书馆的自我约束只会导致隐私保护工作流于形式。

（3）图书馆界对出台隐私保护政策缺乏原动力

我国公民隐私保护意识淡薄，多数读者对涉及读者隐私权的范畴、类型和政策等内容缺乏足够的了解，对隐私权的认识仅仅停留在比较模糊、抽象的概念上。根据易斌的调查[14]，在1760位被调查读者中，只有43.13%的读者会担心个人隐私外泄，而对此持不担心态度的人数达到41.02%。同时，有超过一半的读者不会删除泄露自己隐私的上网历史记录、cookies等，也不会因为涉嫌侵犯自身隐私而向图书馆进行投诉或申诉。以上种种都会导致图书馆界对出台隐私保护政策缺乏原动力。

3.2 行业自律模式相较立法规制的优势

虽然行业自律模式存在这样或那样的问题，但以我国目前个人隐私权的立法现状，想要完全通过法律途径来保障读者隐私权显然是不切实际的。即便是欧美发达国家，在对待读者隐私保护问题上，也是立法规制与行业自律两种模式双管齐下。与立法规制模式相比，行业自律模式自身存在着以下两点优势：

（1）在保护读者隐私的灵活性与及时性上更具优势

法律作为规范，其内容是概括的、抽象的、稳定的、定型的。法律不能频繁改动，更不能朝令夕改，否则会失去其权威性和确定性。但是，法律需要调整的现实生活则是具体的、多变的、丰富多彩的[15]。在高速发展的信息化时代，因新技术诞生而出现个人隐私受到侵犯的案例层出不穷。先进的信息技术给人们带来便利的同时，也会导致个人资料公开化、社会化、透明化，个人隐私信息处于被随时侵犯的境地。法律面对这类新型个人隐私侵权问题时，往往难以做出及时的、有针对性的调整。与采用立法规制相比，就某个具体的行业环境而言，行业自律模式在灵活性与及时性上更具优势。在图书馆界，无论是图书馆学会还是各图书馆，它们的研究团队和管理团队比法律制定者具有更多本行业的专业知识和实践专长。这些人对图书馆行业的发展更为敏感，理解行业变革带来的问题也更为深入。因此，在对待读者隐私保护问题上，他们会比法律制定者更先知先觉，针对行业发展和变革中产生的新问题，可以灵活地调整行业自律规范，从而避免法律的滞后与僵化。

（2）行业自律模式能以更高的效率实现目标

立法规制模式需要通过制定并实施法律来实现对个人隐私的保护。但是在制定、遵守和执行这些法律的过程中，国家和个人都需要承担大量资源的消耗，比如在立法时调研、讨论、修订所需的开销，执法时必要的人工成本等。而与此形成对比的是，行业规范、行业标准等自律规范仅要求图书馆界自行创建、设立和遵守，其开销不需要由国家和社会给予，而是由各图书馆学会及成员自行负担。在资源消耗上，当立法规制模式与行业自律模式所要达成的目标一致时，行业自律可以凭借较低的成本优势及时地修改自律规范，以更高的效率实现目标，而频繁制定和修改法律的成本则是立法规制难以承受的[5]。

4 对我国图书馆行业自律完善的建议

4.1 加强外部力量对行业自律的有效监管

在完善行业自律的进程中，来自行业外部的有效监管必不可少。目前我国政府对图书馆行业的监管权非常分散，监管缺少综合性和全局性。我国图书馆根据设置主体和服务对象的不同，分为国家图书馆（中央政府主办）、公共图书馆（地方各级政府主办）、学校图书馆（各级教育机构主办）和专门图书馆（科研院所、企业主办）等类型[16]。各类图书馆由于上级行政主管部门的不同，容易形成相互独立、条块分割、各自为政的局面，行业自律在组织、管理、规范上缺乏统一性。因此，政府应当以加强对行业自律监管的统一性和执法力度为主要目标，克服目前存在的困难，在监管组织、监管制度、监管程序、监管力度等方面做出实质性的改进。此外，来自社会和公民的监督也是行业监管的重要力量。图书馆界应适当地疏通与外部的沟通渠道，接收、甄别、采纳来自外部监督中的中肯建议和意见，改进并完善已有的行业自律规范。

4.2 加强图书馆界对行业自身的监督

在行业外部力量发挥监管作用的同时，图书馆界也应当加强对行业自身的监督。在此过程中，中国图书馆学会应承担起自律建设和自我监督的责任，从维护读者的隐私权益出发，领导和组织各级地方图书馆学会，完善已有的隐私保护行业标准、行业规范，根据社会的发展及时出台新的行业政策。在条件允许时，对图书馆行业内部的隐私保护措施进行审查与督促，对各图书馆的隐私保护工作进行考核与评估。相对于政府的监管、社会和公民的监督，来自图书馆行业内部的监督会更多关注行业自身的发展，往往更具有直接性和先见性。

4.3 鼓励行业从业道德建设

图书馆界要想有效地实现自我规范、自我约束、自我完善，行业自律模式就必须建立在良好的行业道德基础上，正如一个人的发展是以其道德素质作为根本前提一样。如果没有良好的从业道德风范，行业自律也失去了其存在的基础。因此，图书馆界应当加强对图书馆员和其他从业者的职业道德建设，培训和学习相关的法律知识和行业政策，提升馆员的隐私保护意识，使馆员从思想上真正重视起读者的隐私权益，并在实践工作中予以落实。

[1] 易斌,刘颖,袁小斌,等. 公共场所视域下图书馆读者隐私权保护研究[J]. 图书馆,2014(03):24-27.

[2] 黄芬. 隐私与隐私权概念的思考[J]. 大连海事大学学报(社会科学版),2007(2):39-43.

[3] 许文洁. 隐私权兼析人格权[M]. 上海：上海人民出版社,2010:264-265.

[4] 国务院法制办公室. 国务院法制办公室关于公布《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》公开征求意见的通知[EB/OL]. [2015-12-09]. http://www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/201512/20151200479628.shtml.

[5] 王丽萍,田尧. 论网络隐私权的行业自律保护[J].山东社会科学,2008(4):111-115.

[6] 姚淑慧,吕晓枫. 图书馆行业自律建设管窥[J].图书馆学研究,2007(10):2-4,7.

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[8] 刘阳,王荣坤. 美国研究型大学图书馆读者隐私政策调查及启示[J]. 图书情报工作,2014(22):12-18.

[9] 李振. 美国公共图书馆个人信息保护政策研究[J].情报资料工作,2010(6):25-27.

[10] 高长伟,李芙蓉,王雅男. 美国专业图书馆个人信息保护政策研究[J]. 情报资料工作,2010(6):31-34.

[11] 易斌. 读者隐私保护政策研究[J]. 情报理论与实践,2011(8):7-10.

[12] 易斌,郭华,刘颖,等. 我国读者隐私权的行业自律保护研究[J]. 情报理论与实践,2015(1):67-70.

[13] 付立宏,李灵慧. 中美两国图书馆网站隐私政策比较研究[J]. 图书馆学研究,2011(13):17-21,8.

[14] 易斌. 我国图书馆读者隐私保护现状调查与分析[J]. 图书馆,2012(6):68-71.

[15] 张文显. 法理学（第三版）[M]. 北京：法律出版社,2011:300-301.

[16] 谢少俊. 图书馆行业自律机制的构建[J]. 图书馆学研究,2007(6):6-8,11.

董嘉维 上海政法学院图书馆参考咨询部副主任。