公用企业信息公开范围研究

王珍珍

（重庆邮电大学法学院，重庆 400065）

公用企业信息公开范围研究

王珍珍

（重庆邮电大学法学院，重庆 400065）

公用企业作为民营化背景下政府权力“让渡”的主体，承担着诸多公共服务职能，其信息公开义务具体应如何履行也成为了目前亟待解决的问题。但是国务院颁布的《政府信息公开条例》第三十七条仅规定了公用企业具有信息公开义务，就其公开的范围并未作出具体规定，致使理论争议不断、司法实践不统一。本文借鉴国外相关立法，立足于我国立法现状，分析公用企业性质的特殊性，对公用企业应当公开范围及豁免公开范围进行探讨并提出建议。

公用企业；信息公开；公共利益

一、问题的提出

随着政府权力的下放，信息公开制度不仅适用于行政机关，同时也适用于部分承担公共管理职能的公用企业，公用企业应将其在履行公共管理职责过程中制作、获取的信息予以公开，承担信息公开义务。然而，公用企业不同于传统组织法上的行政机关，也不同于民法上的一般主体，其兼跨私法和公法两个领域，其自身的特殊性决定了其不可能直接适用政府信息公开制度。研究公用企业信息公开制度的关键正是对公用企业信息公开范围的界定，即应当公开范围与豁免公开范围。

目前，学界对公用企业这一新型主体的信息公开问题的研究，并不多见，其主要侧重于对公用企业信息公开依据及公用企业认定方面的论证，而对公用企业信息公开范围进行系统研究的文章则更是屈指可数。

郭泰和首次以专著的形式对公用企业信息公开进行较为系统的研究，提出公用企业应当公开的范围及例外。（1）朱芒教授以《条例》第37条为视角，对公共企事业单位的性质及权利来源进行分析，提出对不予公开信息种类的建议。［1］高秦伟副教授从实践出发，对如何促使公用企业更好地履行信息公开的义务，保障公众有效获取信息进行探讨。［2］卢超则进一步分析了信息公开立法适用于承担公共管理职能的私主体的可能性。［3］

学界对公用企业信息公开制度的研究尚处于起步阶段，仍需进一步探讨。对公用企业信息公开范围的研究不仅应关注《条例》第37条的适用问题，更应结合关于公用企业的相关条款，如2014年国务院《企业信息公示暂行条例》，又如在界定商业秘密时，对2010年《中央企业商业秘密保护暂行规定》的分析适用等。此外，还应注重对国外公用企业信息公开制度的比较研究。在此基础上，对公用企业应当公开的范围及豁免公开的范围进行具体分析并提出建议，才能真正切合我国信息公开制度的本质，使这一研究不仅仅是停留于理论层面，更有利于公用企业的执行，推动信息公开制度的运行，最大程度的保障公民的知情权。

二、公用企业信息公开范围现状分析

（一）立法现状

公用企业不同于一般的企业，由于其掌握着大量的垄断性公共资源的，拥有其他企业所无法获得的优势地位，因而也掌握着大量不为公众所知的公共信息。公用企业在产生之初就带有公益性质，普遍的适用于全体社会公众，国家往往也会通过公用企业内部机构的设置管理及市场准入机制等方面对其进行控制。这就要求公用企业不仅要承担私法领域中作为企业的信息披露义务，更要承担公法领域的信息公开义务。

我国2008年实施的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中规定了公用企业的信息公开义务，其中第37条规定“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。”然而仅此一条规定，并不足以规制实践中纷繁复杂的信息公开行为，国务院有关主管部门或者机构制定的具体办法也仅是在条例的基础上作了简单的规定。对于公用企业的何种信息应当公开，何种信息可以豁免公开，并没有做出具体规定。2008年住房和城乡建设部制定的《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》、2010年环境保护部关于征求《环境保护公共事业单位信息公开实施办法（征求意见稿）》意见的函等文件中均是作出概括性规定，且无法适用于所有公用企业。立法的缺失致使司法实践难以有效推进。

（二）实践现状

立法的高度概括性，具体规范的缺乏，致使实践中公民的信息公开请求无法得到及时回应，知情权履受侵害，此外权利救济途径也是障碍重重。实践中，南京市民申请公开自来水水质信息事件，南京两市民曾分别向全国35家自来水公司申请信息公开，要求公布当天的自来水“检测项目及各项检测数据”，在收到的6家自来水厂的回复中，仅有两家自来水公司给出了部分水质情况数据，但在信息公开的范围上却有所缩减。而其他自来水公司则或以公开申请违反地方规章为由，或以不符合申请条件，或在公开方式上故意设置障碍等拒绝公开信息。［4］在郑州消费者要求热力公司公开财务报表案中，郑州市热力总公司则述称消费者所申请公开的企业运营成本、财务报表等信息均属于商业秘密。［5］类似的案件还有很多，主要问题在于公用企业信息公开范围的界定方面。

在2015年的“包国庆诉广州市第一巴士有限公司信息公开”一案中，原告包国庆向被告广州市第一巴士有限公司申请公开公交车“站立禁区”标志的制作程序和理由等信息，被告未于公开。二审中，法院认为信息公开的范围“限于”《交通运输公共企事业单位信息公开指导意见》第二条中列举的内容，因而认定原告所申请信息不属于该意见所规定的应当公开的信息范围，原告败诉。（2）本案中，二审法院仅以该《指导意见》所明确列举的内容作为公开与否的依据，过于机械性，这无疑是限缩了公开范围。然而，立法不可能详尽列举，对第二条第六项的兜底性条款“其他需要公开的事项”的认定，也应成为判定公用信息公开与否的依据。

因此，“公用企业”的信息应如何公开，公用企业的何种信息应该予以公开，何种信息可以豁免公开就成了当下亟须解决的问题。

三、对公用企业信息公开范围的探究

（一）公用企业应当公开的范围

公用企业信息公开范围作为公用企业信息公开制度的重中之重，主要涉及应当公开的信息范围以及豁免公开的信息范围。公用企业自身兼具公法主体与私法主体的特性使其信息内容和及类型的判断更为复杂。关于公用企业信息我国立法并未作出明确规定，造成公用企业以“不属于公开范围”、“涉及商业秘密”等理由规避信息公开义务。 事实上，通过观察各国立法，只要不属于豁免公开的范围就应当公开，因此，研究公用企业信息公开的范围的关键在于豁免公开的范围。

美国司法判例中所形成的“政府信息”的判断标准是，首先，该信息必须由政府“创建或者持有”；其次，政府直接控制信息，并成为官方事务的一部分，此时视为“政府信息”，适用信息自由法。［6］与美国不同，日本《独立行政法人等信息公开法》第二条对独立行政法人信息的范围作了明确规定。对比《条例》第二条、第三十七条、一些部门法及地方规章中关于公用企业信息内容的规定，我国公用企业应当公开的信息必须符合以下要件：①公开的信息是公用企业制作或获取的信息；②应当公开的信息具有社会公共性；③公开的信息是以一定形式记录、保存的信息。

1.主动公开的范围

参照《政府信息公开条例》，我国公用企业应当主动公开的类型原则上应当包括以下三类，首先是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息。这类信息包含范围广泛，也是公用企业信息公开中最重要的内容。其次是需要社会公众广泛知晓或者参与的信息。例如听证会召开前，公用企业需要将有关事项提前公开，使公众做好参与的准备，以便做出正确的决策，保障公众参与权与监督权的实现。再次是反映组织机构设置、职能、办事程序等情况的信息。公用企业应当在各自的职责范围内制定自身的信息公开目录、信息公开指南以及信息公开的具体内容；最后是其他依照法律、法规、规章和有关规定应当主动公开的信息。

日本《独立行政法人等信息公开法》第22条第1款规定了，独立行政法人应当公开的信息。［7］2372014年我国国务院颁布的《企业信息公示暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第八条也规定了，企业通过企业信用信息公示系统向工商行政管理部门报送上一年度报告并向社会公示的义务，此外，该暂行条例第九条也明确列举了年度报告的内容。但是，目前该《暂行条例》并未得到很好地实施，企业信用信息收录不完全的现象较为常见。通过企业信用信息公示系统也仅能查询到部分企业的基础信息，即“注册登记信息和备案信息”，而其他信息则只设置了相应版块，缺乏具体的信息内容；此外，收录信息也存在不及时、不全面及不准确的问题，尤其是涉及企业信用的负面信息内容不完整，对于可自由选择公示的内容更是鲜有企业予以公示。

因此，仅要求企业将其年度报告通过企业信用信息公示系统予以公示，并不能使公众及时有效的获取企业的信息。对于公用企业而言，其作为履行社会公共职能、提供社会公共服务的特殊企业自然要严格遵循该暂行条例的一般规定，除了应主动公示第一项至第六项规定的信息外，对于第七项规定的信息也应主动公开。另外，在公开方式上，公用企业还应通过其自身网站或其他方便公众查询的方式进行公开。

根据我国现有立法规定，同时借鉴日本《独立行政法人等信息公开法》的相关规定，公用企业应当主动公开的内容具体包括：（3）

（1）公用企业的组织、业务及财务等基本信息。如公用企业在工商行政管理部门的注册登记、备案信息及《暂行条例》中第9条规定的年度报告内容第一项至第七项均应主动公开。

（2）公用企业的组织、业务及财务的评价和监查的有关信息。例如行政处罚信息、行政许可信息、严重违法信息、检查抽查信息等均应予以公布。

（3）公用企业的出资、集资有关的企业的基本信息。对公用企业出资的有关企业基本信息予以公开，有利于增加企业资本构成的透明度，便于公众监督。

2.依申请公开的范围

依申请公开的信息指参照《条例》第十三条规定的信息。公民、法人或者其他组织可以依据其自身生产、生活、科研等特殊需要，向相关部门申请获取相关信息。一般对公用企业提出信息公开要求的主要是公用企业的消费者，由于我国目前尚不支持行政公益诉讼，因此，只要涉及公用企业消费者利益的信息没有被主动公开，消费者就可以向该公用企业提出信息公开申请。

（二）豁免公开的范围

事实上，在其他实行信息公开法的国家，不属于豁免公开的信息范围，就应当公开，我国立法虽然没有对此作出规定，但立法本意是使信息得以最大限度的公开，保障公民的知情权。应当公开信息的范围无法详尽列举，因此厘清公用企业信息公开的例外事项，就能真正的划清应当公开的范围。

美国的私人主体一旦被界定为《信息自由法》所规制的“政府机构”，就得以适用该法，豁免公开的范围包括九项免除公开（exclusion）的文件以及三类除外文件，除此之外的信息应一律公开。日本《独立行政法人等信息公开法》第五条规定了四类豁免事项：①关于个人的信息；②关于法人及其他团体的信息、经营事业的个人关于该事业的信息；③国家机关、独立行政法人、地方公共团体以及地方独立行政法人的内部或相互之间审议、讨论或者有关协议的信息；④属于国家机关、独立行政法人、地方公共团体或者地方独立行政法人进行的事物、事业有关的信息。［7］114-115该法也基本上是沿用了《行政机关拥有信息公开法》规定中的例外事项。我国公用企业信息公开的豁免范围，除了“参照”《条例》的一般规定外，也应当考虑其自身的特殊性。

1.《条例》中规定的不予公开的事项。

我国《条例》第八条规定，涉及“三安全一稳定”的信息不予公开；此外，第十四条规定涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，行政机关不得予以公开。在认定公用企事业信息是否是商业秘密时，还应注重对《中央企业商业秘密保护暂行规定》的理解适用，如在2014年的“李建胜诉山东省国有资产监督管理委员会信息公开”案中，山东省国资委以李建胜所申请公开的委托管理协议和第三项改制方案涉及第三人商业秘密为由，拒绝公开。两级法院经过审理，认为依据《中央企业商业秘密保护暂行规定》，该案所争议的委托管理协议和第三项改制方案是一份涉及第三人及所属的53家独立法人企业的总体改制方案，具有商业秘密的秘密性、应用性、保密性、价值性的特征，属于规定中所规定的商业秘密，因而被告行为并无不当之处。（4）

公用企业的公共权力正是来源于政府，在其业务范围中与政府的联系也较为密切，因而掌握着一些不宜为外界所知的信息，因此公用企业也应遵循这些基本标准，在信息公开的基本原则下也要尽可能的避免国家利益、个人利益的损失。

2.过程信息

过程信息也即决策信息，指在公用企业作出决定前的准备过程中所形成的文件资料等信息。很多国家均将过程信息列入免于公开的范围。美国免于公开的政府文件也包括类似的“内部文件”；日本《独立行政法人等信息公开法》第五条也将过程性信息列为“不开示的信息”。

虽然《政府信息公开条例专家建议稿》中将过程信息作为公开的例外，但2007年颁布的《条例》并未将过程信息纳入豁免公开范围，此后，虽然司法解释的征求意见稿为弥补这一遗憾，将“尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息，公开可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的”列入不予公开范围，但由于此解释超出条例本身规定，因而对过程信息并未作出规定。此外2010年《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中也指出，过程性信息，不属于应当公开的政府信息。由此可见，过程信息并不属于政府信息的法定不予公开范围。

因此，对于公用企业而言，将尚处于讨论阶段的审议、协议等信息列入不予公开的范围较为妥当。首先，一些尚处于讨论阶段的协议等信息，一经公开可能会影响最终决策的中立性，对公用企业的正常运营也会带来不必要的负担。其次，一些尚处于讨论阶段的协议等信息如果会对人民群众的公共利益产生不利影响，也可以通过事后救济解决。如供水、供气、供热领域的公用企业如果想要提高价格，在作出决定前一般都会举行听证会，听取广大消费者的意见。即使公用企业已经向公众做出涨价通知，且公众认为此决定不合理，由于公用企业提供的是具有财产属性的公共产品，公众完全可以通过事后救济来解决。因此过早的介入公用企业的内部决策程序并不会对公众利益产生实质影响，而通过事后要求其公开作出决定的依据等也可以实现保障公众的利益。再次，过程信息并不属于绝对不公开信息，当信息不公开将对公共利益造成重大影响时，公用企业应当公开。

3.公用企业的事务性信息

作为公法领域的一部分，提供社会公共产品与普遍服务的公用企业与组织法上的行政机关存在差异；作为私法领域的一部分，公用企业除其自身的业务领域及具体服务内容外，还有其自身的“私事”，而公用企业的“私人”信息自然不应受公法的约束。公用企业有其自身经营领域，如果将其与行政机关等同，一味照搬《条例》公开范围的规定，而不考虑其作为企业营利性的目标追求，那么无疑会削弱其积极性，更不利于其有效运营。鉴于此，日本《独立行政法人等信息公开法》第5条规定的“不开示的信息”便包括“关于企业及其他团体的信息或者经营事业的个人关于该事业的信息”。［7］232因此除了遵循《条例》不予公开的例外事项外，涉及企业自身的事务性信息也应当免予公开。

如关于公用企业内部的人事管理信息。除政府委任人员，应当参照公务员的管理规定，公用企业中的其他人员与一般企业的工作人员并无差异，涉及企业内部的人员调动、工资薪酬、福利待遇等人事管理信息，并不属于“履行公共服务过程的信息”，应排除在公开范围之外，以防止对商业自主权的过度干涉。

四、结语

目前，我国公用企业信息公开制度尚处于起步阶段，《条例》未对公用企业的范围、公用企业信息的范围、信息公开的方式、程序及救济等方面进行规定， 加之公用企业的信息保密意识尚未扭转，致使实践中，公众对公用企业信息的申请往往难以得到有效答复。而“当政府机构转变成私人企业以更有效地发挥职能时，法院不得不处理信息公开法下，与政府信息有关，但又没有明确规定于信息公开法中的私人企业所创建或持有的信息的请求。”［8］立法的缺失也使得法院处于两难境地，到目前为止也仅有两起公用企业信息公开诉讼案件得到判决。因此，当前亟需解决的问题就是立法的完善，鉴于当前对公用企业诉讼主体地位的争议，我国可以借鉴日本《独立行政法人信息公开法》的规定，在我国的《条例》之外，另行制定一部《公用企事业单位信息公开法》对不属于传统“行政机关”却依然行使公共职能的公用企业进行规制，对公用企业的范围，公用企业信息公开的范围及豁免公开的范围，救济等作出规定，以便于公众知情权的保障。

注释：

（1）参见郭泰和.公用企业信息公开研究［M］. 北京：中国政法大学出版社，2015.

（2）广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行终字第363号行政判决书.

（3）日本《独立行政法人等信息公开法》第22条第1款规定：独立行政法人等，应当根据政令的规定，制作其保有的下列信息的记录有政令规定事项的文书、图画或者电磁记录，适时并且容易利用的方法向国民提供。1.关于该独立行政法人等的组织、业务以及财务等基本信息。2.关于该独立行政法人等的组织、业务及财务的评价和监查的有关信息。3.关于该独立行政法人等的出资或者集资有关的法人以及其他由政令规定的法人有关的基本信息。

（4）山东省济南市中级人民法院（2016）鲁01行终450号行政判决书.

［1］ 朱芒.公共企事业单位应当如何信息公开［J］ . 中国法学2013（02）.

［2］ 高秦伟.对公众获取公用企业信息的法律分析［J］ . 行政法学研究，2010（04）.

［3］ 卢超.民营化时代下的信息公开义务——基于公用事业民营化的解读［J］. 行政法学研究， 2011（02）.

［4］ 万静.南京市民申请水质信息公开频频遭阻超8成企业不理回复企业耍花枪［N］.法制日报.2012-7-26.

［5］ 张胜利、高青.郑州消费者要求热力公司公开财务报表造拒案宣判［EB/OL］.http：//http：//old.chinacourt.org/ html/article/200903/26/350326.shtml.2016-12-8.

［6］ 高秦伟.私人主体的信息公开义务：美国法上的观察［J］. 中外法学，2010（01）.

［7］ 刘杰.日本信息公开法研究［M］. 北京：中国检察出版社，2008.

［8］ See Craig D. Feiser， Privatization and the Freedom of Information Act： An Analysis of Public Access to Private Entities Under Federal Law［J］. Fed. Comm. L.J.，1999（52）：22.

编辑：刘宁

C931.6

文章编号：2095-7238（2017）03-0069-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.03.012

2016-12-02