财政事权与支出责任划分问题研究

□ 魏笑甜

财政事权与支出责任划分问题研究

□ 魏笑甜

改革开放以来，中央和地方财政事权和支出责任划分逐渐明确，尤其1994年的分税制改革，初步构建了中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。从分税制改革20多年的实践来看，成效显著，但一些新问题日益凸显，财政事权与支出责任划分成为财税改革中“最难啃的骨头”。2016年8月，国务院发布《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对中央与地方划分财政事权、支出责任给出了原则性意见，改革时间表、路线图等也进一步明确，其中明确指出“先在财政事权和支出责任划分上突破，为建立科学规范的政府间关系创造基础性条件”，财政事权是政府事权的重要组成部分，《意见》确定了以财政事权为抓手推进事权与支出责任改革的路径，充分发挥“牵财政动全身”的效果，这也是自94年分税制以来，中央与地方财政事权和支出责任划分最大的改革。

一、市场经济下中央、省、市（县）财政事权与支出责任的划分演变路径

（一）1994年财政分税制改革以来中央与地方财政事权与支出责任的划分

从1994年1月起，根据中共“十四大”提出的建立社会主义市场经济体制的改革目标，财政体制实行了分税制改革，即从财政收入的源头——税收收入下手，将各级税收收入分为中央税，地方税，中央地方共享税。这个阶段的改革主要内容有三个方面：一是划分中央与地方的事权和支出范围。二是按税种划分收入，明确中央与地方的收入范围。三是确立中央财政对地方税收返还和转移支付制度。1994年，山西省人民政府颁布了《关于实行分税制财政管理体制的通知》，并依照中央对省的办法，规定了对地市的税收返还办法。

1.改革的成效。一是改变了中央财政和地方政府分配不公的现象。1994年以前，我国31个省、直辖市和自治区的财政体制实行了多种不同的包干制，地方政府向中央财政上缴不同收入比例，山西省是12.5%，出现了中央财政和地方政府分配不公的现象。分税制财政体制的改革，通过划分税种明确中央与地方的分配关系，改变了以前财政包干制各省财政分配不公平现象。二是改变了中央财政收入比重过低的状况。在分税制财政体制改革前，我国中央财政收入比率呈现明显的下降。1993年中央财政收入比率已下降到22.02%。分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入比重基本稳定在50%以上。近年来，中央财政收入占全国财政收入比重基本上保持53%左右。分税制财政体制的改革改变了中央财政收入比重过低的状况。

2.存在的问题。一是由于分税制双轨运行，按旧体制对地方进行税收返还，地方财政分配不公的现象并没有实质性改变。二是中央财政收入比重虽然名义上有了大的提高，但由于返还地方政府较多，我国税收返还部分在抵消掉地方对中央每年的上解收入之后，中央财政每年实际可支配财政收入要比名义财政收入减少几千亿元，因此中央财政实际可支配收入比率要比名义中央财政收入比率低。中央财政占财政收入的比重没有显著的提高。与其他国家比较，我国中央财政收入占全国财政收入的比重并不高。根据国际经验，市场经济国家的政府管理权限逐步向地方下放，支出责任也同时交给地方，但财政收入并没有相应分散，集中仍然是主流，大部分国家中央政府仍然控制着财政收入的主要部分。据资料介绍，从中央财政收入占全国财政收入的比重看，大部分国家保持在60%以上，英国、法国、西班牙2007年分别为91.1%、84.9%、69.1%，澳大利亚、德国、美国，这一比重依次为73.9%、65.3%、56.7%，在俄罗斯和南非，这一比重分别为65.9%、86.5%。三是省对市、市与县同样实行税收增量部分分成收入，省里集中了部分地市增量分成收入，市对县分税集中了县财政增量分成部分收入，造成县级财政困难。

（二）1998年构建公共财政框架体制下中央与地方财政事权与支出责任的划分

1998年开始，根据中央精神，提出了构建公共财政框架的目标：一是合理确定省以下财政体制，使各级政府的财权与事权的匹配，解决县乡财政困难；二是促进基本公共服务均等化，使公共卫生、基础教育、社会保障等公共服务均等化；三是进一步完善中央与省级、省与市县间的财政转移支付制度，为基本公共服务均等化提供财力基础。

1.改革的成效。一是提出了合理确定省以下财政体制，解决县乡财政困难的改革目标。使各级政府的财权与事权的匹配，在一定程度上明确了教育、公共卫生、社会保障和基础设施建设中的中央、省、市、县的保障责任和支持比例。如2002年，按照财政部、教育部“中央专项资金省级需要1:1配套”的要求，中央财政与省财政厅安排了中小学危房改造和二期义务教育工程配套资金，并在年度执行中将专项资金全部拨入各地市开设的危房改造专户。2007年，免除学杂费补助资金由中央、省、市、县（区）按照《山西省农村义务教育经费保障机制改革实施方案》规定的分担比例共同承担，即中央、省、市、县四级的分担比例为60%、20%、8%、12%，其中国家扶贫工作重点县的分担比例为60%、28%、8%、4%。二是采取了促进基本公共服务均等化财政支持政策，中央政府加大了对中西部地区公共卫生、基础教育、社会保障等公共服务的财政资金支持力度，实行了义务教育阶段全免费，校舍改造，农村公共卫生院建设和配置医疗设备，使中西部地区公共卫生、基础教育、社会保障等公共服务均等化。三是进一步完善中央与省级，省与市县间的财政转移支付制度，为基本公共服务均等化提供财力基础。

2.存在的问题。一是由于中央财政占财政收入的比率名义上提高到50%以上，由于按旧体制对地方政府进行税收返还，实际中央财政掌握的财力还很不够，拿不出较多的财政资金进行地区间的转移支付，对中西部不发达省区的支持也很有限，县级财政困难状况和县级公共服务水平不公的现状，未得到根本改变，转移支付量不够。中央财政支出只占全国的20%多一点，而且这个20%是中央财政有赤字情况之下实现的，低于世界发达国家的水平。日本中央财政支出占42%。美国、欧洲和一些发展中国家的中央支出均高于42%的比例。二是县级财力被地市财政分割的现状仍存在。虽然中央和省级政府财政加大了中西部落后地区的财政转移支付额度，县级财政困难有所减少，中西部落后地区的县级公共服务水平有所改善和获得保障，但由于中央财政和省财政的转移支付资金通过市级财政这一级来进行分配，转移支付、税收返还、所得税返还等款项，由省核定并补助到市，市再核定并补助到县，市级财政往往会载留部分资金来解决市级财政困难，县级财政公共服务水平受到影响。三是存在县级事权膨胀化与县级财权债务化问题。没有处理好财权与事权的关系。具体表现为不顾自已财力，举债进行城市改造、市政建设，南方一些县政府债务高达本级财政收入的三倍以上，形成了巨大的财政风险。

（三）2002年以来省管县体制下地方政府间财政事权与支出责任的划分

县域经济是我国区域经济的基本单元。目前我国共有2070个县域经济体，占国土面积的95%、人口的74%、地区生产总值的60%。因此，县域经济的发展状况如何，直接关系到中国经济、社会的整体发展状况。2002年起，浙江、广东、河南、辽宁、湖北等省已经出现了在财政上省直管县的试点，也是行政省直管县的先行一步，浙江甚至已经在一些社会管理事务上进行省直管县的试点。2002年以来，全国26个省份中984个县（占全国同类型县数1467个的67.1%）实施了省直管县财政体制改革。

2005年，国家“十一五”规划中提出“理顺省以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2009年，财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》要求“推进省直接管理县（市）财政体制改革”。2012年11月，党的十八大报告明确提出“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”。2013年11月，十八届三中全会《决定》中提出“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。”省直管县财政改革的主要内容是，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。

以山西省省直管县为例，从2007年开始实施省直管县财政改革试点后，2007年至2013年，山西省先后将35个国家级贫困县、中央和省定的24个产粮大县、13个扩权试点县、1个省级转型综改试点县以及比照贫困县政策的大同县等74个县纳入省直管县财政改革范围，占全省96个县的77.1%。同时，省财政厅也相应制定了“省直管县”财政体制改革的具体操作细则：“六个直接到县”（预算编制、体制核定、预算下达、资金调度、财政决算直接到县、债务管理直接到县）、“两个不变”（市对省直管县财政支持责任不变、市对省直管县的其他财政管理工作不变）。

2017年7月，山西省政府印发《山西省人民政府关于在部分县（市）开展深化省直管县财政管理体制改革试点的通知》，决定从2018年1月1日起对长治襄垣县、忻州原平市、晋中介休市、临汾侯马市、吕梁孝义市、运城永济市等六个经济实力较强的县（市）深化省直管县财政管理体制改革。自此，省直管县改革试点由74个扩大到80个，占全省96个县的83.3%。2017年试点县改革在基数划转和管理方式上有重要变化。基数划转方面，以2016年为基期，对改革前试点县与所在市的各类收入划分、补助（上解）基数，由省财政统一办理划转，即市级不再直接对县级进行收入分享，而是由县级直接上解省级财政，省级财政按照“直接到县”原则，向县级下达。管理方式方面，除了之前的“六到县两不变”，此次改革试点主要增加了“一个到县”，即省国税、地税等收入征管部门将收入计划直接下达到试点县（市）。

二、省、市、县财政事权与支出责任划分改革现状与成效

一是提高了财政运行效率。“省直管县”财政改革后，省直接和市、县进行财政收支划分，减少了市级中间环节。缩短了时间跨度，资金运作更加及时快捷。在具体的财政改革措施中，省直接确定县级的资金解留比例、省直接向县调度拨发专项资金、省财政直接测算、分配并下达到县包括税收返还、所得税基数返还、均衡性转移支付等转移支付补助，这些措施，加强了转移支付的力度，真正做到财力直接到县。一方面提高了财政收支划分的效率，转移支付、税收返还、所得税返还等款项，由省直接核定并补助到市、县；另一方面避免了市财政对县财政的分割，省与县的财政资金流转渠道实现互通，避免了财政转移支付过程中市级财政由于周转、截留、盘剥等可能性造成的效率损失，提高了财政转移支付效率，使财政转移直接支付到位。省财政每月拨付试点县的资金到账时间一般为3至5天，比原先提早了10天左右。

二是县级财力明显增强。山西省2007年35个试点县财政总收入达到82.05亿元，剔除“两权”收入后同口径增长33.47%，高于全省财政总收入增幅3.03个百分点；人均可用财力为3.05万元，比2006年增长23%。2007、2008年省财政对试点县的财力性转移支付资金分别为55.24亿元、64.94亿元，与改革前的2006年相比分别增长32.2%和55.6%。2007-2014年间，山西省35个试点县专项转移支付收入年均增长19%，高于全省专项转移支付年均增长规模9个百分点。“专款专用”的基本性质使贫困县在基础设施、天然林保护工程、退耕还林还草工程、贫困地区义务教育工程、社会保障制度建设、公共卫生体系建设等经济、社会事业发展项目的效率和质量上都得到了较大提升。

三是增加了省级统筹规划的调控能力，有利于促进城乡一体化发展。2011年财政转移支付力度进一步加大，对市县均衡性转移支付资金增长20.2%，对县级基本财力保障奖补资金增长53.2%；省对县级财政奖励政策进一步完善，安排资金7.26亿元，对财政总收入3亿元以下的县给予增值税和所得税增量返还优惠，对一般预算收入中税收增收的县给予奖励；2012年省财政对财政总收入3亿元以下的县工业企业每年新增增值税、企业所得税省集中部分实行返还，对县级税收收入每年新增部分，按省集中增加额的20%奖励给县；对扩权强县试点县，省、市财政按上缴省、市级收入增加额的50%实施奖励；同时加大了对革命老区的转移支付力度。

四是理财能力增强，增收节支效果明显。在省直管县财政改革中，除具体的财政改革措施以外，很多配套措施也发挥了积极作用，其中财政激励政策就对县级政府促进经济发展、增强地方财源起到了有效的激励作用。比如，从2007年1月起，山西省在第一批省直管县财政改革试点的实施中，针对县市的财政经济实力，采取了“县级平衡和消化赤字奖励”、“三奖一补”等补助和奖励政策，缓解了县级财政压力，减少了县级财政赤字，并调动了县级政府发展经济、培养财源、做大政府财政的积极性。临汾市的隰县、吉县，2007年以前，县级财政一直存在赤字情况，2005年、2006年赤字规模分别为1654万元、1026万元，自2007年开始被纳入省直管县改革试点后，财政赤字消失，2007-2014年，财政总收入不断上升，7年间两县财政总收入的年平均增长率分别达到18.4%、34.6%，两县的财力不断增速。

三、存在的问题

一是财权事权不对等，管理体制不顺。就我省而言，实行省管县体制后，政府间财政关系有所调整，但行政管理体制并未随之改变，产生了省管县的财政体制与市管县的行政体制上的矛盾、事权与财权不对等。例如，改革中要求市对直管县财政支持责任不变，包括：市对直管县补助继续安排，并逐步增加；按照国家有关配套政策要求，市对直管县配套资金要及时足额落实。从实际情况看，这些办法虽然增加了县级财力，但也对省级、市级财政形成了一定的压力；同时，加剧了市级财权与事权不对等的问题，县级财政是省直管体制改革的最大受益者，其财力和财权得到了扩张，但事权并没有大的变化，显然不合理。

二是工作机制运转不顺畅，缺乏常态性协调沟通。如省财政专项指标下达后市财政和试点县收文时间不同步，试点县在年终财政决算时要耗费较大的时间和精力与省、市财政进行指标对账。项目申报环节繁琐，受行政管理体制改革滞后因素影响，试点县申请省级项目补助仍执行先向市级申报，市级统一平衡后报省的程序。这一环节和程序的限制造成一些试点县工作的被动。

三是是市财政积极性不高，在“省直管县”财政管理体制改革试点运行过程中，市级少数干部认为“省直管县”财政管理体制改革大大减少了本级财力，市级履行经济调节的能力削弱，支持县级财政经济发展的责任也相应减轻。市里认为一些市级承担的区域性公共基础设施和公共服务项目是资金负担问题，市里对县级的支持弱化。推行省直管县财政改革后，市级收入主要来源于市级企业和市辖区收入，市级政府工作重心会向培植本级财源和发展城区经济转移，可能将更多的财源放在市辖区，扶持县域发展的积极性明显减弱，影响县、区之间城乡一体化协调发展的进程。

四是增加了省财政的工作量。其一，原来对11个市现在增加到80个县，省市间的收入划分、项目报批、补助审请、转移支付、收入分配原来通过11个市级财政，现在是直接对接80个县，大大增加了工作量。其二，由于财政工作涉及面广，省直其他部门包括人民银行管理范围也会相应扩大，工作量成倍增加，人手不足矛盾加剧（浙江11个市、56个县；湖北12个市、64个县；吉林8个市、39个县）。在各直管县经济社会、财力状况、资源禀赋等存在诸多差异的情况下，如何准确把握各县经济社会发展规划和政策诉求，做出科学合理的政策反应，以及做好项目计划审核、报表审核汇总、资金监督检查等大量日常工作，这将对省级部门管理能力提出更高要求。因此省级部门管理成本、管理手段以及管理能力等问题需要进一步加强。

四、完善中央、地方财权与事权支出责任的建议

（一）逐步解决分税制双轨运行问题

应逐步解决分税制双轨运行问题，提高中央财政的比重，增加对中西部地区的转移支付量，考虑到完全取消双轨制，会对一些地方政府财政造成大的冲击，容易产生巨大的阻力和改革的难度，应采取减少一定比例的旧体制税收返还数额的办法，经过若干年后过渡，逐步取消双轨制。优化转移支付结构，进一步提高一般性转移支付规模和比例，清理归并部分专项转移支付项目，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。

（二）防止事权膨胀化和财权债务化

事权要以财力为依据，防止事权膨胀化和财权债务化。土地收入占财政收入的比重过高，以土地作抵押从银行贷款，造成地方财权虚高和债务化，导致政府卖地、推高地价、推高房价、老百姓抱怨等情况。如果降低地价，房价会跌落，会使政府土地收入降低，银行偿债资金缺乏，形成了不良循环。因此，应参照世界上发达国家的做法，通过论证在适当的时间，把通过卖地筹集地方政府公共设施建设资金的做法，改为采用征收房产税的办法，筹集地方政府公共设施建设资金。既可以有效控制部分人多占房产，屯积房产投机获利。也可以有效保护有限的耕地，重要的是为政府公共设施投资提供了稳定的建设资金，实现公共设施建设财权和事权的统一。

（三）“营改增”后要处理好中央与地方的财权分配关系

根据国务院决定，“营改增”试点从2013年8月在全国全面推开。“营改增”试点范围为交通运输业和部分现代服务业，简称营改增“1+7”。2016年5月1日起，我国全面推开了“营改增”试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳入试点范围，由交纳“营业税”改为“增值税”。“营改增”后，有利于减少营业税重复征税，为企业带来实惠；有利于完善和延伸二三产业增值税抵扣链条，促进二三产业融合发展。但是，营改增后对地方财政收入造成了一定的影响。营业税是地方税，是地方一大税种，税收收入不上缴中央财政。而增值税则是地方和中央按25：75的比例进行分成。“营改增”后，原有的营业税改由国税征收，税收归属暂时仍全部归地方。据了解，按照上海、江苏省等试点范围估算，减少的地方营业税额约占全部营业税比重的25%左右，会产生减少财权而增加了事权的现象。虽然现行改革方案中，“收入分配关系不变”，“营改增”部分的税收收入仍然按原来的比例分成，暂时缓减了中央与地方财权和事权的新矛盾，但是从长期讲，中央和地方财政财权和事权的新矛盾仍需妥善解决。

（四）均衡省以下财力分配

一是优化转移支付结构，提高一般性转移支付规模和比例，清理归并部分专项转移支付项目，加大专项资金清理力度，扩大一般性转移支付规模，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。二是进一步巩固省直管县改革试点成果，做好省直管县财政管理体制改革工作。均衡省以下财力分配，巩固扩大县级基本财力保障机制建设成果，明确县以下政府支出责任范围，加大对县级政府转移支付力度，使财力与支出责任基本匹配，进一步增强其提供基本公共服务的能力，不断增强县级政府提供基本公共服务的保障能力。

（五）协调市县关系，简化操作流程

属于中央和省里安排部署的工作，由省财政统一安排即可，市财政不必再重新部署；中央和省里下拨的同一笔资金，省财政下达后市财政只需备案，不必再重新发文。对于市里在市区域内安排的项目和资金，由市级上报省财政，市和省协调解决，不必增加县级负担。在省及市区域内的公共服务和基础设施建设，省里在资金安排上，项目实施上和资金监督方面给以协调。对试点县申报的项目，可以直接上报省财政及省直有关部门，并报市级备案，市级不再统一审核平衡。

（六）加强省市县财政网络的建设

省厅应加强计算机应用软件的开发和人员培训，以及省市县财政网络的建设，提高计算机制表、编报、审批、资金下划的应用。通过内部局域网络直接完成预算指标文件接收、决算指标对账等日常工作；同时解决省管县后省里工作量加大、人员不够的困难。

（七）引深各项财政改革

一是精准划分中央和地方财政事权和支出责任划分。首先要界定政府边界，明确政府和市场、政府和社会关系之后，再来划分央地间财政事权，进而再确定中央和地方收入划分、健全地方主体税体系。二是深化预算管理制度改革。这两年，预算管理制度的大框架已经搭起来，但要继续深入推进改革。比如，完善政府预算体系，将政府的收入、支出和债务，全部纳入预算管理；加大各预算之间的财力统筹，将政府性基金预算、国有资本经营预算资金，更多地调入一般公共预算；对省直部门预算执行进度实施量化考核，对省级单位与单位之间的转账与现金提取实行动态监控，进一步加强财政结余资金特别是省级政府采购结余资金管理等。三是深化国库集中收付制度改革。在全省11个市本级和131个县区（含开发区）完善或启动国库集中收付制度改革，对11个市本级和107个县（市、区）非税收入收缴管理进行改革试点，进一步提高政府采购监管水平和效率；通过深化国库集中支付改革，打通财政资金支付的“最后一公里”，将所有财政资金都纳入国库单一账户体系管理，确保财政资金安全、高效、透明运行。

作者单位：山西省财政科学研究所

责任编辑：赵 姝