宪政视域下消防灭火救援体制探究

计 衡

(山西大学 法学院，山西 太原 030006)

宪政视域下消防灭火救援体制探究

计 衡

(山西大学 法学院，山西 太原 030006)

消防灭火救援的核心是以人为本，灭火救援就是为了保障公民的生命权和财产权，而灭火救援体制的选择不过是实现权利保障的方式而已。为了更好地灭火救援、保障权利，解决消防灭火救援主体现存问题，应从消防灭火救援产生的根源——国家与公民的基础理论入手，从根源上彻底扫清影响消防灭火救援向职业化转型之障碍。总之，只有宪政理论研究成果，才能给消防灭火救援的体制研究提供基本价值判断标准和实践行动指南，做到正本清源。

宪政视域；灭火救援；社会自治；国家职能

“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为中共中央十八届三中全会正式提出的全面深化改革的总目标，具有极为深远的理论和现实意义。从我国政府长期采取的“国家管理模式”到提出“创新社会治理体制”，不仅是治国方略的转型，更是执政理念的转变。消防安全作为社会公共安全服务的重要组成部分，直接关系到每个公民最为基础的生命权和财产权。近些年来，我国消防灭火救援事故频发，现役制下的消防体制已逐渐不再适应当今社会发展需求，国家职能无法很好地实现。对此，人们不断呼吁消防灭火救援应向职业化转型，以期推进国家消防治理体系和治理能力现代化，推进平安中国建设。

一、我国消防体制现状分析

1.我国消防主体现状。消防是指预防火灾和扑灭火灾的工作，[1]我国消防实行“防”和“消”相结合的管理体制。根据《消防法》第三十六条，我国消防队伍主要由公安消防队、专职消防队和志愿消防队三部分构成。对于火灾扑救和应急救援，公安消防队和专职消防队是主要力量。公安消防队约占全国消防队伍的60%以上，目前全国约有17万人。[2]

在我国，公安消防队和公安机关消防机构其实是“一套班子两块牌子”，只不过是根据其履行职能时的不同对象，称谓有所变化而已。《消防法》中与灭火救援有关的条文基本都是使用“公安消防队”这个概念，也就是说，在灭火救援的过程中，公安消防队并不是作为一个行政主体存在，而是以武警部队的身份参与灭火救援活动。可与日常消防监督检查、消防行政许可相关的条款，均使用“公安机关消防机构”，可见此概念是作为行政主体而存在，履行消防行政执法权。

2.公安消防队现役制在灭火救援方面的优势。我国公安消防队采用现役制的确有一定好处：公安消防队员是武警现役编制，执行军队的条例、条令，在灭火救援中具有高度纪律性和执行力，敢打硬拼，作风优良。而且消防队员年轻力壮，身体素质好。公安消防队实行现役制，队员工资等由部队供给，属国家中央财政保障，为地方政府减轻了财政负担。

3.公安消防队现役制在灭火救援方面的弊端。首先，公安消防队的现役体制属于军队性质，消防战士变动频繁、流动性大，对灭火救援的专业性提升影响巨大。而且，现役制就意味着要受军队编制、控编等因素影响，即使建立一支县级的公安消防队也要得到国务院的审批。其次，公安消防队既属现役部队，是国家武装力量，就须承担军队基本职责，必须完成相应的抢险救灾任务。此外，他们还承担着消防监督检查、消防行政许可等职责。在分工日益专业化、精细化的现代条件下，他们的责任过于繁重。 第三，公安消防队是军队建制，但实际经费由国防和地方财政两线供给。制度设计的原意是两方合力，共防灾难。但其业务经费常因地方经济或领导对消防认识的差异，导致消防配备与国家标准往往差距巨大。第四，虽然国际法上对于在战争中杀伤消防员的战术早已禁止，但公安消防队的现役体制同时意味着他们属于部队编制，一旦战事爆发，极有可能被认定为合法打击的军事目标，此时军政混合体制弊端明显。可见，公安消防队身份双重，定位模糊，权责划分不明确，在行政体制内处于弱势地位，多有不便。*中共中央、国务院出台的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中提到“贯彻落实人民警察生活待遇‘高于地方，略低于军队’的原则”。而且近几年灭火救援方面屡现重大问题，11·3衡阳特大火灾坍塌事故、1·2哈尔滨仓库火灾事故、8·12天津特大火灾爆炸事故等，灭火救援时公安消防队的伤亡不禁让每一个国人心慟落泪。对比挪威二战后七十多年消防员零殉职，国人要求改革消防体制的呼声也就越来越高。

二、社会自治视角下消防灭火救援体制的完善

在我国，消防灭火救援主体大体上可认为是公权力主体，人们在观念上根深蒂固地将消防灭火救援认定为国家职能，认为这是国家履行保护公民生命自由权和财产权的国家义务，由国家公权力履行，国家公权力介入越多效果越好。殊不知国家公权力介入公民私权利是存在必要限度，有时过多介入却又力不能及，结果弄巧成拙。我国现有14亿多的人口，现役公安消防队员大约只有17万，平均1个消防员要负责8000多人的生命财产安全，这对公安消防员而言挑战巨大。纵观国外，消防灭火救援主要依靠社会力量，人们更多地认为消防灭火救援这类社会公共事务可以属于社会自治，国家的职责只是指导及调度救助力量，或在社会志愿消防力量不能有效灭火时再施以援手。

(一)国家职能和社会自治的关系

1.国家职能的产生和内涵。国家职能首先是保护个体的利益，满足每个公民的基本需求。我国《宪法》第二条明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。国家的产生首先是人们基于生存需要聚集起来形成的共同体，国家和政府的唯一目的是为了人更好地生存。康德说“人是目的的本身”就是这个道理。笔者认为，国家的唯一职能就是保护个体的利益，一切的国家职能都应该由此导出，与该职能无关的职能在宪法上均不是国家职能。换言之，宪法不认可什么所谓的“天然的国家职能”。故国家履行职能、介入社会领域的根本目的就是保护个体的利益，就是当个体之间、个体与群体之间产生冲突时去平衡、调停各方利益的冲突，力求实现各方利益最大化。

当然，国家公权力也并非完全不能进入社会公共领域参与、接管社会公共任务。当社会群体和个人在行使社会自治权受阻时，即一般所言国防、外交、治安，国家公权力才可以强行介入，履行国家职能。一言蔽之，如果某一社会群体和个体有意愿且有能力胜任某项公共任务，那么，应当优先由社会群体和个体来履行该项任务，等到其行使社会自治权受阻时，国家才应履行国家职能，介入接管该项任务，即社会自治优先于国家职能。

2.社会自治的产生与内涵。首先，社会自治在本质上就是对国家集权的一种分权，自身就有抗衡公权力的意思。若某些经由国家职能的公权力直接干预甚至侵害社会个体的私权利，那么社会自治环境下的社会群体据理力争甚至群策群力，奋起抗争，采取相应的行动以保障社会个体的私权利不受侵害。所以，社会自治是国家公权力直抵社会个体之间的一道屏障，可以保护公民的私权利。其次，在社会自治过程中，随着公民的自愿加入，开始为共同的目标或利益而努力，逐渐培养训练出至关重要的合作与信任的习惯，从而能够达到社会自治的良好态势。这与我国目前强调“诚信”的核心价值观具有高度的契合性。第三，社会自治为公民参与社会事务提供空间、激发热情，培养公民民主意识，更能体现“人是目的的本身”。如果公民在社会自治中学会自律，养成对社会公共事务的热爱并主动参与，这就是民主意识的基础。第四，社会自治的物理基础是集资或募集费用，简而言之，就是必须有活动的经费。社会自治的物理基础不仅来源于社会，还有可能来源于国家。对国家而言，将其本应承担的部分责任转移给社会，实则是对自身负担的减轻。因此，对相应的社会群体和个人进行资金支持，也是对自身的一种帮助。最后，社会自治可以作为中介，在国家、市场这些更为宏观层面与社会个体这个微观部分之间搭起桥梁，对于每一方或将造成的不良社会影响具有抑制作用。

3.国家职能和社会自治的关系。履行国家职能是由国家亲自接管某些社会公共任务，而社会进行自治则主要是社会群体和社会个体去完成社会公共任务，即实现具有宪法价值之社会公共利益的任务。如前所述，履行国家职能和社会进行自治并非根本对立，二者相辅相成，最终目标都是以人为本，只是途径、手段不同。国家利益并不排斥正当的社会利益存在。国家履行职能时，不可能大包大揽，各行业、各地方都需要有一定的自治，以便灵活应对各种状况。当然社会自治，需要公权力(也需要第三方如媒体、或NPO等)监管，方能奉法、有序；但当公权力侵入私权利时，社会自治既是缓冲地带，又是保护屏障。

履行国家职能虽包含完成社会公务，但并非所有的社会公共事务必须由国家完成，某些社会公共任务由私营公司或者NPO等接手，往往办事效率高、更经济、也有更好的社会效应。我国现在强调“简政放权”，有些国家公权力下放的职能可以由社会承担，这样可以减轻国家财政负担。

(二)消防灭火救援职能交由社会自治的可行性

1.消防灭火救援由社会自治为主的可行性。消防灭火救援问题与每个公民的生命健康权、财产权等息息相关，密不可分。首先，从社会自治优先原则和国家职能理论来说，消防灭火救援完全可以交由社会自治。社区与公民距离更近，其灭火救援与公民利益紧密相关，公民对于它有更强的参与动机和更多的参与空间。总之，社会能处理的事务宜归属社会，保证公民对社会事务的公共参与权，国家公权力只需从旁辅助，这既是社会自治优先原则，也是人民主权原则的体现。其次，从社会自治的角度来分析，消防灭火救援是一个特殊行业，具有极强的地域性，受众群体也较为固定。消防灭火救援可借助社会自治这个媒介，破除国家大包大揽，使公民充分享受自由的同时，又勇于担当社会责任。因此，消防灭火救援在大部分情况下，能够交由社区民众主导。这些社会团体和个体为了追求自身生命健康和财产利益，就会在其力所能及的范围内主动去“防”、“消”，救他人火帮自己忙。这种与每一个人都息息相关的私事，国家不必过多干预。第三，从国际法角度看，消防员如果不是部队编制，他们由社区或乡镇县市进行选任，甚至可以成为由地方财政供养的公务员，这样不仅能避免成为战争中被攻击的对象，又可以在最短时间内出现在战争火灾现场。现行《消防法》将沿袭了60年的“义务消防队”称谓进行修改，突出了“志愿消防队”的非强制性，说明我国立法者已注意到在消防灭火救援方面，社会自治的重要性。但我国目前此类志愿者的数量却屈指可数，而且只在局部地区有一些小规模的志愿消防组织，并没有全国性的志愿消防组织。

2.消防灭火救援国家公权力为辅的合法性。首先，根据宪法理论，国家履行职能前提是宪法的授予。即无授权，公权力不可为。保护个体的利益就是国家对内的基本职能。正如《独立宣言》中所写“为了保障这些权利，人们才在他们中间建立政府”。国家要保障公民的权利，基本物质条件是所征之税可以供养外交国防和治安等机构及其人员。消防涉及到公民的生命自由权和财产权，对于这两种基本权利，国家的确应履行保护义务。但国家保护义务的履行，首要前提是国家不违反“尊重”义务。[3]也就是说，国家不仅应“尊重”公民的自由，不随意干涉，而且要采取不同的防护措施，以创设并确保公民行使自由之“客观条件”，达到保护人权的目的。[4]国家首先要做的应是履行“国家尊重义务”，不随意干涉公民自身能实现的灭火救援行动，而且还应努力培养公民能自由灭火救援之技能，激发人性善的一面。所以，灭火救援方面，首先应履行“国家尊重义务”，而非强制性的“国家保护义务”。

其次，公权力行使力度有层级。笔者把社会公共职能据其能力大小分为五个层级(见下表)，[5]国家应根据不同社会公共职能的相应层级，配备与之适应的力量，行使法律授予的权力，履行相应的职能。消防灭火救援应处于中间的第三等级。所以，社会自治权为主体介入消防灭火救援十分必要，但国家并不能袖手旁观，必要时还需要国家提供相关支持进行监督。国家在其职能方面，先要做到克制自己，不主动搅扰公民的日常生活，但这不意味着国家公权力无所作为。如后两项则需要国家积极作为，因消防灭火救援正处于“敏感暧昧”的中间地带。本文前面着重论述了消防问题主要属于社会公共职能，其主体应该依靠社会自治；但绝不意味着国家在消防灭火救援上无所作为，国家更应帮助社会团体、个人建立职业化队伍，履行其职能。

其三，随着社会民主化与多元化的发展，社会权利也逐渐受到关注，分权也由国家内部分权发展到国家向社会分权。社会分权一方面制衡公权力，国家权力应适当分配给各种社会职能团体、自治组织，不能将国家权力都集中在社会结构某一点。[6]另一方面社会分权也减轻了政府负担，把政府不擅长、做不好的事情交给社会组织去做，效果可能会更好。在消防灭火救援方面，救人灭火乃是第一要义。如若国家职能并不能很好地得到履行，何不将其交由社会自治，国家公权力从旁辅助？这既是对政府的一种减负，又是对公民意识的一种培养。政府简政放权，社会消防组织完全有能力承接政府下放的职能，减轻政府财政支出的压力，更好地救人灭火，以人为本。

其四，消防的公共性使得相关消防灭火救援的公共基础设施供给率偏低，社会个体和群体对于公共消防安全这样的属性，难免出现搭免费车的“公地悲剧”。具体而言，消防这样的公共产品，因其投入大、风险大，但回报的计算难以显性具象化，市场逐利的本质使社会个体和群体短期往往不愿承担。此时，国家用财政给予支持，保证消防的力度能够长期维护公共安全，这正是人们建立政府的社会价值所在。

社会群体或个体完成情况国家是否需要介入举例第一等级高效完成无需介入家庭生活日常消费第二等级涉及较为重大的公共利益，但仍有能力完成无需介入，仅需必要监督国家监督家庭中对未成年子女的教育第三等级涉及较为重大的公共利益，独立完成有一定困难国家提供相关支持进行协助，监督过程，审核结果科学研究、文学艺术创作、消防灭火救援(含其他救灾)第四等级无法独立完成国家选择与私人部门建立某种合作伙伴关系，但不完全接管该任务道路交通、基础通讯能源产业、城市规划、环境(物种)保护等第五等级无法完成国家完全接管，但需要社会团体和公共舆论监督立法行政司法权力机构设置运行、外交边防、税收

综上所述，消防灭火救援交由社会自治具有可行性，国家只要履行其职能，提供相关支持“保驾护航”并监督管理即可。消防灭火求援可建立由社会自治(社会志愿力量)为主，国家公权力为辅的多元治理模式，建议我国一方面在社会主导下建立专业性强且能实战的社会志愿消防队，另一方面在地方政府架构下建立以灭火救援为事业的职业消防队，实现消防灭火救援职业化。对此，政府与社会要引导、支持社会力量与消防灭火救援职业化建设，要以以组建能实战的志愿消防队为重要条件，促进职业化转型。在志愿消防队与职业消防队相互配合下，全面推动我国消防灭火救援职业化进程。

[1]夏征农,陈至立.辞海[M].上海:上海辞书出版社,2009.

[2]杨 军，郭其云.中法消防现状对比研究与启示[J].武警学院学报,2015(12).

[3]杜承铭.论基本权利之国家义务:理论基础、结构形式与中国实践[J].法学评论,2011(2).

[4]李建良.宪法理论与实践(一)[M].台北:学林文化事业有限公司,1999.

[5]陈 征.国家权力与公民权利的宪法界限[M].北京:清华大学出版社,2015.

[6]张志红.当代政府间纵向关系研究[M].天津:天津人民出版社,2005.

2017-10-02

计 衡(1990- )，男，福建省福州人，山西大学法学院2014级宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

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1672-1500(2017)04-0016-04

苏 涵)