法治理念下网络参政对政府信息公开的促进

2017-04-11刘俊

山东行政学院学报 2017年1期

关键词：参政公民政府

刘俊

（淮北师范大学政法学院，安徽淮北 235000）

法治理念下网络参政对政府信息公开的促进

刘俊

（淮北师范大学政法学院，安徽淮北 235000）

政府信息公开制度是建设法治国家的重要因素，是世界各国司法改革的重要出发点。通过对我国网络参政促进政府信息公开进行了研究，网络参政具有身份隐蔽性、广泛性、平等性，信息的及时性与真实性，以及网络的便捷性等特性。公民的网络参政呈逐年增长的态势，政府也因势利导逐步扩大信息公开范围。综合分析，网络参政对政府信息公开的促进作用主要体现在：一是有利于加快政府信息公开的立法，二是有利于建设阳光政府，三是有利于扩大政治参与范围。

网络参政；政府信息公开；法治理念

十八届三中全会提出的十六项重大改革举措，其中第十项“强化权力运行制约和监督体系”中要求：坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，努力推行政府办事公开制度。十八届四中全会要求“全面推进政务公开”。习近平在关于四中全会《决定》的说明中强调：要推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开结果公开。这一系列的关于促进政府信息公开制度建设的政策，对推进法治政府建设，构建社会主义民主政治具有深远意义，契合社会主义法治理念的要求。而现实运作过程中政府信息公开仍然存在缺陷令人诟病，互联网的蓬勃发展和广泛应用，为公民参政议政提供了便捷条件，不仅拓宽了公民参政议政的渠道，对公民依法参政提高参政效率和效果以及对政府信息公开具有促进之效。魏星河教授认为这是从封闭行政走向阳光行政、从注重政府目标走向注重民众呼声、从单向传播方式走向多元传播方式的挑战。［1］陈毓提出“政府大力推进网络建设，对网络参政的兴起形成了重要的推动作用”。［2］章剑生教授认为《政府信息公开条例》应保障公民的知情权。［3］

一、网络参政与政府信息公开制度现状

随着互联网的普及，公民不再满足于通过普通渠道参与国家政治生活，政府也顺应时代潮流积极开拓网络“办公”化，二者形成一种前所未有的新互动关系模式。

（一）网络参政现状分析

公民参政意识的提高，尤其是自主参政意识和能力的提高对政府信息公开制度的建设提供了动力。但是网络包含巨大的信息量，有时令公民真假难辨，一些错误的信息一旦被大量转发就会引起轩然大波，造成网络参政失灵，而目前我国又缺乏对网络的相关立法，无法正确引导公民网络参政的方向，对网络传谣缺乏惩罚依据。

（二）政府信息公开现状

政府信息公开立法以1776年瑞典的《新闻报道自由法》为发端，随后世界各国相继出台政府信息公开方面的立法，我国至2008年实施《政府信息公开条例》。在此之前，我国的政府信息公开制度相对低迷、公开不主动。如今仍以“公开为原则，不公开为例外”作为我国政府信息公开的办事准则，公开的广度和深度不能满足社会的需要，在此方面国家层面应积极进行改革，向符合社会主义法治理念的要求靠拢。

二、网络参政和政府信息公开概述

“网络参政”与“政府信息公开”是近些年经常被提及的热点问题，也是我国司法改革的重要落脚点。网络参政赋予了政府信息公开新特性，从二者相关概念的界定出发，从法学理论角度分析网路参政与政府信息公开对于完善政府信息公开制度具有理论意义。

（一）网络参政

1.何为“参政”、“参政权”

“参政”顾名思义是参与政治，具体而言是一国公民在国家法律允许的范围内参与国家政治生活的活动；在我国法学理论界的通说认为“参政权”是“公民依法享有参与国家政治生活，管理国家以及在政治上表达个人见解和意见的权利［4］”。公民参政是民主法治的体现，公民具备参政的能力、享有参政的权利是网络参政议政的基础。因此，要探讨我国公民网络参政状况，首先应明确参政、参政权的概念。

2.网路参政的概念探析

在民主政治相对发达的西方国家，对“网络参政”却没有明确定义，我国法学家和社会学家对此也是百家争鸣，没有形成统一的概念界定。魏星河教授将其定义为：“公民运用互联网技术及手段，如通过博客、电子邮件、公共论坛、QQ等方式，对公共事务或公共决策进行利益表达或利益维护的网上行为。”［5］社会学家艾君在《让网络参政议政成我国民主政治新时尚》中认为，网络参政议政是伴随着高科技时代的到来，在中国民主政治、文明政治发展进程中出现的一种新型民主形式。［6］

为系统阐述网络参政对政府信息公开的促进，根据法学方法论的规则，结合通说对专家学者的定义进行梳理以及国外的相关规定，本文给出网络参政的概念：公民通过互联网参与国家的政治生活，对政府信息公开进行网络表达的行为。

3.网络参政的特点

首先，网络参政具有广泛性。网络的普及得益于互联网技术的发展成熟，无线wifi更是随处可得。在日常生活中公民普遍接受甚至倾向于通过网络实现各种需求。随着2013年信访制度的提出，实现了类似封建社会“告御状”的形式弥补诉讼制度的缺陷；同样，互联网的广泛应用，公民也可以通过网络参与政治活动。网络参政的最重要特点就是广泛性，广大网民处于社会的各个阶层，对社会的发展体验最深刻，意见最直接、最坦率［7］，即任何人在不违反法律法规的前提下，于任何地点、任何时间均可通过网络参与社会公共事务，表达思想，提出建议，实现公民的参政议政权利。网络参政的主体涵盖了社会的不同阶层以及不同的文化层级和行业区分。因此，网络参政不仅具备政府信息公开受众的广泛性，同时具有相比传统参政模式更广泛的参与主体。

其次，网络参政具有真实性。由于互联网的隐秘性决定了公民在使用时可以隐藏身份进行交流，网络的匿名性使网民可以在没有外在压力的情况下自由发表意见，构成共同讨论公共事务展示自我主张的虚拟社区［8］，就此，匿名的网民在网络中发帖、聊天等能够完全“褪去”虚假外衣，自由、大胆地表达自己的思想，甚至能够说出在现实生活中想说却不敢说的话，这样就使网络参政具备比传统参政模式更真实的优势。

再次，网络参政具有便捷性。互联网的普及应用让我们实现随时随地便可网罗天下大事，对于政府公开的信息更是可以通过网络来获取。报纸、电台等传统政府信息公开方式还需再加工润色，公民获取信息的时间相对滞后，网络的便捷性使每当政府信息公开时，公民可以第一时间知晓，并且通过使用微信、微博、电子邮件、贴吧论坛等形式参与互动，甚至可以同政府部门进行在线交流。网络的便捷性特征极大地提高了公民参与政治的热情，而且很大程度上促进了政府与公民的和谐互动。

（二）政府信息公开

1.政府信息公开的概念

对于政府信息公开的概念，我国学术界并没有形成统一的概念，有的学者从行政管理层面来分析，认为行政机关向公民公开相关信息的行为就是政府信息公开；有的学者则是从法律层面给出定义，认为政府信息公开同时具备行政机关和公民两方面因素，即具有双向性。刘恒在《政府信息公开制度》一书中对政府信息公开做了如下定义：是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。［9］笔者从《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）以及人民主权论和知情权出发，给出政府信息公开的定义：政府信息公开是行政机关依法以主动公开为原则、申请公开为例外公开已有信息和正在发生的信息，并允许公民通过现有途径进行查阅、下载等方式的行为。

2.政府信息公开的特性

首先，政府信息公开具有法律性。2007年国务院公布的《条例》，使政府信息公开具有法律强制特性，确立了政府信息公开主管部门为国务院办公厅，实施部门为县级以上的人民政府，同时区分了依职权公开与依申请公开的事项……自此，政府的信息公开应严格依法进行，公民申请政府信息公开便有了法律依据。

其次，政府信息公开具有行政性。政府的各项活动均体现行政性：政府部门进行的各项活动即行政活动具备行政性特征，同样政府信息、政府信息公开亦具有行政性。因行政权贯穿始终：行政主体产生、政府信息的获取和发布均是依行政权力进行，政府信息公开是政府行使行政权力的表现形式。

最后，政府信息公开具有权利性。这种权利性表现在公民依据知情权这一宪法权利，在政府信息公开中表现为可以自由地获取政府依职权公开的信息、依法定程序向相关部门申请公开，以及对政府公开的信息自由地表达意愿，同时可以向政府表达对未公开信息的愿望。

三、我国公民网络参政状况

20世纪90年代公民已经通过网络关注国家政治，随着互联网技术的不断进步，截至2016年1月我国公民的网络普及有50.3%的超高比率，1月22日由CNNIC发布的对我国2015年度互联网络发展状况统计显示：截至2015年12月，中国网民数量达到6.88亿。由于网民数量的快速增长，我国公民的网络参政范围也在不断扩大。

（一）我国网络参政兴起的原因

中国特色的社会主义政治制度以明显落后于经济的飞速发展，虽然我国的政治制度正在不断发展和完善，但是仍然不断凸显出公民与政府的矛盾。飞速发展的网络技术为公民提供与政府沟通的重要渠道，适时地化解二者之间的冲突，是公民发声的最好工具。

1.公民参政意识的高涨

由于互联网传播快、信息量大等特点，公民从网络上获取的信息也越多、越广泛，我国网民数量也随之扩大。随着各大论坛的兴起，微博、博客的普及，公民也不再满足于接收信息，而是更多地参与讨论。这种网络参与程度的提高反过来又促使公民在这方面提出更高的要求。［10］近年来，我国各地发生的社会影响较大的事件、国家出台的新法律或政策都引起了网络的极大反响，公民在论坛等网络媒介参与讨论、发表看法。

于此种种，我国网络参政兴起的首要原因无外乎公民参政意识的高涨。而公民参政意识的高涨并不是随意而生，其与我国社会现状息息相关。首先，经济的不断增长为参政意识提供了物质基础。马克思主义哲学认为“物质决定意识，意识对物质有能动的反作用”，我国的经济从改革开放以来呈快速增长的趋势，公民物质生活得到满足，意识逐渐活跃。其次，民主政治是公民意识觉醒的制度保障［11］。早在古希腊时期便出现了民主，当时作为一种公民参与的政治实践活动。我国实施民主政治相对较晚，1912年的《中华民国临时约法》才首次引入“人民主权论”，后以《中华人民共和国宪法》的形式确立民主政治制度。

2.传统公民参政渠道存在缺陷

由于我国受封建统治长达两千多年之久，封建统治时期臣民没有参政权，直到《五四宪法》规定“国家的一切权力属于人民”，我国公民才享有实质意义上的参政权。然而，这项民主权利从形成到发展只不过经历了六十余年，参政体制尚不完善，公民参政渠道较为单一。

行政诉讼、信访制度之于网络参政成为传统的公民参政渠道，就目前发展状况来看，不能及时有效地解决公民参政需求。首先，行政诉讼不仅劳民伤财，而且诉讼周期长。行政相对人作为原告与行政主体进行诉讼，不仅要缴纳诉讼费用，还要按照法院规定的时间进行诉讼和审判，无形的增加了行政相对人的成本。其次，信访制度也已不再受到公民青睐。我国建立信访制度本是为公民提供反映真实情况、提出诉求的渠道，然而随着国家出台“干部考核制度”和“把矛盾化解在当地”的思路，公民信访也不能达到解决诉求、满足参政议政的目的。网络参政的兴起打通一条公民参政议政的新出口，及时的弥补了传统参政渠道的缺陷。

3.政府因势利导促进网络参政发展

我国公民网络参政范围不断扩大的一个重要原因，得益于我国政府在很大程度上认可公民通过网络参政议政的合法性，并因势利导促进网络参政的发展。政府开通应用网站发布信息、设立政府网络新闻发言人、推行电子政务，这一系列的举措，无不透出政府对公民网络民意的重视。随着微博、微信的普及应用，政府部门也相继开通公众号，实时发布信息、与网民在线互动、答疑；许多政府部门负责人也开通实名微博，参与互动、自愿接受人民的监督。

（二）我国网络参政的发展

3G技术的到来、无线网络的普及，人们越来越多的感受到互联网技术的方便快捷，早在2009年CNNIC于发布我国网民数量：截至2008年底已达2.98亿，手机用户已达1亿。庞大的数据隐含着网络的发展对公民参政议政途径的改革。

2008年6月20日，网络参政时代的开启：时任国家总书记的胡锦涛通过人民网与网友在线亲切交谈时指出，互联网是“做事情、做决策，了解民情、汇聚民智的一个重要渠道”［12］。时任国务院总理的温家宝也多次通过网络在线与网友互动、回复网友留言。自此国家领导人、地方政府频繁出现在网络上在线与网民交流、答疑解惑。地方各级政府紧随中央政府的脚步，纷纷建立起政府网站，广泛吸收舆情，及时正面地回应公民需求。

（三）我国网络参政的特点

1.公民网络参政的身份隐蔽性

公民网络参政身份的隐蔽性是由互联网的虚拟性决定的，众所周知，网络是一个虚拟世界，公民在网络参政时可以隐藏各项隐私，依法自由地行使参政议政权利，发表自己的政治主张，不会因为担忧身份地位的曝光受到不利影响而不敢或者不便参与政治讨论。

2.参与者的广泛性和平等性

根据CNNIC的统计，2015年我国网民数量接近7亿，其中不乏各个年龄阶段、社会阶层，因此形成网络参政主体的广泛性特征。不同的网民代表着不同的利益群体，他们文化水平、社会地位的不同形成了不同的政治立场，无边的网络为公民提供了畅所欲言的平台。

互联网的虚拟性决定公民进行网络参政时身份的隐蔽性，届时公民可以平等的与他人交流。网络参政的公民没有职业分类、经济地位差别、受教育程度之分，均可从自身利益出发，发表自己的政治理念。同时这种平等性促进了公民接收政府信息的主动性，对加强公民与政府间交流具有重要的现实意义。

3.信息的及时性和真实性

政府信息公开能够及时，得益于传播快速的互联网，又因为互联网络不局限于时间和空间，可以随时随地发布信息，网民能够第一时间接收到信息，及时参与讨论。我国政府在修改法律或者推行一项新政策之前都会在网上征集公民意见，网络参政能够将公民意见和建议及时反馈给政府。

由于网络参政中参与者身份的隐蔽性和地位的平等性，使公民能够主动、真实地发表看法、参与政府信息公开的互动，政府也能够接收到公民真实的利益诉求，从而影响政府决策以满足更多人的需求。

4.网络参政的便捷性

互联网的出现降低了公众政治参与的成本，提高了公民政治参与的收益，激发了公众政治参与热情。［13］传统媒介往往受到地域、时间、经济条件等传统条件的限制，公民的利益诉求和政治观点不能及时反馈到政府；互联网的广泛应用带给人们足不出户便可知天下的生活方式，与政府间的沟通亦是一瞬间的事。低成本、高效率的互联网成就了网络参政的便捷性，公民行使政治参与权不再受传统条件的限制。

四、网络参政对政府信息公开的促进作用

随着依法治国理念的不断推进，以及我国社会的快速转型，公民法律意识和主人公意识不断增强，通过多渠道参与国家政治活动，尤其网络参政的普及应用，体现一种公民与政府间的和谐互动机制，对于促进政府信息公开有着巨大的推动作用。

（一）有利于完善立法

依法治国、依法行政、建立社会主义法治国家，是我国社会主义现代化建设的必然要求。我国《条例》从2008年5月1日开始正式实施，至今已有八年。经过八年的实践，我国政府在信息公开方面取得了骄人的成绩，公众对政府的了解也越来越深入。然而在我国，条例的效力确是低于法律，就现行《条例》来看，已经难以紧随迅速发展的互联网技术，对公民参政进行全面规范。

因此，加快制定一部比较全面的规制和监督政府信息公开的法律势在必得。首先，政府信息公开立法应肯定公民网络参政的合法地位，这样以法律的形式保障公民网络参政权，反过来更有利于促进政府信息公开；其次，政府信息公开法律化将有效监督政府信息公开行为，完善政府信息公开制度。

（二）有利于建设阳光政府

与以往政府信息对外保密的传统文化和官本位相比，网络参政是将公权力置于阳光下的重要方法，是建设阳光政府的时代特征。“阳光是最好的防腐剂”，媒体的发展对于促进政府信息公开有着不可忽视的推动力，双方的良性互动最终有利于建设一个公开透明的政府。［14］网络参政弥补传统传媒的不足，扩大政府信息公开的受众范围，提高公民的参与度。宪法赋予了公民知情权、表达权和参与权，公民通过互联网积极参与政府信息公开之中，充分发挥了人民主体的监督地位。政府通过网络也能够广泛了解公民意见和建议，这种意见和建议往往真实性更强，更利于政府部门做出正确的决策，提高自身的权威和可信度。

公民网络参政与政府电子政务已成为世界各地追捧的高效便捷的模式，我国也顺应时代的潮流，不断扩大电子政务的范围，积极开展阳光政府建设，让政府受更广泛人民的监督。

（三）有利于扩大政治参与范围

在现实政治生活中，一般而言，公民政治参与方式主要有参与选举投票、参加听证会、参与管理和监督等活动。［15］如今，这些传统的参政方式已经不能满足现实社会的发展和公民的参政议政热情。网络技术的发展为公民提供了广阔的网络参政平台，有利于扩大政治参与范围。

网络参政是公民在虚拟空间里的行为，公民通过网络能够更快、更广泛地获取信息，甚至是第一时间获取政府公开的信息，因此无形之中提高了公民的参与热情和参与意识。同时网络的便捷性弥补了传统政府信息公开的繁琐程序缺陷，不仅缩减公民政治参与的时间和金钱，也推动了我国政治民主的进程。

结语

从08年《条例》实施以来，政府信息公开工作顺利开展，尤其在网络迅速发展的今天，网络弥补了传统媒体的不足，公民网络参政更加便捷。公民通过网络参政，促进我国政府信息公开制度不断完善。得益于在依法治国理念下，公民的法律意识和参政意识的不断提高，公民利益诉求的表达渠道日益畅通，政府也能够依法主动进行政府信息公开。纵然我国公民网络参政与政府信息公开正如火如荼的进行，实际运行过程中仍存在不完善之处，为进一步完善政府信息公开制度，加快法治国家的建设，首先，应继续加强对政府信息公开的理论研究，形成完整的政府信息公开体系；其次，扩大政府信息公开的主体范围和内容范围；再次，完善网络参政的相关管理法律法规；最后，宣传网络参政对政府信息公开的积极效果，提高公民网络参政意识。

［1］魏星河，邹海斌.我国公民网络参政与政府治理改善［J］.新视野，2011（05）.

［2］陈毓.政治生活新现象［J］.中国国情国力，2000（07）.

［3］章剑生.知情权及其保障——以《政府信息公开条例》为例［J］.中国法学，2008（04）.

［4］王善全.论我国公民参政［D］.长春理工大学，2010.

［4］魏星河，刘加夫，聂贝妮.我国公民网络参政兴起的特点、原因及影响［J］.求实，2010（05）.

［5］蒋玮.网络民意在推进民主政治中的作用［D］.四川社会科学院，2010.

［6］黄长军.网络民意在构建和谐社会中的作用［J］.改革与开放，2009（03）.

［7］刘昂.网络民意与司法的博弈——从冲突走向和谐［J］.北京政法职业学院学报，2011（01）.

［8］刘恒等.政府信息公开制度［M］.北京：中国社会科学出版社，2004：2.

［9］魏星河，刘加夫，聂贝妮.我国公民网络参政兴起的特点、原因及影响［J］.求实，2010（05）.

［10］夏劼.论网络参政与公民意识的觉醒［J］.今传媒，2011（06）.

［11］蒋玮.网络民意在推进民主政治中的作用［D］.四川社会科学院，2010.