行政行为检察监督制度的构建

胡佳文

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

【检察建设】

行政行为检察监督制度的构建

胡佳文

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

将“权力关进制度的笼子”，这是法治社会的核心问题。检察机关作为法律的监督者，理所当然要对行政执法活动中的违法行为进行监督。文章围绕“构建中国特色行政行为检察监督制度”这一主题，针对我国行政行为检察监督的现实困境，提出“完善立法、方式创新”建议，以更好地发挥行政行为检察监督的作用。

检察机关；法治政府；行政机关；行政行为；检察监督

一、法治政府与行政行为检察监督

英国思想史学家阿克顿曾经说过：“权力是对人具有腐蚀性，绝对的权力导致绝对的腐败。”由此可见，权力是一把双刃剑，一方面通过集权可以使国家安定，另一方面也诱发人类贪婪，沉溺于权力不能自拔。权力与生俱来的腐蚀性与扩张性，尤其行政权的扩张性远超司法权、立法权。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中要求“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”。因此，在社会日益增长的法治需求和权利诉求面前，如何有效监督行政权，建立法治政府已经变得越来越迫切。

(一)检察机关与行政机关的关系

我国政体具有鲜明的社会主义特色，政府在社会管理、经济建设等领域具有强大的调控力量，政府的行政权较其他军事权、司法权等具有更加优越的权力地位。相对于庞大的政府权力，非权力的外部监督显得十分渺小。检察机关作为宪法明确规定的法律监督机关，对行政权的监督具有法定的责任。根据我国国家机构设置的结构图可以看出，全国人民代表大会是最高的权力机关，而中央人民政府、最高人民法院、最高人民检察院是全国人民代表大会权力实现的三个具体运行机关，分别承担着最高权力机关赋予的行政权、审判权和检察权，三权的存在都始终以全国人民代表大会的“立法权”为中心运转。这表明，“根据宪法规定，检察机关和行政机关同出一源，职能独立，完全是一种平行的规范关系”。但是检察院在履行法律监督权时，与行政机关的关系会产生微妙的变化。人民代表大会作为“最高权力监督机关”，将部分监督权委托给检察院行使，因此法律监督权相对于行政权有更优越的权源。当检察机关行使法律监督权时，检察机关的地位应该更优越于行政机关，这样的法律监督才能符合监督的一般原理。法律监督权诚然非常重要，但最终不能代替人民代表大会的“最高监督权”，这也就决定了法律监督权不应该构成对行政权、司法权的实体处分，而只能督促其自行纠正违法行为或通过启动法律设定的程序来纠正。在这种情况下，监督者的权能实际上是“降格”，只能基于法律规定采取降低层次的监督，不能要求被监督者按照自己的意愿进行纠正，至于要对被监督者采取实质性的惩处，可以交给更高层次的权力监督者。法律监督权处在这样的权力架构中实际上具有相当合理性，不仅对于其他主体行使权力起到了有效的监督作用，而且也不构成对其他国家权力机关依法有效行使权力的根本妨害。

(二)检察机关监督行政行为具有优异性

改革开放以来，我国行政法治建设可谓成绩斐然。在“法治政府”的口号下，行政机关的执法工作有了明显改进，法治意识和责任意识有了明显增强，依法行政和服务行政的水平显著提高。但是，随着中国社会的转型，旧的利益格局逐渐被打破，新的利益分配机制仍在酝酿之中，考虑到部门利益和私人利益，行政机关滥用职权、超越职权、以权谋私等现象层出不穷，各种矛盾不断激化，甚至导致一些群体性事件爆发，影响了政府的公信力，破坏了国家和政府的形象，损害了社会的稳定。究其原因，最根本的在于监督制约机制的缺失。

那么由谁来承担这个监督的角色最佳呢？尽管对行政行为的监督有多重渠道和形式，如人大监督、行政机关内部的层级监督、社会舆论监督等，但诸多监督均使得监督流于形式，使得对行政权的监督机制几乎失灵。而检察机关作为国家的法律监督机关，与人大监督所具有的权力性、决策性相比，检察监督具有监督性质的法律性、监督对象的具体性、特定性。与行政层级监督的内部性相比，检察监督具有外部性，属于异体监督。与社会监督相比，检察监督具有法定性、强制性。[1]具体而言，检察机关对行政行为进行监督具有不可替代的优势：检察监督是一种独立于行政权的监督，可以进行客观、公正的监督；检察机关可以就具体个案或行政行为进行监督，具有监督的最直接性；检察监督以公共利益为核心，对行政违法行为的监督具有主动性、积极性和全面性；检察机关拥有较为专业的法律队伍，更能保证监督的质量。因此，作为专门的法律监督机关，检察机关对行政行为进行监督，既是宪法的要求，也是其法律监督职责的合理回归，可以有效地抗衡行政权行使中的恣意。

二、行政行为检察监督对象辨析

从理论上讲，与行政机关相对应的检察监督主要包括两个方面：一是检察机关对行政诉讼活动的监督，即行政诉讼检察监督，主要针对法院的行政审判工作，通常检察机关以抗诉等方式对行政诉讼活动进行法律监督；二是检察机关对行政活动的监督，即行政行为检察监督，特指检察机关对于行政机关及其工作人员的行政行为进行的法律监督，是一种对行政的直接监督。由此可见，并不能把两者等同起来，并认为行政检察监督的对象只限于审判权。然而，行政行为检察监督的目的是出于对行政权监督的需要，而不是对司法权的监督。通过检察机关对行政权的监督，可以防止行政行为失范、行政行为违法乃至行政不作为等问题，防止行政权力的滥用，并通过某种方式通知、建议或制裁作出特定违法行政行为的行政主体，从侧面保护行政相对人的合法权益和社会公共利益，并使行政法律秩序得到有效维护。

实践中，行政机关在履行职责过程中，根据具体情况的不同处理会产生不同的后果，主要包括行政违法、行政不当、行政效能三个方面的问题。行政违法是指行政主体及其公务人员违反宪法和法律规范，侵害行政关系而尚未构成犯罪的有过错行政行为。[2]行政不当是指行政主体的行政行为虽然合法但不合理。行政效能则主要指行政机关在履行职责时能力水平、管理效率、效果、效益等方面的综合反映。显然，在这三类后果中，检察机关作为法律监督机关只能依照法律规定对行政违法进行监督。

笔者认为，党的十八届四中全会《决定》中指出的“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责过程中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。” 这一表述即是针对行政行为检察监督而提出。“由检察机关对行政行为提出质疑，启动纠正行政违法的法律程序，达到纠正行政违法的目的”不仅是对检察机关新的职责要求，同时为确立行政违法行为监督制度奠定了政治基础。

三、我国行政行为检察监督的现实困境

(一)行政检察立法的滞后性

在行政法律日臻完善的今天，检察机关能够在多大程度上保障和监督行政法治的实现，是衡量检察机关法律监督属性的重要标准。而纵观我国现行行政立法，现有法律规定没有体现出对违法行政行为的监督。在检察机关监督行政诉讼的法律关系中，检察机关是监督者，人民法院是被监督者，它体现的是法律监督权与审判权之间的对抗，其基本目标是通过监督纠正诉讼违法和裁判不公的问题。这样的监督并没有真正对行政行为起到监督的作用。尽管有人认为“检察权和审判权在行政诉讼中是法律合作者，虽然所处位置不同但目标一致，都是为了保障依法行政，使行政权在法治轨道上运行”。[3]但现实情况表明，这只是一厢情愿，检察监督没有给行政审判撑腰打气，更没有形成法律监督权与司法权合力对抗的态势，无法真正达到对行政权制约的目的，相反，法律监督权对行政审判产生诸多不当干涉，影响了行政案件的独立审判。

因此，就行政立法而言，既没有准确认定行政检察监督对象，也没有明确检察权对行政权的监督与制约，同时也没有具体行为法上的直接依据。加之，实践中对行政检察监督理论认识上的差异性，使得行政行为检察监督无章可循。

(二)检察机关法律监督权独立性缺失

我国《宪法》第一百三十一条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”检察机关的独立性是保障检察机关能否有效履行职责的基本前提。重新审视我国的法律监督权，不难发现法律监督权正处于一种“两难”的境地，一边是宪法和法律上的高期望，另一边则是实际落实中的坎坷。尤其是在涉及行政检察监督领域，检察机关的法律监督权往往受到地方行政机关人事任免、物资经费、行政化管理等因素的钳制，难以发挥行政检察监督权的真正作用。

在法律上，司法是人大之下、行政之外的司法，是国家设在各地的司法；而在实践中，司法却成了人大之下、行政之内的司法，是由各地方人大产生并对地方权力机关负责的司法，是一个人、财、物均依赖于地方行政的司法。近年来的司法体制改革也正说明中央决策层面也注意到了司法独立的重要性。行政检察监督制度是规范法律监督权与行政权监督关系的重要制度，但是作为监督主体的检察机关如果失去独立性，甚至“依附于”行政机关，这种监督则显得苍白无力。

四、完善行政行为检察监督制度的创新性设计

(一)完善立法：赋予检察机关一种“有份量”的权力

实施法律监督必须有法律监督法。[4]一部科学完备的法律监督法，必须要重点解决三个问题：一是解决立法缺失问题，重点将行政行为的监督纳入到法律监督体系中，将行政机关违法行为的监督方式、监督内容、监督标准进行法律上的规定，有利于确立行政检察监督权的合理限度，同时为监督行政权的具体操作上提供法律上的支撑。二是解决立法规定过于分散问题。现行的法律监督被划入程序法范畴，其立法主要散见于三大诉讼法中，而三大诉讼的法条比例中，监督方面的法条不到法条总数的3%。可见，法律监督规定之少、之散。三是解决立法滞后问题，要不断审查各部分法律是否与社会需要相适应。行政检察监督制度作为比较新的理论，原本可供借鉴的经验较少，很多内容都是根据实践的需要而逐步完善起来的。我国现行行政立法与行政检察监督的现实需求严重脱节，这些立法上的缺陷已经成为我国行政检察监督制发展与完善道路上最大的“拦路虎”。社会是不断变化的，只有不断审查法律是否符合社会发展需求，才能有效应对监督对象可能出现的各种违法行为。制定一部完善的《法律监督法》，将使法律监督权成为一种“有份量”的权力，可以更有效地维护宪法和法律权威，这对于我国行政机关依法履行职责具有重要的督促作用。

(二)方式创新：柔性司法与刚性司法的并用

目前，我国行政检察监督主要以生效行政裁决的法律监督为依托，狭隘的监督范围、监督手段致使法律监督职能不能得到有效充分的发挥，直接导致违法行政行为的滋生与蔓延。因此，行政检察监督制度必须突破现有的监督范围、监督方式等，多种监督方式并用，提升监督效果。

检察建议，是一种典型的“柔性法律监督权”，指检察机关在履行法律监督职能过程中，综合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种工作方式，具有相对监督的弹性优势。监督过程强调双赢的博弈过程，注重对话与沟通，强调共识与认同，能够最大限度地基于合意作出决策。随着国家法治建设和检察民主的推进，检察机关的行政检察监督工作可能更多地需要监督者与被监督者之间的对话，而不是对抗。然而，现实中“检察建议”拖延回复或拒绝回复困扰着行政检察监督的发展。笔者认为，可以创新一种方式，通过行政层级制度对行政机关予以施压，即由发出检察建议的检察机关将“行政机关抵抗接收和回复检察建议”的情形应及时向上级检察机关或向地方人大常委会报告，引起重视。由当地检察机关向地方人大常委会或由上级检察机关向行政机关的上级部门通报后，提醒接收检察建议的行政机关对检察建议予以重视，从而保证法律监督效果，维护法律尊严。

“刚性法律监督权”，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。具体针对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。如何处理好检察建议与公益诉讼之间的关系是关键。 提起行政公益诉讼之前，应先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。

当然，检察机关应避免滥用行政公益诉权。检察机关的起诉权不同于公民、法人的起诉权，其在提起公益诉讼时要处理好主动维权与自我节制之间的关系，要分辨好“为”与“不为”的界限，不能没有限制。只有在用尽检察建议的情况下，当受侵害的行政相对人无法、不敢、难以起诉时，检察机关才可以公共利益代表人的身份提起公益诉讼。反之，如果检察机关过多地介入案件，就会影响公民自主行使权利，介入案件破坏审判权的有效性，违背诉讼自由的法律精神。

[1]张智辉.检察权研究[M].北京：中国检察出版社，2007.

[2]侯志山，侯志光.行政监督与制约研究[M].北京：北京大学出版社，2013.

[3]祁 菲.行政诉讼法修改与检察制度的完善[J].国家检察官学院学报，2013(2).

[4]蒋德海.控权型检察制度研究[M].北京：人民出版社，2012.

ConstructionofProcuratorialSupervisionSystemofAdministrativeBehavior

HU Jia-wen

(BaodiDistrictPeople'sProcuratorate,Tianjin301800,China)

To put “power into the cage of system” is the core issue of the rule of law society. As the supervisor of laws, procuratorial organs should surely supervise the illegal activities in the administrative law enforcement activities. Centering on the theme of “constructing procuratorial supervision system of administrative behavior with Chinese characteristics”, the author puts forward the suggestion of “legislation improvement and mode innovation” in view of the practical dilemma of the supervision and inspection of administrative act in China to better play the role of inspection and supervision of administrative behavior.

procuratorial organ; government ruled by law; administrative organ; administrative act; procuratorial supervision

2017-09-09

胡佳文(1990- )，女，天津市人，天津市宝坻区人民检察院民事行政检察科助理检察员。

DF83

A

1672-1500(2017)04-0035-04

王小英)