公共安全治理视野下我国学校校园警务制度研究

2017-04-11方益权

社会科学家 2017年3期

关键词：警务人员安保警务

方益权，张玉

（温州大学教育法学研究所，浙江温州 325035）

【教育新探索】

公共安全治理视野下我国学校校园警务制度研究

方益权，张玉

（温州大学教育法学研究所，浙江温州 325035）

当前，我国学校校园警务建设存在法律制度不健全、安保力量不足、警务模式多样但功能单一等诸多问题。完善的学校校园警务制度既可以提高学校校园安全治理水平有利于遏制校园暴力事件的发生，又可以为师生营造平安和谐的学习生活环境有利于人才培养，还能创造良好的社区环境有利于促进“学校—社区”融合发展。文章借鉴美国及其他国家的相关经验，从校园警务的领导与监督管理体系、校园警务人员的配置及其职能、校园警务与社区警务的合作联动机制等方面构建有中国特色的学校校园警务制度。

公共安全治理；学校；校园警务制度

“学校校园暴力事件包括校园外来暴力事件和校园内部暴力事件。学校校园外来暴力，是指非学校人员侵入学校及其合理辐射地域，故意针对师生人身以及学校和师生财产所实施的暴力行为和破坏行为，特别是侵害师生生命、健康、身体的行为。学校校园内部暴力，是指学校内部人员故意针对师生人身以及学校和师生财产所实施的暴力行为和破坏行为。”[1]随着学校校园呈现更多的开放性与多元化，校园安全形势更加复杂化与多样化，校园暴力事件日益严重地威胁着师生的人身安全。在美国，近十余年来，群死群伤的枪击案在以每周一次的频率发生。在其他欧美国家，学校校园安全形势都很严峻，各国在学校校园警务制度建设方面做出了有益的探索。在我国，十多年来，学校校园安全问题也不断凸显，校园犯罪活动日益猖獗。为保障学校校园安全，学校校园警务理念逐渐获得认同，部分学校已引入“派出所警务室模式”、“学校社区警务模式”等。然而，我国学校校园警务制度仍处于初创阶段，构建完善的学校校园警务制度显得重要而紧迫。

一、我国学校校园警务制度的建设现状

当前，我国学校校园警务制度仍处于初创阶段，还远远不能满足遏制校园暴力事件、营造平安和谐校园环境、促进“学校—社区”融合发展的需要。其缺失主要表现在以下几方面：

1．学校校园警务法律制度不健全

根据1992年《关于进一步做好实行警阶制准备工作的通知》和1995年《人民警察法》，高校公安派出机构的在编工作人员被排除在了警察序列之外。2002年《教育部、公安部关于加强高校安全保卫工作的通知》基本上确立了在重点高校派驻公安机构的制度。但由于多方面的原因，我国高校派驻公安机构的要求实际上并没有得到实现。[2]2004年我国第一部内部保安法规《企业事业单位内部治安保卫条例》取消了内保组织的所有警察职权，但考虑到高校及其治理的特殊性，该条例规定“高等学校治安保卫工作的具体规定由国务院另行制定”。然而，由于国务院并未“另行制定”相关规定，高校原有的公安派出所尽管“维持和保留”下来，但其既失去了原有的性质和职能、失去了执法权，又没有在法律法规层面获得新的性质和职能定位，定位和处境显得尤为尴尬，[3]而我国普通学校（本文所指“普通学校”，包括非高等学校的其他所有学校，也包括幼儿园在内）的校园警务，在法律制度层面，相较于高校校园警务制度，实际上几近空白。因此，我国并未构建起较为健全的学校校园警务法律制度，难以适应学校内部以及周边日益严峻的治安形势，学校公共安全治理也因此出现了法治真空。

2．学校校园安保力量总体不足

安保队伍对保障学校校园安全稳定起到重要作用。我国学校安保队伍主要由保卫处（科）干部、保安和校卫队等三部分组成。”一是保卫处（科）干部。根据1988年《关于在部分高等学校设立公安派出所实施办法的通知》的规定，保卫处（科）干部属于高校行政管理队伍的组成部分，“但其主要由转业退伍军人和高校毕业生两部分组成，其中转业退伍军人占绝大多数，大部分只有高中学历”；[4]随着对学校事业人员编制管理的制度化，一些学校将更多的编制额度留给了引进和扩充专任教师队伍，也有一些学校是将不适合其他行政管理岗位的一些工作人员“分流”到实际上被忽视甚至边缘化的保卫处（科）。因此，保卫处（科）干部队伍总体呈现大龄化倾向和萎缩状态。二是保安，队伍素质让人忧虑，“在他们中间，大专以上文化程度的不足1%，高中文化程度的不到10%，其余的是初中及以下的人群，他们中大都未经过保安专业的职业培训，只在上岗前进行短期岗前培训。”[5]三是校卫队，主要由“临时工”担任。可见，由于学校保安和校卫队没有事业单位人员编制、薪金待遇低等原因，普遍存在学历低，没有经过严格的职业培训，没有明确的从业资格要求，人员流动性大，综合素质较差，对校园安全不能起到强有力的保障作用等现状。

3．学校校园警务模式多元但功能单一

虽然我国校园警务法律制度还未最终确立，但诸多地区为了保障本区学校安全，对校园警务制度进行了探索。但当前学校警务模式呈现多元化，但缺乏统一规划并功能单一。

第一种是“派出所警务模式”，也称“合署模式”，以重庆、武汉最为典型。该模式是一支具有实战经验的公安民警入驻治理学校，维护校园稳定，有效改善和解决了学校保卫人员缺乏执法权的尴尬状况，使学校公安机构与保卫机构的负责人合为一体，形成“一套班子，两块牌子”的治理模式。该模式中，学校派出所（保卫处）受学校党委与上级公安机关双重领导，以协助当地公安机关或派出所为主，警务人员在处置学校安全事件时受双重上级牵制，很难快速高效地做出决策。由于目前学校管理与公安机构改革没有形成统一的认识，因而这种模式很难得到推广。[6]

第二种是“学校社区警务模式”，也称“进驻模式”或“学校驻派警务人员模式”，以广东最为典型。警务人员由当地派出所派驻到学校负责学校安保工作，一位民警管理一所学校或一个辖区。该模式下，社区警务与校园警务分别设立，由公安机关与学校分别领导，是以学校保卫人员为主、专职民警为辅的治安管理模式，校园安全由校园内部保安独立完成，只有发生刑事案件时可上报当地公安机关，由公安派出所出动警务人员来学校作出处置，缺乏与社区警务之间的紧密合作。[7]

第三种是“高教园区警务模式”，也称“辐射模式”或“双轨制”，以浙江最为典型。该模式是将园区的“警务室”与“护卫队”相结合，以校园护卫队为主，同时增加民警和辅警，在公安机关的指导下共同打击校园周边违法犯罪活动。该模式下，学校多警务室少，在突发事件较多的情况下会出现警务人员不足，安保压力大、效果差等问题；且警务室的设立主要以园区为主，学校内部并未建立警务室，学校内部安保由校内护卫队负责，难以实现园区安保与校园安保的“无缝对接”，可能出现学校安保上的“不管地带”和推诿扯皮。

可见，当前我国学校校园警务模式虽然多样，但大多功能单一，重在被动、消极地处置校园安保事件，并未真正涵容主动、积极的风险评估、事件预防、应急预防、应急处置和善后应对等功能，其原因主要在于校园警务与社区警务之间缺乏良好的合作联动机制。社区警务是立足于社区，以预防犯罪为主，服务于社区居民的一种警务模式，学校地属社区，校园警务是社区警务的延伸，校园警务与社区警务构建良好的合作联动机制有利于学校和社区的安全保障。然而，当前学校警务模式并未很好地融入社区警务制度，尚未形成社区警务与学校警务的合作联动机制，未能打造“学校－社区”安全网络。

二、境外学校校园警务制度建设的有益经验

1．美国学校校园警务制度及其特点

美国是较早实践探索校园警务制度的国家。第一，在法治化方面，美国校园警察的职权是由法律赋予的，他们与州、市警察具有同等的法律地位，只是执法的范围不同。有关校园警察的法律一般写进教育法典和刑法典；校园警察与地方警察互不隶属，双方信息共享，是协作关系，“大家都向法律负责”；[8]校园警察的执法权因人不同，“一类是高级警察，它享有同地方警察机构相同的权力，有权进行拘留和逮捕；二类是校园保卫组织；三类是学校同地方保安公司雇佣的私人警察”。[9]第二，在人性化服务方面，美国校园警察一直提倡“以人为本”的治理理念，强调为师生服务，如校园警察义务为师生提供护送服务。人性化的服务拉近了师生与校警之间的距离，有利于合作安保。第三，在管理体制方面，美国校园警察机构都是学校的一个职能部门，由校长或副校长直接领导，学校的校务委员会有权讨论校园警察的工作，并制定本校校园警察的规章制度（除州法律规定的以外）。校园警察机构建立，由校长和校董事会依法决定，人员聘任、升迁、淘汰由校长决定，经费开支也由学校负担。[10]第四，在工作职责方面，一是服务管理职能，主要负责维护校园治安秩序、保护校内师生的人身财产安全、专业操作技术规范及培训部、校内后勤保障服务及技术服务等；二是执法管理职能，主要包含校园防盗、预防犯罪，同时对学校内部发生的校园犯罪事件进行侦查、打击，制止和控制校园犯罪事件的发生，防止与避免恐怖活动的发生。

2．英国学校校园警务制度及其特点

英国学校校园警务模式多样化，主要有三种：一是驻校警务模式，以英格兰大伦敦地区为主。校园警察作为当地警局的一个分支机构管理学校安全事务，学校对其并未有解聘和续聘的权力，驻校警务人员具有执行法律、巡逻学校、提供咨询建议及对师生进行安全教育等职权。二是令状授权校警模式（或称校园警务大队），以牛津大学和剑桥大学为特例。校长有权设立和任命校园警察，学校具有高度自治权，校警受校长和学监的领导。三是以驻校警察为主、安保外包为辅的混合模式，应用最为广泛。一旦校内发生财物被盗等案件，均由承担该校安保任务的安保公司负责赔偿。[11]安保外包是对警务力量不足的必要补充。作为一种更加综合的学校安全管理模式，驻校警察和安保公司可以相互补充、发挥优势，有利于大学安全治理。

3．瑞典学校校园警务制度及其特点

瑞典学校校园安保并未植入校园警察。其校园警务制度一方面强调行政化，主要依靠行政管理模式来解决校园安保问题；二是强调社会化，主要通过商业化安保公司和地方的警察部门来负责相关的安全事务；学校和保安公司二者之间互不隶属，学校出钱雇佣保安公司提供相关服务，保安公司通过合同的形式来提供涉及到的服务以满足学校的需要。[12]由于瑞典学校是开放式的大学，学校区域和城市区域二者融为一体。因此地方的警察在维护市治安稳定的同时也维护学校的秩序。可见，瑞典学校主要是由地方警察负责安保，地方警察也负责学校的犯罪查控、逮捕、审讯等事项；保安公司则配合地方警察管理校园内部安全。

三、构建有中国特色的学校校园警务制度

实际上，高校校园警务制度与普通学校校园警务制度并无性质、功能等方面的本质差异，只是因学校规模、学生年龄段、学校治理体系等的有所差异，而在人员规模、内部组织结构和具体工作要求等方面存在一些差异。因此，研究我国社会安全视野下学校校园警务制度模式建构时，应当将高校校园警务制度与普通学校校园警务制度统一考虑、统一谋划、统一实施。我国学校校园警务制度模式建构，应当包括校园警务的领导与监督管理体系、校园警务人员的配置及其职能、校园警务与社区警务的合作联动机制等方面。

1．校园警务的领导与监督管理体系

校园警务是以维护校园安全为职责的警务制度，其主要任务就是打造平安校园，因而加强教育部门与公安机关的紧密协作是极为重要的。但两者共同成为校园警务的双重领导者，必将使校园警务人员在处置学校安全事件时受双重上级牵制，很难快速高效地做出决策并科学应对和处置。多数学者认为，“校园警察应当由学校所属地的基层公安机关派驻，在行政和业务上由当地公安机关领导，实现校园安全管理社会化。”[13]但是，这种由公安机关领导的校园警务制度，必将使当前备受关注并已受到一定挤压的学校依据《教育法》《高等教育法》和《义务教育法》等法律法规所享有的“依照章程自主办学”的学校自治权受到进一步的干预和挤压；同时，从国内外相关实践评估看，它还会使校园警察成为学校中一个“生硬的存在”，只听命于公安机关却不能融入性地服务于校园安保体系化建设，只关注校园安全事故的防范和处置却不能发挥其“安全管理服务职能”。但在业务能力方面，校园警察的确离不开公安机关专业化的培训、指导，也离不开公安机关的警情通报和协同防范。因此，借鉴国内外的相关经验，我国的校园警务应坚持服务学校、融于学校、学校主导的理念，校园警察机构应是学校的一个职能部门，并应构建由学校独立进行领导和监督管理、由公安机关进行业务指导的管理体制。

2．校园警务人员的配置及其职能

要实现校园警务人员与学校现有人事管理制度和国家警察制度的融合性对接，实现校园警务制度的可操作性问题，并考量校园警务制度的功能设计，应当将校园警务人员按照警员、辅警、保安等三种类别进行配置，并分别设定其不同的职责范围。

警员属于人民警察，依法具有履行警察刑事职能和行政管理职能中所运用的所有权力。其具有对学校校园安保相关事项具有领导、统筹、规划的权力和义务；对校园安全进行风险评估、制定详尽的应急预案；应对校园内部及周边环境进行排查、对校外居住的学生进行定期访查，逐渐完善校园安全管理控制机制体制；应对师生提供法律咨询和安全教育，开展自然灾害的逃生演练等，并应承担违法犯罪学生的矫治转化工作；应负责对校园辅警、保卫人员及师生护卫队进行系统化、专业化的安保教育培训工作，同时组织参与协调校园内部的各种纠纷，疏导校内矛盾，防止矛盾激化，维护校内治安秩序。警员应由各地公安机关统一遴选、调派适任的警察担任。将各地公安机关中现有负责学校安保工作的警察调派到学校承担校园警务工作，相关人员只是在人员身份和管理体制上发生“位移”，并不会额外增加相关人事编制和经费支出。

辅警不属于人民警察，因而不具有履行警察刑事职能和行政管理职能中所运用的权力。其主要职责是协助警员开展校园安保工作。辅警可以由各学校现有保卫处（科）干部转任。

保安也不属于人民警察。其主要负责是对出入校门的人员、车辆认真检查；认真巡逻，维护校内治安秩序，盘查可疑人员和纠查违章人员，协助警员抓获和看管违法犯罪嫌疑人；按规定检查、保养、维修消防器材和设施，协助警员定期开展消防知识宣传、培训和演练，协助警员检查、督促、整改火险隐患，防止消防类事故的发生；维护校园道路交通安全；服从指挥，协助做好重大节假日、重大活动的安全保卫工作，等等。保安可以由各学校现有保安和校卫队成员中选聘。

3．校园警务与社区警务的合作联动机制

由于对学校产生治安威胁的社会治安问题是由复杂因素共同作用的结果，这些问题必须依靠社会力量共同来解决。因此，只有构建完善的校园警务与社区警务的合作联动机制，有效利用校内外的安保资源，才能更好地促进校园内部的安全，达到积极预防犯罪的效果。

第一，加强社区警务建设对构建校园警务与社区警务的合作联动机制具有基础性意义。应加强社区警务、社区治安综合治理及社会治安防控体系之间的合作力度，通过三者的合作保障社区警务稳定实施；同时，应加强社区警务人员对社区建立治安事件风险评估制度，通过对社区的风险评估及时将信息通知校园警务，并作出应急预案与反应机制，确保校园警务人员与社区警务人员对事故和伤害预防信息进行有效及时的沟通；并且，应加强警民互动，建立警民关系网，在社区中经常开展社区的宣传教育与培训活动，以提高社区居民的安全意识，同时为社区营造良好的安全文化氛围，强化社区警察的执行力度，让社区警察更深入群众，了解群众需求，建立和谐稳定的警民关系，为“学校—社区”营造良好的治安氛围。

第二，构建校园警务与社区警务的合作联动机制，关键在于厘清各自在学校安保方面的具体职责，避免出现学校安保上的“公地悲剧”和“反公地悲剧”。学校安保上的“公地悲剧”，是指校园警务和社区警务因为在学校安保上的具体职责重合，而在运作过程中迅速耗竭了各自的安保资源，致使学校安保上的极端低效。学校安保上的“反公地悲剧”，是指校园警务和社区警务因为在学校安保上的具体职责不清，而在运作过程中互相推诿，冻结了各自的安保资源，致使学校安保上的极端低效。因此，以法律法规的方式，明确界分校园警务与社区警务在学校安保方面的具体职责，是极为关键的。

第三，完善的信息共享机制是构建校园警务与社区警务合作联动机制的重要内容。校园警务人员应不断完善校园安保档案、校内安全事件记录、校内安保监测与监督机制、校内安保宣传与演练方案、校内安保预警机制、校内安保风险辨识评估机制等。社区警务人员应不断完善社区安保档案、社区安全事件记录、社区安保监测与监督机制、社区安保宣传与演练方案、社区安保预警机制、社区安保风险辨识评估机制等。在此基础上，校园警务与社区警务应当构建充分、迅捷的信息共享机制，促进双方合作的力度、深度及广度。校园警务与社区警务应保持密切的联系，在人员配置上加强社警与校警的互动，如在校园周边的巡逻上可以安排校园警察和社区警察合作巡逻，使双方都能全面深入地了解校园周边的治安情况。校园警务与社区警务应在信息共享的基础上构建合作预警机制，在校园内部或外部出现紧急安全事件或安全威胁时实现警情互相通报，并建立调动各自警力协助对方处理相关复杂事务的机制。校园警务与社区警务应当以参与社区或校园安保活动的方式，积极带动社区居民和师生参与“学校—社区”安保相关活动，共同营造良好的生活、工作及学习环境，共同维护“学校—社区”的安全。

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