浅谈民族自治地方行政自治权的完善

熊旭梅

自治权是民族自治地方的自治机关根据《宪法》和《民族区域自治法》所赋予的法定权限自主地管理本地区本民族事务的特殊权利。云南是个多民族的边疆省份，少数民族人口达1533.7万人，占总人口数的33.37%，是全国少数民族人口数超过千万的3个省区（广西、云南、贵州） 之一，民族自治地方的土地面积为27.67万平方公里，占全省总面积的70.2%。人口数超过100万的少数民族就有彝族、哈尼族、白族、傣族、壮族、苗族6个。设有八个民族自治州，占总州市数的50%。本人拟根据对《中国民族自治地方行政管理专题研究》的学习，就这一问题谈点粗浅的认识和想法。

一、民族自治地方行政自治权的含义

民族自治地方的行政自治权有三个方面的含义。第一，行使行政自治权的主体是自治地方的人民政府。《民族区域自治法》规定“各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”。第二，行使行政自治权的客体是民族自治区域内的人民群众。民族自治地方的行政自治权是民族自治地方人民当家作主的权利。第三，法定行政自治权的内容全面丰富。民族自治地方的人民政府，行使县级以上地方各级人民政府的职权，。

二、目前民族自治地方行政自治权行使过程中存在的问题及原因分析

（一）存在问题

第一，民族自治地方行政自治权法制建设不健全。三是监督机制不健全。第二，行政自治权的行使受到不适当的限制。一是民族自治地方权力落实得不够。中央有些行政机关缺乏运用唯物辩证法的眼光去管理民族地区的事务，不能一切从实际出发去解决问题。二是中央一些行政部门在利益的驱动下，对民族自治地区的市场和企业进行过度的干预和行政管制，想法设法地设租和寻租，扰乱了区域市场经济秩序。三是自治地方政府的不当行政。第三，民族自治地方行政管理体制和运行机制缺乏创新。一是民族自治地方政府自主能力弱化。二是民族自治政府机构重叠，人员臃肿。三是一些民族地方干部不讲究工作方法，造成与群众的对立。

（二）原因分析

第一，法制因素。一是行政人员法治观念薄弱。二是违法责任制度缺位。三是行政执法力度不够。

第二，干预过多。一是中央行政机关的领导者思想上存在模糊认识。有的领导者对民族自治地区的发展重要性认识不够，忽视了少数民族地区的发展，没有积极主动地为民族发展着想，使很多民族问题没人负责、没人管理，造成“缺位”现象。二是自治地方政府过多干预微观经济领域。政府在市场经济中扮演了不止是“裁判员”的角色，还直接参与到竞争中，扮演了“运动员”的角色。

第三，不当行政。一是民族自治地方对民族自治权的认识存在问题。民族地方的干部和群众在思想上认识上不太重视自治权，特别是一部分领导干部的认识和看法影响到自治权的落实。二是受计划经济的影响。到目前为止还没摆脱权力集中、计划经济的影响，由此造成了体制上的失误。由于市场经济体制在我国还没有完全建立，中央和地方的职能还只是简单的“转移”，还没有达到真正的“转变”，由此造成自治地方制度滞后、职责不清。三是政策落实不到位。主要表现在过去计划经济时期用于发展民族经济的一些优惠政策在市场经济的运行中或自然消失、或无法执行了，而新的适合现实状态的新的民族优惠政策体系又还没有相应地建立起来，中间出现了“空白期”。

三、对完善民族自治地方行政自治权的建议

（一）加强和完善民族自治地方的法制建设。一要建立健全民族自治地方行政立法工作。民族自治地方的人民代表大会要根据宪法和民族区域自治法以及其它法律规定的有关原则， 制定和出台民族自治地方的自治条例、单行条例、变通条例和补充规定，不断完善民族自治地区的法律体系，让自治机关在管理本民族事务时“有法可依，'深入细致地研究民族地区发展中存在的问题，尽快制定能切实促进民族发展的民族区域自治法规、实施细则和配套的制度，并采取多种措施将法律法规落到实处。二要增强民族自治地方政府工作人员的法律意识。加强对民族自治地方政府的行政人员搞好法制教育，切实增强民族自治地区行政人员依法行政意识，提高依法行政水平。民族自治地方政府的工作人员要增强法律意识和法制观念，增强学法、懂法、用法的自觉性，提高自身法律素质，以此促进运用自治权的自觉性。三要监督民族自治地方政府工作人员依法行政。政府行政要依法决策。决策中要坚持政策与法律的统一、经济效益与社会效益的统一。

（二）合理安排民族自治地方政府的内部设置。一要使民族自治地方政府职能配置合理化。严格落实《民族区域自治法》，赋予民族自治地方政府更多管理本地事务的权力，使民族地区自治权真正得到落实。二要使民族自治地方政府结构设置科学化。民族自治地方在管理本民族的过程中应该将部门设置与市场经济体制相适应，形成符合本地方、本民族实际的管理模式。在机构设置时，要防止机构膨胀、人员臃肿。三要使民族自治地方政府成员构成民族化。严格落实党的民族干部政策，培养、配备和民族人口比例相等的干部数，行政一把手必須由自治地方的主体民族干部来担任。民族地方的事务要依靠少数民族来管理。同时，这也是国家民族区域自治制度的体现。

（三）协调好中央和民族自治地方的权力划分。严守三个原则。一是法治原则。理顺中央和民族自治地方的关系，在民族自治地方政府与上级政府部门之间明确其权责关系划分，并以法律法规的形式确定下来，使之进一步法定化、规范。二是民主集中制原则。集中是在民主基础上的集中。民族自治地方在中央统一领导下有相对的特殊性和独立性，中央政府要保障民族自治地方行使自治权的充分行使，防止对自治机关自治权的侵犯。三是权责对称原则。中央政府与民族自治地方按照适应社会主义市场经济的要求，合理划分事权，明确分工，理顺关系，主要是面对市场的经济调节权限与社会公共事业的管理权限的划分以及相互协调，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一。只有这有，才能促进民族地区经济社会快速发展，才能确保民族地区和全国同步实现全面小康社会。

（作者单位：云南省昭通市威信县文化体育广播电视和旅游局）