党领导下的社区治理创新实践及启示<br/>——基于北京市西城区德胜街道的分析

党领导下的社区治理创新实践及启示
——基于北京市西城区德胜街道的分析

2017-04-11孙乔婧

三晋基层治理 2017年6期

关键词：德胜街道党组织

李晶孙乔婧赵沛

（中国人民大学，北京 100872）

（北京市西城区，北京 100021）

党领导下的社区治理创新实践及启示
——基于北京市西城区德胜街道的分析

李晶孙乔婧赵沛

（中国人民大学，北京 100872）

（北京市西城区，北京 100021）

社区是社会的基础，是创新社会治理和推进基层党组织执政方式现代化的重要抓手。近年来，北京市德胜街道深入践行社会治理理念，抓住快速发现问题和准确解决问题两个关键点。通过畅通多种渠道及时发现问题，构建了基层党组织与政府、居民、社会组织、社会经济组织等一核多元治理主体全面响应问题的“全响应”社区治理模式，改进了传统的社区治理方式，推进了基层党组织执政方式的现代化进程，提高了党在基层的执政能力和水平，为新时代城市社区治理提供了可参照的模式。

社区治理；基层党组织；执政方式；创新；德胜街道

党的十九大报告将“坚持党对一切工作的领导”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的首要基本方略，明确指出“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。[1]这是对全面深化改革以来各项工作经验的高度总结，在社区治理领域体现的尤为明显。

改革开放后，伴随着政府改革和企业改制，传统的单位体制日渐衰落，其所承载的社会管理和服务职能逐渐向城市基层转移，社区制随之兴起，社区逐渐成为城市人口的主要生活空间和城市社会治理的基本单元。从这个意义上说，社区是社会的基础，也是创新社会治理和推进党在基层社会执政方式现代化的重要抓手。正所谓“基础不牢，地动山摇。”抓好社区治理是社会治理的题中之义，也是提高党的执政能力和水平的现实要求。治理是以协调为基础的、持续的互动过程。[2]“创新社会治理，就是要因地制宜地调整各大主体在治理结构中的功能关系，优化多元合作结构，最大限度地发挥整体合力，以提升应对公共事务的整体效能。”[3]党的十八届三中全会明确指出：创新社会治理体制，改进社会治理方式，首先要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[4]第一次把以往的“社会管理”提升为“社会治理”，强调在党委领导下，发挥党组织、政府、社会以及居民等多元治理主体的合力，创新社会治理体制，推进党执政方式现代化。在此背景下，以治理理念为基础，各地涌现出一些较具典型意义的创新案例，无论是上海市凌云“绿主妇”社区动员模式、浙江省杭州市的“城乡一体的社区网络化治理体系”，还是北京市网格化社会治理模式等，都坚持在党的领导下，发挥政府、居民、社会组织、社会经济组织等多元治理主体的功能，合作推进社区治理。作为涵盖多种社区类型的典型之一，近年来北京市德胜街道深入践行社会治理理念，积极进行体制机制创新，一定程度上有效地解决了城市社区的治理难题，提高了党在基层的执政能力和水平，推进了党执政方式的现代化，其经验值得在社区治理中参考借鉴和从理论上进行分析。

一、党领导下的社区治理创新实践背景

（一）创新社区治理是马克思主义政党的本质要求

马克思、恩格斯在《共产党宣言》中就曾提出共产主义政党的构建要“随着人们的生活条件、人们的社会关系、人们的社会存在的改变而改变……精神生产随着物质生产的改造而改造”。[5]中国共产党在革命和社会主义建设中历来也十分重视创新意识。新民主主义革命时期，毛泽东同志就提出反对本本主义，反对教条主义。邓小平同志尤其重视解放思想和实事求是。江泽民同志曾提出，“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”[6]习近平同志也多次强调创新意识的重要性，如“惟创新者进，惟创新者强，惟创新者胜”[7]，他在十八届五中全会上提出的五大发展理念，“创新”理念更是摆在首位。由此可见，我们党作为学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，最大优势在于总能站在人民立场，立足党建、社会治理、国家治理以及全球治理，主动创新，积极变革，在加强自身建设的同时，创新社区治理，推进国家与社会的发展，满足人民群众不断增长的物质文化以及对美好生活的需要。

（二）创新社区治理是党的执政方式现代化的需要

“现代国家的竞争是政党执政能力的竞争，而政党执政能力的强弱取决于执政方式的优劣。”[8]为适应日益激烈的国际竞争，执政党都会主动改进执政方式，推进执政方式的现代化，提高执政能力。所谓执政方式现代化，是指“执政党在新的执政环境中对政党自身（要素、构成、组织方式、活动方式）的现代化变革以及在此基础上对执政行为、体系、资源及过程的现代化调适。”[9]中国共产党是中华人民共和国唯一的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，自成立时起就一直把探索民族的彻底解放和中华民族的现代化发展道路作为自己的历史使命。在新时代，“世界每时每刻都在发生变化，中国也每时每刻都在发生变化，我们必须在理论上跟上时代，不断认识规律，不断推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新。”[1]创新社会社区治理体制，发挥党委领导核心作用，需要党具备复杂现代性理念，综合运用信息化时代的各种手段和现代化的执政方式，提高科学执政、民主执政、依法执政水平，构建全民共建共享的良好治理格局。

（三）创新社区治理是响应社区治理中问题的需要

问题源于现实，是现实的反映。不同的时代，会有不同的问题。正如马克思所言：“问题就是公开的、无畏的、左右一切个人的时代声音。问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”[10]及时预见、准确发现和有效解决时代问题，是衡量执政党思想理论水平和治国理政能力的一个重要标准。中国共产党在革命、建设和改革的各个阶段都坚持问题意识，用实践回答了革命、建设和改革过程中遇到的各种矛盾和问题。当前，随着我国改革进入深水区，面对新形势新任务新要求，习近平总书记指出，全面深化改革，“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题……抓住重点，围绕解决好人民群众反映强烈的问题，回应人民群众呼声和期待，突出重要领域和关键环节”。[11]在现实生活中，社区治理既面临着一些制约发展的突出的共性问题，如社会转型带来的政府职能转变的滞后性、社区行政化、居民不断增长的公共服务需求得不到及时有效满足、居民的参与度低、社区凝聚力不足、社区党组织在社区中的工作基础薄弱等等问题，也面临着一些关系百姓生活的个性问题，如老旧小区物业管理问题、停车难等问题。这些问题往往不是单独出现，而是相互交织，重叠出现。有效的社区治理，必须正视这些问题，捋清问题产生的根源，发挥党委的作用，落实共建共享理念，从根本上予以解决。

（四）创新社区治理是加强城市社区党建的需要

社区是社会的基础，社区党建事关中国共产党在基层社会的治理成效和执政基础。然而伴随着单位制的解体，同时衰落的还有单位体制下的行政权力和资源控制权力；伴随着社区制的兴起，同时兴起的还有日渐参与社区建设的新的经济组织和新的社会组织，由此，造成城市社区党建面临着压力与挑战，传统的依靠权力实现有效社会治理的优势不复存在，如何将新兴组织纳入社会治理体系是一个亟待解决的难题。为此，党中央以及基层党组织主动适应形势的变化，围绕社区党建和社区自治进行积极探索。新世纪以来，在探索中基层党组织的行为日渐呈现出国家化和与之相对应的社会化取向，[12]在社区党建方面，实现了党组织全覆盖，纵向覆盖到楼门，横向覆盖到社区居委会、两新组织；实现了基层党组织的工作场域由单位转移到社区，工作范围由党组织的思想、组织等传统工作扩展到积极参与社区建设；实现了有人管事、有钱办事、有场所议事的“三有一化”区域化党建工作格局；在社区自治方面，基层党组织发挥总揽全局，协调各方的功能，初步建立起“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”[13]的治理体制。然而关于如何根据形势的变化，有效落实这一治理思路，各地区可谓“八仙过海，各显神通”，形成了各具地方特色的治理模式。当前，哪个治理模式更加有效推进社区党建，维护党在基层社会的执政基础，还有待进一步摸索。

二、北京市德胜街道创新社区治理的探索

（一）北京市德胜街道概况

德胜街道位于北京市西城区的东北角。辖区面积4.14平方公里，有23个社区居委会，户籍人口38，285 户、115，303 人，常住人口 44，849 户、117，806人，流动人口28，974人。街道范围内社会结构多元，是复杂现代性的典型代表地区，基本涵盖了各种单位类型、各阶层人员、多民族居民。辖区内共有5800多家驻区单位，地区内中央大单位、设计院所和新型科技企业密集，研发设计、金融后台、文化创意和高端交易是地区四大支柱产业。地区教育、医疗卫生、都市园林等公共资源优质且丰富。近18年来，德胜街道的地区治理经历了城市硬件改造、成立公共服务大厅、智能化建设以及“全响应”社会治理四个阶段，社区治理已经由党政职责不分向党政职责明确转变、由管理向服务转变、服务由被动向主动转变、治理主体由单一向多元转变。

（二）北京市德胜街道“全响应”社区治理创新实践

近年来，北京市德胜街道深入践行社会治理理念，抓住发现问题和解决问题两个关键点，坚持“需求导向、服务为先；街道统筹、重心下移；精细管理，科技支撑；协调联动、多元治理”的工作原则，通过畅通多种渠道及时发现问题，构建了基层党组织与政府、居民、社会组织、社会经济组织等一核多元治理主体全面响应问题的“全响应”社区治理模式，打造了共建共治共享的社区治理格局。

1.坚持问题导向，寻找解决问题的突破口

德胜街道在社区治理之初，成立“全响应”工作小组，深入街道科室、社区、居民、社会组织、企业排查梳理社区治理问题。通过梳理，分析产生问题的原因主要有三个方面，一是地区社会结构多元带来的，二是政府管理服务水平所导致的，三是社区自治不足引发的。工作小组分析认为，唯有政府有人力、物力和财力进行社区治理。因而可以从优化政府管理服务入手，以提升发现问题和有效处理问题的速度为突破口。为快速发现并准确定位问题，一是细分社区管理单元，精细化配备网格治理人员。综合考虑居民户数、单位数量、业态情况、社区工作力量等因素，以完整性、均衡性的原则，将街道23个社区划分为233个网格化责任区，并将社区居委会、服务站负责的各类服务管理业务下沉到责任区。采用“一格一长、多员进格、全责管理”模式，实行“组团式”服务，明确各责任区相关人员的责任，确保问题能够被及时发现、上报、有效对接和处置。二是构建多元化政民互动渠道，加快畅通讯息传达。在传统的视频、社区电子屏的互动平台基础上，为社区工作者、楼门院长、街道工作人员及执法人员配备PDA，畅通讯息快速传达。为有效解决问题，构建了“一体两翼”的治理路径。“一体”指的是以基层党组织为主体，发挥基层党组织总体设计及协调的职能；“两翼”指的是内部管理与外部服务。

2.把握领导核心，发挥基层党组织的功能

德胜街道工委协同专家、学者、政府相关部门、社区、社会组织等力量，按照全面感知、快速传达、积极响应的“全响应”社会服务管理的要求，从破解社会服务管理难题入手，制定了《德胜街道智能化民生服务与城市管理行动计划（2011-2013年）》与《“德邻”地区文化营造计划（2014-2017年）》，做好顶层设计，总体把控社区治理。在此基础上，搭建基础框架，统一协调社区治理。一是建设地区数据中心，全面掌握地区的人、地、事、物、组织情况和信息流动趋势。二是建设社会服务管理指挥中枢，形成统筹调度的运行体系。指挥中枢下设两个平台，其中社会服务平台整合辖区内多个服务系统，并把社会服务同居民需求结合起来，提供个性化、智能化、多样化的各类服务，社会管理平台是由街道指挥中心一级平台、各科室二级职能平台以及各社区分中心平台构成的相互联系的智能平台体系，实现事件上报、接收、分流、处置等一系列业务高效流转。与之配套的是，加强基层党组织建设，以党建促进社区治理。一是抓好班子建设，凝聚党委班子；二是抓好党员建设，发挥带头作用；三是抓好问题解决，发挥党委核心引领作用；四是抓好区域党建，以党建统领地区单位为社区群众服务；五是以制度形式总结试点社区的治理经验，出台了社区层面的《党委扩大会制度》《五议三公开两监督民主议事制度》等制度，有效地将该试点社区的治理模式和工作法转化形成一套可复制推广的制度体系，为其他社区的治理工作提供借鉴。

3.优化内部管理，规范社区治理过程

一是以便民为核心，建设街道公共服务大厅。重塑街道的公共服务模式，提出“大厅围着居民转，科室围着大厅转，领导围着科室转的”的工作理念，把群众当圆心。将直接面对居民及企业的服务事项，包括计生、民政、社保和党务等方面在内的300余项，从原来的科室中剥离出来，实行一窗受理、首问负责、全程代办，让办事群众真正享受到透明办理、温馨服务。二是以流程再造为重点，实现事件处理的高效率。根据业务对事件进行分类，将事件按严重程度分为五级，每个级别分别对应着承担不同职责的责任人，不同级别的事件与不同的责任人相关联，形成一张横向到边、纵向到底的工作网络。三是以明确权责为要求，形成客观量化的绩效考核机制。在业务流程优化的基础上，以事件的发生频次、处置质量和处置时效以及各类基础数据的更新频次和内容质量为抓手，梳理评价指标，建立针对业务科室、社区、责任区责任人的评价体系。例如，针对职能站所，通过回复率、办结率、满意率等指标对他们进行打分，并以此为依据组织群众测评，提出考核等次建议等。

4.拓展外部服务，推进共创共建共享

一是实施“德邻”地区文化营造计划。首先通过举办邻里节、小手拉大手活动、邻居合影等活动，形成熟人社区，让零散的居民找到共同体的关联感。其次，在讨论公共事务的过程中，提高居民家园意识、自治素养、议事能力，推动社区自治。最后，形成街道、社区和楼院家园建设三级议事会制度，建立各类公共事务的议事规则，以制度确保习近平总书记提出的“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商，保证人民依法管理好自己的事务”[14]真正得到落实。二是搭建多元参与治理响应链。搭建社会组织响应链、在职党员响应链，志愿者服务响应链，为群众提供更加专业的服务，形成“邻里互助，守望幸福”的良好氛围。三是发挥社区报的宣传动员作用。将社区报《今日德胜》定位为一份老百姓离不开的报纸，通过从百姓的视角，想读者所想、议读者所议，带动辖区群众对德胜文化和理念的认同和响应，引领更多的德胜人理性、积极地参与社区治理。

三、党领导下的社区治理创新的执政成效与启示

（一）社区治理创新提升了基层党组织执政方式现代化水平

聚焦德胜街道“全响应”社区治理实践，社区治理创新使党在基层的执政方式实现了四大转变：

1.实现基层执政的工作重点从管理向服务转变

当前，尽管我国已经建立了社会主义市场经济体制，但是传统社会发展模式的持续惯性仍然存在。在社会管理层面，这种惯性表现为在过去，政府习惯于通过行政的手段进行社会管理，忽视了社会自身力量和作用的发挥，与群众生产生活需要不相吻合。推动基层工作重点由管理为主向服务为主转变，不仅是工作重点的调整，更是新形势下执政为民的时代要求。德胜街道“全响应”社区治理模式最大的特点在于坚持党组织的领导核心地位，发挥其总揽全局，协调各方的功能，将党委、政府、社区、居民、社会组织以及企业等各方面的资源整合到社区、整合到网格，寓管理于服务，以制度要求党员干部下沉到群众当中，为及时发现问题，快速反映问题，高效解决问题提供了制度和技术保障，做到“民有所思，我有所谋；民有所求，我有所为”，将全心全意为人民服务的执政理念落实到每一个人、每一件事情上。而且，实施“德邻”地区文化营造计划，又增强了社区凝聚力、党委的号召力，为党组织持续发挥协调资源的作用注入了生命力。

2.实现基层执政的工作方式从粗放向精细转变

随着改革开放的不断深入，许多基层群众由“单位人”变成了“社会人”，人们生产生活的自主性明显增强，对单位的依赖程度减弱。同时，社会成员在价值观念、生活方式、利益来源等方面存在明显差异，由此产生的需求呈现多元化、个性化特征。这就要求基层工作从粗放向精细转变。德胜街道“全响应”社区治理，社会治理力量下沉至责任区，为个人提供个性化、全方位的服务；业务的偏平化，也让责任区责任人一专多能，同时能调用各方资源；借助专门的信息管理系统，使各方更清晰地掌握辖区情况、更及时地发现身边的各类问题、更有效地解决问题，实现社区治理“零距离”、精细化和动态化，大大提高了执政的科学性。

3.实现基层执政的工作决策从依赖经验向民主科学转变

随着改革开放不断深入，社会利益主体以及社会利益来源呈现多元化状态。如何在基层决策中掌握大量有效信息，提前预见和有效解决利益多元化带来的问题是一个非常现实的问题。在社会管理时期，基层决策也强调听取民意，但往往存在民意代表率低、民意表达不充分、政民互动渠道不畅等问题，导致一些决策主要依靠领导集体的经验，难免存在着缺陷，在实际执行中就会遇到各种各样的问题。德胜街道“全响应”社区治理，党员群众每天必到网格，面对面收集信息的机会明显增多，民意表达充分。同时，借助信息系统，准确、全面、及时的掌握各方数据，为常态事务的分析与管理提供全面的信息参考，为紧急事件的研判与决策提供即时的信息依据，健全和完善社会稳定风险评估机制。根据评估结果采取有针对性应对措施，变事后被动处置为事前主动防范，强化信息预警，做出既符合客观规律、又符合人民群众诉求的决策，真正实现民主科学执政。

4.实现基层执政的工作格局从相对封闭向更为开放转变

改革开放前，由于实行单位体制，党组织主要借助单位这个载体开展工作，工作局限于本单位的党员、单位的相关事务。改革开放后，社区体制取代单位体制，要求党组织除了做好党建工作，还需要做好社区建设，需要打开工作格局。德胜街道“全响应”社区治理，使基层执政格局从相对封闭向更为开放转变。表现在以下几个方面：信息技术的大量采用，打破了原来的层级界限，构筑了扁平化的组织体系，将以功能分工的组织方式改变为以事件处理流程为导向的虚拟工作小组，实现跨科室、跨社区的指挥协调，快速反应、统一应急、联合行动，有效应对各类事件。地区党员志愿服务支持平台，采取“线上线下双联动”工作模式，将在职党员、退休党员都纳入服务体系，使基层党建工作突破党内循环，从加强组织建设拓展到加强社会治理，使党在基层执政涵盖经济发展、政治文明、精神文明、社会和谐、生态文明等诸多领域。

（二）党领导下的社区治理创新实践的启示

当然，德胜街道的社区治理创新实践也存在着一些问题，如自治机制不完善、群众自觉参与社会公共事务管理的热情度不高、居民代表老龄化严重，议事能力有限等问题。一些深层次的难题也日益凸显，例如，如何实现各群体内部融合、如何培育和挖掘各群体间意见领袖、如何实现地区社会协同发展等等。但是，总体而言，德胜街道“全响应”社区治理创新实践通过抓住社区治理的“一体两翼”，构建了“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的治理体制。在方式方法上，立足地区实际，以问题为突破口，抓住社区治理内容的核心词汇“事件”，在发挥街道工委的“总揽全局，协调各方”的功能基础上，强调顶层设计与整体推进，注重街道与社区的协调性，取得了一些成效，带给我们以诸多启示：

与时俱进是推进基层党组织执政方式现代化的重要理念。全心全意为人民服务是我们党始终坚持的执政理念，让人民过上幸福的生活是我党的执政目标。对于幸福，不同的群体有不同的需求；不同时期，人们的需求也不尽相同，为人民服务的内容与要求也就不相同。这在基层社会体现得尤为突出，需要基层党组织创新执政方式以适应变化了的环境和任务，满足不同群体、不同时期人们的需求，维护社会稳定，促进社会和谐。纵观德胜街道“全响应”社区治理实践历程，发现其社会治理工作不断推进与党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育活动以及目前的“两学一做”活动等党建活动时间上吻合，两者存在密切关系。正是在这些党员教育活动中，党员领导干部“四风”问题得到一定程度解决，有所作为的意识得到提高，群众工作能力得到提高，严格务实的工作要求得到提高，党群、干群关系得到大幅度改善，营造了良好的社区治理氛围，加快了党基层执政方式的转变。

强化基层党组织的领导核心作用是基层党组织执政方式现代化的关键。党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。一个地方经济发展好不好，社会是否和谐，老百姓对党和政府是否信任，关键看党组织强不强，党组织书记怎么样。德胜街道在探索“全响应”社区治理创新实践的过程中，采取试点先行的办法，及时总结做好社区治理的经验，用实践证明了发挥党的领导核心的重要作用。在基层社会治理中需要多措并举强化党的领导核心作用：一是抓好党委班子建设，严肃党内政治生活，形成强有力的领导班子；二是抓好问题解决，在涉及百姓生产生活的顶层设计和关系百姓日常生活的细节上都要发挥党委核心领导作用；三是抓好资源整合，基层党组织要协调党组织、政府、企业、社会组织与群众的各方资源，动员和引导社会力量积极参与社区治理，努力形成共创共建共享的良好局面。

长效的社区治理需要基层党组织的领导与社区自治形成良性互动。中国共产党是中国的执政党，也是社区治理的政治核心和领导力量。在社区治理体制创新中，“要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”[1]，基层党组织“必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”[4]在复杂多变的社会环境下，基层党组织只有通过创新执政方式，提高社区治理能力，才能有效激发社区自治力量参与社区治理，为长效的社区治理提供群众基础、协商议事能力；伴随着社区自治水平的提高，党的执政经验也得到丰富，有利于提高党建科学化水平，有利于巩固党的执政基础，提高执政能力和执政水平，从而为社区治理提供更有效的指导。德胜街道的社区治理从“智能化建设”阶段到“全响应”社区治理阶段，正是找到了社区治理的规律，将基层党组织的领导与社区自治有效融合，促使双方形成良性互动，使基层社会和谐又稳定，人民生活富足又幸福。

[1]习近平.党的十九大报告（全文）[EB/O L].搜狐网，2017-10-22.

[2]夏建中.中国城市社区治理结构研究[M].北京：中国人民大学出版社，2012：35.

[3]李迎生，杨静.城市老旧社区创新社区治理的探索——以北京市P街道为例[J].中国人民大学学报，2017（1）.

[4]中共中央文献研究室编.十八大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2014：539.

[5]马克思恩格斯文集：第2卷[M].北京：人民出版社，2009：50-51.

[6]中共中央文献研究室编.十六大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2005：9.

[7]中共中央宣传部编.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2014：180.

[8]刘宗洪.政党执政规律与党的执政方式现代化[J].探索，2012（5）.

[9]张树平.执政方式现代化：概念、历史及其可能[J].云南社会科学，2014（4）.

[10]马克思恩格斯全集：第40卷[M].北京：人民出版社，1982：289.

[11]中共中央文献研究室编.十八大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2014：497.

[12]张超.城市社区党组织建设的历史演进及其行为取向[J].中共浙江省委党校学报，2016（4）.