《准则》《条例》的制度特征及实施机制

文 中共云南省楚雄彝族自治州委党校调研员、副教授

《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《准则》《条例》），是相互配套、相辅相成的党内法规。中央在印发《准则》《条例》的通知中指出，《准则》《条例》“是对党章规定的具体化”，这种“具体化”，从“相互配套、相辅相成”的关系来看就是，《准则》要求党员应该做什么、必须做什么，《条例》规定党员不准做什么、禁止做什么，这两个方面是相互联系、相互保证的。就是说，应该做、必须做的做到了，也就不会去做不准做、禁止做的事情；反过来说，没有做不准做、禁止做的事情，也就做到了应该做、必须做的事情。制度对人的行为的基本作用是约束和激励两个基本方面，“约束”就是规定不准做、禁止做的事情，“激励”就是规定应该做、必须做的事情。《准则》《条例》作为党内正式制度，把对党员行为的约束和激励两个方面有机统一起来，是科学有效的制度安排。

《准则》《条例》的基本制度思想

《准则》《条例》适用所有党组织和全体党员。制度学理论认为，在一个组织中，制度必须具有普适性，组织中的每个机构、每个成员都必须严格遵守组织制度，这样的制度才是合理公正的制度，也才能产生效果。在我们党内，党章党规党纪面前一律平等，没有在党章党规党纪之外或之上的特殊党组织和特殊党员，遵守党规党纪没有特权，执行党规党纪没有例外，才能维护党的团结统一，保持党的先进性和纯洁性。

思想建党和制度治党结合。人是思想和行为的统一体，思想支配、指导行为，反过来行为也影响人的思想，有思想、无行为或者有行为、无思想，这样的现象在一个正常人的身上是不可能出现的。所以对人的管理，既要重视思想教育的作用，又要重视制度对行为的约束规范作用。在国家治理中，我们党坚持依法治国和以德治国相结合的方针；在党内治理中，我们党坚持依规治党和以德治党相结合的方针。“以德治党”就是要坚持思想建党，“依规治党”就是要坚持制度治党，要把这两个方面紧密结合起来。《准则》提出对党员、干部的政治道德和社会道德要求，主要发挥以德治党、思想建党作用；《条例》规定党员、干部的行为底线，用严格的纪律约束党员、干部的行为，主要发挥依规治党、制度治党的作用。

高标准和守底线结合。制度设计要遵循人的行为规律。在社会生活中，人们的行为空间可以用高标准和守底线划分为三个层次，在高标准之上的行为是先进行为、优秀行为，在高标准和守底线之间的行为是正常行为，而在底线之下的行为是消极行为、有害行为。大多数人的行为是在高标准和守底线之间，即大多数人的行为是正常的。对于党员、干部的行为管理要求，也应遵循人的行为规律，一方面要确立高标准，激励党员、干部的先进行为、优秀行为，另一方面也要设置行为底线，防止党员、干部的消极行为、有害行为。《准则》坚持正面倡导，重在立德，是党员、干部的道德高标准，通过鞭策机制和激励机制，激发党员、干部的先进行为、优秀行为。《条例》重在立规，设置党员、干部的行为底线，通过规范机制和惩戒机制，强化对党员、干部行为的约束，防止党员、干部发生消极行为、有害行为。党员具有公民和党员双重身份，其行为标准包括两个方面，作为公民要遵守社会道德标准和法律法规标准，作为党员要遵守党内政治道德标准和党内纪律标准，这就是《准则》《条例》的要求。

正面清单和负面清单结合。制度是人的行为规范，完善的制度规定应包括两个方面，一方面要规定人们“应该做什么”，明确列出人们应该做、必须做的事情，即“正面清单”；另一方面要规定人们“不应该做什么”，明确列出不准做、禁止做的事情，即“负面清单”。在社会生活中，有时候会出现“行为失范”现象，原因就是制度规定不完善，该做什么、不该做什么不明确，导致人们无所适从、行为混乱。过去一段时期，在党员的行为中也出现“行为失范”现象，一些党员对自己的道德标准和行为规范模糊不清，该做什么、不该做什么不明确。《准则》是正面清单，明确规定党员应该做什么、必须做什么；《条例》是负面清单，明确规定党员不准做什么、禁止做什么，为党员、干部提供了明确具体的道德标准和行为规范。

《准则》的基本制度特征及实施机制

《准则》的基本出发点是坚持正面倡导，重在立德。《准则》同其他党内法规相比，有一个突出特点，就是“文字很少、内涵丰富、要求很高”。有些党员认为，《准则》中的要求太高，很难做到，这种认识降低了对党员的先进性和纯洁性要求。《准则》的根本目的是保持党员的先进性和纯洁性，其中的要求并不是难以做到的，是“看得见、够得着的高标准”，就是说这些要求不是抽象的而是具体的，通过努力是能够做到的，是全体党员应该努力争取达到的思想道德高境界和行为水平高层次。

《准则》是迫使型制度。迫使型制度针对人们的职责行为和义务行为。在社会生活中，职责行为和义务行为是人们应该做、必须做的事情。在迫使型制度的表述中，关键词是“应该、必须”。迫使型制度的基本特征是强迫性，其实施机制是鞭策机制，即如果一个人不履行职责和义务，要通过一定的惩罚处分措施，迫使他履行职责和义务；如果一个人履行职责和义务做得不好，要进行批评教育，促使他履行得更好。《准则》作为党内法规，明确规定党员应该做什么、必须做什么，从制度理论来看，它具有迫使型制度的特征，其实施机制是鞭策机制。从鞭策机制来看，《准则》规定党员应该做什么、必须做什么，如果一个党员没有做到或者做得不好，要进行批评教育，促使其做到、做好。

《准则》是激励型制度。激励型制度提倡、鼓励人们产生积极行为、先进行为。在激励型制度的表述中，关键词是“提倡、鼓励”。《准则》提倡、鼓励党员产生先进行为、优秀行为，其实施机制是激励机制。从激励机制来看，按照《准则》的要求，如果一个党员做得很好，要给予肯定表扬以至表彰奖励，促使其维持先进行为、优秀行为，也为其他党员树立榜样示范，激励其他党员产生先进行为、优秀行为。在施行《准则》中，要把鞭策机制和激励机制结合起来。

《条例》的基本制度特征及实施机制

《条例》是禁止型制度。禁止型制度针对的是消极行为、有害行为。在禁止型制度的表述中，关键词是“禁止、不准、不允许”。在社会生活中，消极行为、有害行为就是不准做、禁止做的的事情。禁止型制度就是规定什么事情不准做、禁止做，目的是使消极行为、有害行为不发生或少发生。这种制度的基本特征是强制性，其实施机制是惩戒机制，即通过惩罚处分戒除消极行为、有害行为。作为禁止型党内法规，《条例》明确规定不准党员做什么、禁止党员做什么，六大纪律明确具体列出党员不能做的事情。《条例》的核心机制是惩戒机制，即通过惩罚处分违纪行为，达到减少、避免违纪行为的目的。如果只规定不准做什么、禁止做什么，而当这些行为发生了，不给予相应的惩罚处分，也就是没有严格执行惩戒机制，纪律规定是不可能发挥作用的。

党纪与法律分开。党纪管党员，法律管公民。党员既是公民又是党员，因此要受党纪和法律双重约束。党员作为公民，首先要遵守国家法律，如果违反了国家法律，就要受到法律的惩罚。作为党内纪律规定，《条例》的规定不与国家法律规定重复，而是规定不准、禁止党员做的事情。党纪与法律分开，目的是要体现“党纪严于国法”，对党员提出更高的要求。“党纪严于国法”是指，党纪、法律规定的行为界线不同。在社会生活中，有些事情法律是不禁止的，也就是法律允许的，做了这些事情，不会受到法律的追究，但这些事情党纪是禁止的、是不允许的，作为党员是不能做的，做了就要受到纪律处分。这个道理简单地说就是，“有些事情别人可以做，但是党员不能做”，做了就要受到纪律处分，“党纪严于国法”的实质就是要体现党员的先进和纯洁性。

纪律规定周延具体。在设计制度时，有两个基本要求，一是制度规定的范围要周延，尽量避免制度空白；二是制度规定要明确具体，不能只是提出一些原则性的要求，避免无法实际操作的模糊笼统的要求。《条例》规定了党员应遵守的六大纪律，即政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，而且把每一类纪律又细化为具体的若干条，每一条中又细分为若干具体情况，如政治纪律规定有18条，每一条中又分为多种具体情况；组织纪律规定有17条，廉洁纪律规定有24条，群众纪律规定有8条，工作纪律规定有13条，生活纪律规定有4条，在这些纪律规定中同样又细分为多种具体情况。这些具体详细的纪律规定，为党员的行为划定了明确的界线。

违纪行为界定明确，违纪行为处分标准具体。在禁止型制度中，要明确规定识别界定违反制度行为的标准，以及对违反制度行为的惩罚措施。在实际工作中，执行党纪要解决好两个重要问题，即“什么是违纪行为”和“怎样处理违纪行为”。在《条例》中，对怎样识别界定违纪行为、怎样处理违纪行为，作出了明确具体的规定。对违纪党员的处分，情节较轻的，给予警告或严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分；对于情节较轻、后果不严重，而且主动认错、认错态度好的，可以免予党纪处分。对严重违犯党纪的党组织的纪律处理，分为两种情况，对于严重违犯党纪、本身又不能纠正的党组织领导机构，给予改组的组织处理；对于全体或者多数党员严重违犯党纪的党组织，给予解散的组织处理，对该党组织的党员要进行逐个审查，作出结论。这些规定，为怎样识别界定违纪行为、怎样处理违纪行为提供了具体可操作的措施。