反贫困的理论依据、挑战与对策

2017-04-11薛宝贵何炼成

社会科学动态 2017年2期

薛宝贵何炼成

反贫困的理论依据、挑战与对策

薛宝贵何炼成

改革开放以来，我国反贫事业取得举世瞩目的成就，使7亿多农村贫困人口实现脱贫，但是，截至2014年底，我国仍有7000多万农村贫困人口，如何使这些人口在2020年前脱贫，实现全面建成小康社会的目标，仍然是一项艰巨的任务。我国的反贫困行动面临一系列挑战，如精准扶贫、扶贫腐败、动态扶贫、贫困的代际传递以及扶贫与市场经济的融合等问题。如果扶贫资金不能实现精确瞄准，则会导致扶贫资金落入非贫困人口手中，也会进一步加大我国目前已处于高位的收入差距；如果不能遏制扶贫腐败，则会大幅降低扶贫效率，难以实现脱贫目标；如果脱贫人口继续获得资金支持则是不公平，而脱贫人口返贫又被忽视也是不合理的，因此要进行动态扶贫。

罗尔斯主义；精准扶贫；动态扶贫；贫困代际传递

一、反贫困的理论依据

1.源起罗尔斯主义

改革开放前，我国的收入分配基本上是平均主义，尤其在农村地区实行集体劳作，干多干少一个样，极大地损害了农民的生产积极性，最终导致了普遍贫穷。当收入分配制度出现问题时，此时的贫困具有普遍性，要实现脱贫必须先进行制度颠覆。改革开放后，我国引入了市场竞争机制，市场竞争使得生产要素向城市地区流动，造成了城乡收入差距和农村地区的相对贫困，市场竞争机制也使得农村地区存在优胜劣汰，出现了农村贫困人口。市场主导主义认为只要机会均等，市场竞争的任何收入分配结果都是合理的，对贫困现象比较冷漠。改革开放后，我国一度“以GDP论英雄”，主要关注做大蛋糕，而对分好蛋糕关注较少，只要GDP增速维持在两位数就是“常态”，这是典型的功利主义表征。功利主义认为只要社会全体成员的总福利增加就可以，至于社会福利如何分配则不太关心。对于经济快速增长过程中出现的贫困现象，功利主义同样也是冷漠的。通过以上分析，我们可以发现：平均主义会造成普遍贫穷，对贫穷是无能为力的；而市场主导主义与功利主义对贫穷则是冷漠的，认为贫穷的存在是合理的，是追求社会总福利的必要代价。

在关于公平的各种主义中，只有罗尔斯主义关注贫困问题。罗尔斯主义主张优先考虑最弱群体的福利最大化，认为这是正义之所在。改革开放后，我国发展多种所有制经济，按要素分配收入，引入市场竞争机制，收入差距不断扩大，2003年以来基尼系数一直维持在0.47以上，超过0.4的国际警戒线。我国收入差距在世界上处于较高水平，而社会相对稳定，一个重要原因就是我国把反贫困放在重要位置，贫困率的大幅下降延缓了收入差距对社会稳定的冲击。在收入差距位于较高水平的情况下，关注最弱势群体的福利，解决该群体的温饱问题，实现该群体的脱贫，有利于社会稳定。毕竟在解决了生存问题之后，作为理性的经济主体没人愿意突破法律的边界冒险走上违法的道路。从人性的角度来看，人都是富有同情心的，关注最弱势群体的福利，一般是不存在争议的，会得到社会的广泛认同。正是由于我国的反贫困行动获得大众的支持，投入大量资源得以实施，并且取得巨大成就，才使得我国的收入差距虽然超过国际警戒线，但是社会保持相对稳定。

2.社会主义市场经济理论的要求

市场经济是最有效的资源配置方式，能极大地促进生产力的发展，但同时市场竞争又会导致优胜劣汰，造成贫困。社会主义的本质包括解放、发展生产力与实现共同富裕两个方面，社会主义市场经济要求我们必须在发展生产力的同时，解决贫困问题，实现共同富裕。如果说资本主义市场经济更加重视生产力的发展，注重效率，那么社会主义市场经济则更加重视共同富裕，注重公平。发展生产力意味着效率，实现共同富裕意味着公平，社会主义市场经济要求我们在两者之间进行平衡。生产力的发展是第一位的，因为只有先把经济蛋糕做大，才能更好地分配蛋糕。基于此，我们的战略是效率优先，随着经济实力的增强，逐渐地加大对公平的重视，因为这是社会主义的本质要求，是实现共同富裕的保障。

我国对公平与效率关系的权衡经历了效率优先、兼顾公平，效率优先、注重公平以及效率与公平并重三个阶段。改革开放初期，我国经济实力较弱，为了发展生产力，追赶西方发达国家，我们实行效率优先战略，只是兼顾公平。随着经济实力的增强，愈发重视公平的地位，由兼顾公平转变为注重公平，经济实力的增强使我们有能力更加重视公平。随着我国经济总量达到世界第二位，进入10万亿美元俱乐部，我国有能力把效率与公平放在同等重要的位置，彻底解决贫困问题。党的十八大确立了到2020年全面建成小康社会的目标，而剩余7000多万农村贫困人口的脱贫是实现这一目标的关键。当前，我国的经济实力允许我们集中大量资源解决这些人口的贫困问题，实现共同富裕。

反贫困也符合市场经济扩大内需的要求。马克思认为，劳动阶层的贫困会造成产品的供给大大超过劳动者有购买能力的需求，导致产出的过剩，进而导致经济危机。凯恩斯提出了有效需求的概念，而贫困人口的大量存在会抑制国内有效需求的提高，不利于刺激经济增长。我国目前尚有7000多万农村贫困人口，实现这些人口的脱贫，有利于扩大内需，促进经济增长。这主要是因为在实施反贫困行动中，既会存在大量农村基础设施与公共服务的建设，可以扩大投资；又可以通过增加农村贫困人口的收入，提高其购买力，促进消费增长。由此可见，反贫困行动既可以扩大投资又可以提高消费，共同促进经济增长。

二、反贫困的挑战

1.瞄准问题

政府在确定扶贫对象时会面临信息不对称的障碍，导致扶贫对象瞄准错误，主要表现为遗漏与错瞄两种情况。遗漏会造成扶贫对象得不到援助，导致扶贫任务难以完成；而错瞄则会造成不公平，导致扶贫资金被浪费。我国长期以来对扶贫对象的确定实行区域瞄准，并且是县级瞄准。汪三贵（2007）指出，大量农村贫困人口居住在非贫困县，县级瞄准会导致农村贫困人口的遗漏，应当实行村级瞄准①。而村级瞄准也会遗漏，因为有些农村贫困人口居住在非贫困村。瞄准范围越小，越能实现精准扶贫，最优的扶贫对象甄别方法应当是以户来确定，通过制定户级扶贫标准来确定贫困户。在确定贫困户时，在考虑人均收入的基础上，要把家庭赡养人数、就业人数、受教育人数以及病残人数纳入考虑范围，避免真正贫困户的遗漏。

扶贫资金是政府对扶贫对象的转移支付，是一种无需任何付出就可获取的资金收入，存在着诱惑。由于信息不对称，非贫困户就会存在道德风险，伪装成贫困户，造成扶贫对象的错瞄。道德风险的存在，使得政府需承担大量的搜索成本与甄别成本，造成扶贫资金的浪费。道德风险导致的扶贫对象的错瞄会导致非贫困户获得扶贫资金，而真正的贫困户得不到援助或者得到的援助减少，会出现扶贫领域的“劣币驱逐良币”现象。这种错瞄会造成收入分配新的不公平，进一步扩大收入差距，降低扶贫效率。因此，政府需通过深入家庭调查，减少信息不对称，进而降低道德风险，提高扶贫对象的瞄准率。

2.扶贫腐败

薛宝贵、何炼成（2015）指出政府官员利用手中掌握的公共权力，获取个人利益，造成公共利益的损失②。在扶贫领域同样存在政府官员利用手中掌握的贫困指标分配权、扶贫资金配置权等公共权力获取个人利益，损害公共利益。随着我国扶贫行动进入攻坚阶段，从中央到地方各级政府投入大量资金用于扶贫工程，而这些巨额扶贫资金也可能为腐败分子所觊觎。2016年8月1日中央纪委监察部公布了九起扶贫领域的典型案例，主要表现为以下四种：一是利用手中掌握的贫困指标分配权设租。由于贫困指标的稀缺性，有的村级官员设立租金，把贫困指标分配给为其提供租金的农户，面临租金门槛，真正的贫困户有可能望而却步，而非贫困户反而能获取扶贫资金，造成扶贫对象的遗漏与错瞄。二是把贫困指标分配给亲属。西方社会属于契约型社会，而我国社会属于关系型社会，并且这种关系偏好在农村地区表现更为突出，村级官员把贫困指标优先分配给其亲属；在农村地区属于熟人社会，同村的贫困户是很容易识别的，这种就近分配会造成极大的不公平与负面影响。三是贪污扶贫资金。面临巨额的扶贫资金，在信息不透明的情况下，掌握资金配置权的官员在利己心的驱使下很可能贪污扶贫资金，或者直接截留扶贫资金，或者通过伪造贫困材料骗取扶贫资金。此时，这些官员的聪明才智全部用来套取资金，而不是思考如何做好扶贫工作。四是挪用扶贫资金。财政专项扶贫资金应当专款专用，如果挪作他用，特别是利用扶贫资金进行消费性支出如发放津贴、购买公务用车以及装修办公室等则涉嫌腐败，扶贫资金是贫困农户的救济金不是公务员的福利金，如果大量扶贫资金转变为扶贫官员的福利金，则会进一步助长官僚主义，扶贫效果会大打折扣。

3.动态扶贫

从动态视角来审视贫困问题，主要包括脱贫人口的返贫与贫困人口成功脱贫后的援助取消两方面。由于贫困的脆弱性，脱贫人口很可能出现返贫。方迎风、邹薇（2013）认为个体遭受冲击很可能使脱贫人口重新返贫，这些冲击主要包括总体冲击与个体特异冲击两种，前者如宏观经济波动、自然灾害等，后者如家庭变故、疾病等③。贫困的脆弱性是陷入贫困的概率，具有预见性，通过关注贫困的脆弱性，有利于防止贫困的反复，从根源上解决贫困问题④。因此，对于暂时实现脱贫的人口，政府要持续跟踪关注，防止由于遭受冲击而重新返贫，可以先摘掉贫困的帽子，但暂时不摘掉扶贫政策，要“扶上马送一程”，巩固扶贫成果，降低返贫率。

对于已经实现成功脱贫的人口，在脱贫成果巩固之后则要取消相应援助，使扶贫资源用于其他尚未脱贫的人口。贫困人口是动态变化的，贫困人口可以转变为非贫困人口，非贫困人口也可能转变为贫困人口。如果静态扶贫，则会导致已经实现脱贫的人口继续享有援助，造成不公平；而真正需要帮助的贫困人口得不到援助，造成贫困人口的遗漏。因此，要对贫困户进行建档立卡，及时跟踪，如果实现脱贫并且得到巩固，则要及时退出，把扶贫资源转移到其他贫困人口。Chronic Poverty Research Center（2005）指出，暂时性贫困比慢性贫困更值得关注，非正规劳动力市场的就业风险以及公共服务的供给不足都会使家庭暴露在风险之下，出现新的暂时性贫困⑤。因此，政府在框定现有贫困人口的前提下，要适时关注新的暂时性贫困人口的出现，并给予这些贫困人口以及时援助，避免由暂时性贫困转变为慢性贫困。

4.贫困代际传递

代际收入传递是指父代收入会实现代际传递，对子女收入产生影响，一般用代际收入弹性来衡量代际收入传递的强度。王美今、李仲达（2012）通过测算指出，我国代际收入弹性估计值为0.830，可见，我国存在较强的收入代际传递性⑥。薛宝贵、何炼成（2016）认为我国代际收入传递机制主要有人力资本、社会资本与财富资本三种机制，父辈收入通过这三种机制实现收入的代际传递，父辈收入对子女收入产生重要影响⑦。由于贫困代际传递是收入代际传递的具体表现，因此，收入代际传递机制同样适用于贫困代际传递。首先，在人力资本机制方面，由于贫困家庭的收入较少，使得其对子女的人力资本投资较少，导致贫困家庭子女的人力资本水平相较于富裕家庭子女低，而人力资本水平是增加收入的重要途径，最终导致贫困家庭子女收入较低。其次，在社会资本机制方面，由于贫困家庭的社会关系网络较窄，使得其子女无法通过社会关系在就业、创业方面享受便利，无法与富裕家庭子女实现公平竞争，导致贫困家庭子女收入较低。再次，在财富资本机制方面，由于贫困家庭拥有的财富资本较少，使得其子女无法通过继承财产轻松获取财产性收入，而只有通过辛勤劳动获取劳动收入，与富裕家庭子女通过继承财产轻松获取巨额财富形成鲜明对比，正如皮凯蒂（2015）指出的“继承财富比努力劳动更容易致富”⑧。

贫困代际传递本身是一种不公平，它意味着贫困家庭子女与富裕家庭子女站在不同的起跑线上，造成了竞争起点的不公平。即使一国的基尼系数较高，当代的贫困人口较多，如果该国的收入代际流动性较高，收入不平等对该国的冲击也会得到缓冲，社会也会保持相对稳定。如果一国出现贫困的代际传递，则会导致贫困阶层的固化，社会流动性较差。我国当前的社会阶层结构是“金字塔”型的，低收入阶层人口比重较大，如果出现贫困的代际传递，则不利于实现阶层流动，扩大中产阶层人口比重，构建“橄榄”型社会阶层结构，进而也不利于我国构建消费驱动型经济。总之，贫困的代际传递具有较强的社会负面效应，应当尽量降低贫困的代际传递，提高收入代际流动性。

5.反贫困与市场经济的融合

我国的反贫困行动是由政府来主导的，而政府对市场反应的灵敏性较差，因此，政府在实施反贫困的行动中如何引入市场机制，如何与市场经济实现较好的融合面临很大的挑战。在市场经济条件下，农村贫困人口在农产品市场上主要面临市场风险与自然风险两种风险，市场风险主要体现在农产品的需求价格弹性较小，经常出现丰收不增收、谷贱伤农的现象；自然风险主要体现在农产品容易受到自然灾害的影响，自然灾害会使得农村贫困人口雪上加霜。面对市场风险，政府在扶贫过程中要为贫困农户提供准确的市场信息，构建贫困农户与龙头企业之间的联盟，还需要发展农产品期货市场。面对自然风险，如果完全由财政资金来弥补贫困农户损失，则会面临很大的财政压力，需要构建农产品保险市场来分散风险。而农产品期货市场与保险市场的建立与完善是个长期系统工程，短期内难以实现，政府搜集市场信息的能力较差，说服龙头企业与贫困农户合作也需要一定的激励机制。因而，政府在反贫困行动中引入市场机制，帮助贫困农户规避市场与自然风险面临一定的挑战。

政府在扶贫产业的选择上也需要发挥贫困地区的比较优势，与市场需求相适应。如果政府在选择扶贫产业时不注重市场调查，盲目选择扶贫产业，则会导致扶贫资金的浪费与贫困农户的返贫。扶贫产业的选择要因地制宜并且与市场需求相适应，如果贫困地区的剩余劳动力充裕，则可以由政府组织劳务输出，增加贫困农户的非农收入。例如，大城市的保姆需求旺盛，保姆工资较高，可以对贫困地区的农村妇女进行家政培训，组织其到大城市从事家政保姆服务业，增加非农收入，实现快速脱贫。如果贫困地区的生态资源丰富，可以发展生态旅游；如果贫困地区的红色旅游资源丰富，可以发展红色旅游；政府也可以为贫困农户提供初始资金，发展农家乐、牧家乐。总之，政府在选择扶贫产业时，一定要因地制宜并与市场需求相适应，而如何激励地方官员深入市场调查，掌握贫困地区的比较优势，选择适合的扶贫产业，则需要上级政府探索出一套较好的地方官员扶贫激励机制。

三、反贫困的对策

1.地方政府需要承担主体责任，防止贫困瞄准错误

反贫困的基础是瞄准问题，只有精准锁定扶贫对象，才能知道“扶持谁”，做到精准扶贫。瞄准范围越小，越能精准锁定扶贫对象。2015年中央扶贫工作会议指出，“加快形成中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，”地方政府需自上而下承担主体责任，对于扶贫对象的甄别也要层层承担责任，各级政府要对本级的扶贫对象的遗漏与错瞄承担责任，要从县级瞄准向村级瞄准转变，并进一步向户级瞄准转变。当瞄准范围缩小到户级时，由于同村农户属于熟人社会，彼此相互熟识，可以互相监督，做到户级精准瞄准，防止遗漏与错瞄，实现精准扶贫。在各级政府承担主体责任的条件下，出现贫困户的遗漏与错瞄，就可以明晰追责，在追责的压力下，各级政府通过层层传导，深入家庭调查，实现扶贫对象的精准锁定。在追责的过程中，媒体的监督与民众的举报可以发挥重要作用，贫困农户的遗漏与错瞄通过媒体的曝光与民众的举报，可以迫使主体责任人承担责任，这会对各级政府的扶贫对象甄别工作起到很好的警示作用。

2.严惩扶贫腐败，提高扶贫效率

扶贫资金用来保护弱者，扶贫领域的腐败应当零容忍。首先，与其他腐败一样，扶贫腐败也需要对公共权力进行监督，并且监督力度要更大。在对公共权力的监督方面，包括自上而下与自下而上两种，自上而下主要是上级政府对下级政府的监督，中央巡视组对地方的巡视与“回头看”再巡视就起到了较好的监督效果。自下而上主要是媒体与民众对官员的监督，扶贫资金与民众息息相关，调动民众的监督积极性，并通过媒体曝光能收到较好的效果。如果把自上而下与自下而上两种监督方式相结合，则能起到更好的监督效果。其次，扶贫领域的腐败要把事前预警与事后追责相结合。事前，在任用扶贫官员时，需要对其廉洁品质进行考核，任用口碑好、一心为民谋福利、干事实在的干部担任扶贫官员，并加强扶贫官员的思想政治教育；事后，要对扶贫工程、资金进行审计，发现腐败线索，需追根溯源，进行终身责任追究，只要贪污了扶贫资金，存在扶贫腐败，就要承担责任，付出代价。再次，探索出一套公共权力运行监督机制，使得扶贫官员从不敢腐、不能腐向不想腐的转变，如把扶贫成果作为官员考核的一项指标，提高官员扶贫的积极性。

3.克服贫困的脆弱性，实行动态扶贫

首先，贫困的脆弱性使得脱贫的农户会出现返贫，为了防止返贫现象的出现，在扶贫过程中可以实行对口援助，一个官员与一个贫困户结成对子，该官员对该贫困户进行实时跟踪。在实时跟踪的情况下，可以防止返贫现象的出现，即使脱贫户出现返贫，该官员要及时援助，承担责任，实现永久脱贫。其次，贫困的脆弱性使得非贫困户会出现暂时性贫困，要及时解决暂时性贫困，避免演化为持久贫困。因病致贫、因教致贫以及因灾致贫都会引起暂时性贫困，对于因病致贫，可以通过不断扩展大病医保覆盖范围，减少因病致贫发生概率；对于因教致贫，可以通过加大贫困助学金的投入，避免因为求学子女多、家庭缺乏劳动力而陷入贫困；对于因灾致贫，可以通过建立临时救助机制，避免受到自然或人为灾害的家庭陷入贫困。再次，对于实现成功脱贫的家庭要适时退出救助机制，把资源用于其他尚未脱贫的家庭。扶贫的目标是脱贫，如果脱贫了仍然享受援助，则是不公平的，脱贫后要适时退出援助，参与到市场竞争中，为我国经济增长贡献一份力量。

4.克服贫困代际传递，实现代际收入流动

为了克服贫困的代际传递，避免阶层固化，可以从以下方面着手解决：

一是要扶志。贫困家庭、地区不能等靠要，以贫困为荣，比如为被评为贫困县、贫困村或者贫困户而放炮庆祝；应当立志脱贫，在自身努力奋斗前提下，通过政府帮扶，实现脱贫。贫困家庭、地区立了志才能为子孙后代树立榜样，两代甚至三代人共同努力，实现脱贫。

二是要扶智。要加大对贫困地区的教育援助，首先是发展贫困地区的义务教育，只有完成了义务教育才可能实现脱贫；其次要发展职业教育，使贫困家庭子女通过职业教育掌握一技之长实现脱贫；再次是重点高校的招生应向贫困地区倾斜，使贫困家庭子女通过接受好的高等教育改变命运。

三是完善贫困地区的基础设施与公共服务。只有贫困地区居民享受到了基本的公共产品与服务的福利，其子女与富裕地区子女才能基本实现公平竞争，避免阶层固化。

四是一方水土养育不了一方人的地方要实现易地搬迁。有的贫困地区自然条件恶劣，不适应人类生存，这样的地区封闭落后很容易落入贫困陷阱，造成贫困的代际传递，政府就地扶贫的成本也很高，实现易地搬迁是最好的扶贫选择。

注释：

①汪三贵、Albert Park、Shubham Chaudhuri、Gaurav Datt：《中国新时期农村扶贫与村级贫困瞄准》，《管理世界》2007年第1期。

②薛宝贵、何炼成：《我国代际收入传递问题研究》，《云南社会科学》2016年第2期。

③方迎风、邹薇：《能力投资、健康冲击与贫困脆弱性》，《经济学动态》2013年第7期。

④樊丽明、解垩：《公共转移支付减少了贫困脆弱性吗？》，《经济研究》2014年第8期。

⑤Chronic Poverty Research Center,The Chronic Poverty Report 2004-2005,Working Paper,2005.