我国新型城镇化过程中的农村土地制度改革：权利安排与路径设计

马佳丽，蔡翼飞

我国新型城镇化过程中的农村土地制度改革：权利安排与路径设计

马佳丽，蔡翼飞①

农村土地制度改革是走新型城镇化道路的内在要求和必然选择，其基本目标是要实现土地收益分配公平与土地配置效率兼顾。土地制度包括土地所有权制度和土地产权制度，二者有着不同的理论渊源，前者来自欧洲大陆法系，后者来自英美普通法系。中华人民共和国成立后，我国的土地制度框架是在马克思主义所有权理论的指导下建立起来的，在某种程度上沿袭了欧洲大陆法系的原则。但大陆法系的土地所有制问题在于产权设置过于单一，难以调动劳动者的积极性，导致我国过去很长时间中农村土地利用效率比较低。而源于英美法系的西方产权思想倡导土地产权私有化和明晰化，虽能实现土地的高效配置，却无法解决土地集中和收益分配的两极分化问题，也不适合我国的基本制度和国情。因此，未来农村土地制度改革的出路在于，走土地所有权公有和土地产权明晰相融合的道路。这就需要建立和完善国家-集体两级土地所有制，以及建立现代化的新型农村土地合作社。前者是保障土地收益公平分配的制度基础，后者则是沟通土地公有和产权明晰的桥梁与组织基础。

新型城镇化；土地制度；土地所有制；土地产权制度；合作社

一、引 言

中国共产党第十八届三中全会中提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”，这是党中央对我国城镇化的战略定位。由于农村土地是新型城镇化的空间载体，中国的新型城镇化不但会直接涉及农村土地用途的转化，及其非农收益的公平分配，而且会间接地影响农业生产与农产品需求之间的动态平衡。*农地减少会在要素供给方面影响农业生产，而城镇人口的增加会扩张农产品的需求。因此，推进以人为核心的新型城镇化就需要全面深化农村土地制度改革，并以此确保新型城镇化的用地需求、城乡共享城镇化发展成果、农业生产与农产品需求之间的动态平衡。

长期以来，我国学术界对农村土地制度改革的研究主要集中在两方面：一方面是所有权制度层面，另一方面是土地产权层面。就所有权问题的研究而言，现有研究认为，土地所有权制度是一切其他土地制度的基础，是关于土地归属问题的研究，但改革的方向一直存有争论，主要有“私有”“国有”两个方向。其中，主张农村土地私有化者强调学习西方资本主义国家财产的私人所有，以达到高效利用土地，促进经济增长的目的。主张“国有化”者认为，私有化不符合中国国情，但目前的农村集体所有制已成为阻碍城乡一体化的制度壁垒，应予以废除；以此为基础，如果能实行统一的土地国有化，就可以实现土地的规模化经营和利益公平分配。而就土地产权问题的研究而言，多强调农村土地制度改革需要突出产权制度的改革，认为现有农村土地产权在实际使用层面并不清晰，这引致了农村土地的碎化与农业的小规模经营，并使得农民权益难以得到保障，因此，需要以集体土地产权改革为主攻方向，构建新型的农村土地产权体系。

由于经济学中的所有权与产权既相互关联又彼此区别，纯粹从所有权制度或产权制度的视角来研究农村土地制度改革，只能解决某个方面的问题，显然无法满足“确新型城镇化的用地需求、城乡共享城镇化发展成果、农业生产与农产品需求之间的动态平衡”三重需求。在所有权层面，若采取西方式的土地私有制度，必然会产生土地的资本化及贫富两极分化的结果，这违背了社会主义制度的本质；若将土地全部国有化，则会在土地利用层面出现断层，不能解决土地有效利用的问题，也无法满足农业生产与农产品需求之间的动态平衡。而在产权层面，如果强调将更多土地产权赋予农民个人，避而不谈集体组织在保障产权公有上的作用，最终结果与西方土地私有制没有什么本质不同。从这些逻辑出发，研究新型城镇化过程中的我国农村土地制度改革，需要协调所有权与产权之间的内在逻辑，并明晰土地所有制与土地产权制度之间的关系。据此，本文首先从理论层面对产权和所有权进行概念辨析和法学溯源，以厘清我国农村土地制度的内涵；然后立足于我国新型城镇化的内在需要，探讨了我国农村土地制度改革的价值取向和权利安排；以此为基础，最后阐述了农村土地制度改革的路径，并对如何建立中国特色的土地股份合作社给出具体政策建议。

二、农村土地所有权与产权制度的内涵及理论溯源

对土地进行“二分法”是厘清我国农村土地制度中的所有制与产权制度关系的基础。所谓“二分法”指：土地既是资产，也是资源。作为资产，需要明确“拥有”关系；作为资源，需要明确“利用”关系。*[加拿大]梁鹤年：《对集体土地入股的一些思考》，《中国国土资源报》2008年11月12日。前者涉及归谁所“有”，这关乎土地资产的分配，即需要明确农村土地的所有制关系；后者涉及如何利“用”，这关乎土地资源的配置方式，即需要明确土地制度的产权关系。

从经济学的理论逻辑来看，土地所有权与土地产权的内涵存在明显的区别。其一是出发点不同。土地所有制度主要解决土地的归属问题，即明确土地所有权主体，它决定了生产过程中形成的人们之间的生产关系；土地产权制度解决的是土地资源如何以及有效使用的问题，主要包括土地的使用和转让制度，它决定了在土地使用过程中各利益主体之间的权力、责任、利益关系。*高尚全：《土地制度改革的核心是建立新型的产权制度》，《经济研究》1991年第3期。其二是内容有所不同。土地所有权和土地产权来自两个不同的法系。所有权概念来自欧陆法系，即罗马法系，而产权概念则来自普通法系，即英美法系。按照梅利曼的理解，罗马式所有权可以理解为一个贴有“所有权”标签的盒子，盒子的拥有人就是所有人，盒子中包含了特定权利——占有、使用、收益和处分。盒子的所有人可以打开盒子拿出一些权利进行转让，但只要盒子仍在，他就仍然是所有权人，即使盒子是空的。而英美法系产权则简单得多，没有所谓的盒子，有的仅是权利束，产权所有人可将一束束的产权转移给其他人，当最后一束权利也转移出去后，他就什么也没有了。*[美]约翰·亨利·梅利曼，赵萃萃：《所有权与地产权》，《比较法研究》2011年第3期。从这个逻辑出发，我们可以认为，土地所有权是一个最终处置权的权利包，而土地产权则是一束权利，并不存在一个最终的权利。

改革开放之前，中国土地制度构建主要以马克思主义政治经济学理论为出发点，确立土地占有关系和占有权利。在此基础上，探索在土地公有制基础上如何有效利用和管理土地的问题。从理论渊源上说，马克思本人接受的是德国的教育，其关于土地所有制的思想深受欧陆法系传统的影响，这直接影响了后期苏联和东欧等国，*李步云：《关于法系的几个问题——兼谈判例法在中国的运用》，《中国法学》1990年第1期。进而影响到中国土地所有制的建立。欧陆法系的特点是确定性、简单性和通用性，在土地所有权上表现为衍生权利相对单一。但欧陆法系国家近代的土地制度大都实行以资本为基础的私有权占有，这导致土地成为剥削劳动者和攫取剩余价值的工具。在批判地继承欧陆法系土地所有权制度的基础上，马克思提出土地要实行国有化，土地实行全国集中生产和经营。这样既可以实现土地集中以提高生产力，又能够为自由平等的人道目标创造条件。*胡贤鑫，胡舒扬：《略论马克思的土地所有权理论》，《江汉论坛》2014年第8期。但是，这种全国土地集中经营管理方式在现实中很难实现。因而，前苏联在摸索中逐步确立了土地所有权归国家所有，经营权分别归国家和集体所有，主要由集体农庄运营土地的所有制形式。*曹玉霞：《所有权的否定之否定——纵论制度变迁中的俄罗斯土地制度》，《农业经济问题》2004年第5期。我国在1949年后和改革开放前，土地制度实际是仿效苏联的土地所有制制度，不同之处在于中国的农村土地是集体所有、集体经营。*邵传林，冯振东：《中国农地产权制度60年：历程回顾与变迁评判》，《经济与管理研究》2009年第10期。整体来看，这一时期中国的农村土地制度遵循的是欧陆法系的传统，权利安排相对简单，所有权和使用权都在集体手中，这有效地保障了公平，但不可回避的一个问题是，当时的土地制度无法解决生产激励问题，导致农业生产效率低下，并成为后来主张土地私有化学者诟病的口实。

改革开放之后，土地产权制度开始频繁出现在大众视野之中。英美法系的土地产权制度特点是设置的多样性和灵活性，土地实际所有者可以通过合同将各种权能出让给购买者，在实际操作中形成了非常复杂的产权结构，也产生了很高的社会成本。*[美]约翰·亨利·梅利曼，赵萃萃：《所有权与地产权》，《比较法研究》2011年第3期。而土地产权制度的引入却为土地高效利用提供了新的思路。按照现代产权理论，产权边界界定清晰，可有效防止外部性所带来的效率损失，降低交易成本，提高效率。按照科斯定理的理解，由于市场信息不完善，交易各方有可能采取损人利己行为，即所谓的外部性。明晰产权能使人们在交换中形成明确的收益预期，包括交易活动的收益、成本，这样就为外部效应的内部化提供了动力，从而有效解决了“搭便车”或“偷懒”行为。*杨瑞龙：《所有制·所有权·产权》，《人民日报》2004年11月9日。对土地产权来说也是如此，土地产权关系越明晰，经营土地的预期收益也就越明确，利用土地从事生产和经营活动的动力就越强，土地资源的配置效率相应也就越高。然而，西方是以土地产权私有为前提的，土地产权清晰的前提就是要产权私有化，并用法律严格保护。这就是说，只要土地使用权明晰就能够实现土地资源的高效配置。这其中，除了土地使用权，还包括土地的租赁、抵押、信托、转让、继承等权利，如果这些权利都能做到界定清晰，那么土地资源就能够更深入地参与到经济活动中，并获得多样化的收益。然而，英美法系的产权制度也存在其问题：由于没有所有权作为最后屏障，土地产权可以不断转让，最终结果是土地所有权也被转让了出去。这样就会导致两个方面的结果：一是土地过度集中而导致的分配的两极分化问题，例如拉美国家土地高度集中资本家手中，大量失地农民涌入城市，从而出现了大量贫民窟现象；二是如果私人掌握土地所有权，当涉及公共利益利用土地时，公共利益就必须让步于私人利益，从而产生了极大的社会成本。

近些年来，对所有权和产权的研究开始出现走向融合的趋势。马克思主义学者认为，在所有权公有制的落实过程中，为了有效利用市场，必须把其中包含的物权分出去，落到具体的权利人身上。西方经济学者也开始意识到了剩余权利的存在。新的产权理论提出了不完全契约理论，哈特等直接将所有权定义为拥有剩余控制权或事后的控制决策权。*Grossman,Sanford,and Oliver Hart, “The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and Lateral Integration”,Journal of Political Economy,no.94,1986, pp.691～719；Hart, Oliver and Moore, John,“Property Rights and the Nature of the Firm”,Journal of Political Economy,vol.98,no.6,1990,pp.1119～1158.不完全契约理论认为，人们的有限理性、信息的不完全性及交易的不确定性，拟定完全契约是不可能的。剩余控制权即承认产权不仅仅是一个权利束，更重要的是剩余权利掌握在谁的手中。

以此来看，欧陆法系的所有权制度是中国土地制度发展的法学渊源，在其基础上形成的农村土地集体所有制是中国社会主义本质的制度保障，必须坚持下去。但在新型城镇化的背景下，现行的土地制度也必须融入新的内涵，这就需要借鉴产权理论，将土地所有权延伸出新的权能，并明确权能的主体。从这个逻辑出发，新型城镇化过程中，我国农村集体土地制度改革需要在土地所有制和土地产权制度之间寻找契合点，探索出一条最适合自己也最适合时代的农村土地制度改革道路。

三、新型城镇化中我国农村土地制度改革的权利安排

立足于所有权制度与土地产权制度的融合发展，并对接新型城镇化过程中农村土地制度改革的三重需求——确新型城镇化的用地需求、城乡共享城镇化发展成果、农业生产与农产品需求之间的动态平衡，我国农村土地制度改革要突出三个方面的权力安排：平等和明晰的土地产权制度、土地产权公有制、土地所有权公有制。

首先要建立平等和明晰的土地产权制度，这是土地要素在城乡之间能够得以高效配置的基础。由于要素配置最有效的方式是市场竞争，其核心是通过价格机制来调节供求达到供需平衡。因此，利用市场进行要素配置的首要条件就是供求双方能够公平参与到市场竞争中，这就需要明晰土地的产权关系。然而，在当前的农村土地制度下，土地的所有权并不包括土地的处置权，集体无权参与城乡建设用地的配置，因此在农村集体建设用地市场，地方政府垄断买方市场；而在城市建设用地市场，政府作为唯一供应商又形成了卖方市场。正是由于城乡建设用地被地方政府割裂成了两个垄断市场，这就导致了建设用地配置的无效率。从这个特征事实出发，要实现城乡建设用地高效配置的第一步，就是要明晰集体土地的产权主体及产权产能，也就是说，每一块土地都要有明确的产权及产权主体，并形成明确的预期收益。第二步要赋予农村集体建设用地以流转权，使产权主体有权参与市场。这样就可以统一城乡建设用地市场和农村土地市场，前者无须先征收为国有土地，而是直接通过市场竞争高效配置；后者才能建立起农用地的流转市场，并为适度规模经营打下制度基础。

其次要坚持土地产权公有制，这是保证土地收益合理分配的基础。在我国，土地收益可以分为两个方面：一是土地参与城镇化建设带来的土地增值收益，二是土地作为农业的重要投入要素所带来的要素受益。就前者而言，如果土地产权归私人所有，那么通过建设用地的城乡流转，土地的增值收益只能到达个别农户的手里，特别是城乡结合地区及其毗邻地区的农民，这种不公平的分配模式只会导致激烈的社会矛盾，因此必须坚持土地产权的公有制。就后者而言，由于要素归属是要素收益初次分配的依据，只有公有制才能确保土地要素受益的合理分配，这一点在资本主义国家的经济实践中已经得到了充分的验证。长期以来，资本偏向型技术进步是资本主义国家技术创新的主要类型。在这样的背景下，为了垄断资本收益，西方国家一直致力于维护生产要素私有(包括土地私有)，结果就是生产越来越依赖资本、越来越迁就资本的使用效率。这一方面导致了强大的资本对其他要素形成控制(土地资本化、人力资本化)，从而形成资本垄断生产模式，公平的市场竞争最终宣告破产；另一方面使得土地和劳动力的产出效率服从或服务于资本的产出效率，土地的要素受益显然无法得到有效公平的保障。

最后要一如既往地坚持土地所有权公有制，这是走中国社会主义道路的内在要求。由于土地是农业生产不可或缺的投入要素，特别是粮食生产更是离不开土地；加之土地是生态环境中各种要素相互作用的联系纽带，土地利用关系到生态环境的可持续发展；土地资源显然是人类生存与发展的粮食之源、生存之本，关系国计民生和国家安全。从这个逻辑出发，国家必须拥有土地处置的优先权，即必须坚持土地所有权公有制。这是国家能够统筹经济全局、维护全体人民利益的制度基础，也是中国走社会主义道路的内在要求。事实上，从《中华人民共和国宪法》中可以看到，不管是国有土地还是集体土地，国家对土地都拥有最终控制权。只要是出于国家公共利益需求，我国都可以合法处置土地。*《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”这就是说，土地的最终剩余权归国家所有，即中国的土地所有制制度实质上是国家所有。

四、我国农村土地制度改革的路径设计

从以上分析可以看到，实现新型城镇化既要产权平等明晰，又要产权、所有权公有，这就要利用好产权制度和所有权制度互相融合的特点。就此，我们试图将这些权利安排放到同一个制度框架内，提出我国农村土地制度改革的路径：完善国家—集体二级公有制制度和建立农村土地股份合作组织。

(一)建立国家—集体二级公有制制度

这是一个融合所有权和产权的制度设计。土地由国家一级所有，也就是中央掌握全国土地的最终剩余权；由集体组织二级所有，掌握国家指定的土地权利的最终支配权。国家掌握土地最终的剩余权利和关系到国家整体利益的权利，保证国土资源安全，维护全国人民在土地上的公平性。在这个基础上，将农村集体土地的其余权利尽可能下放给集体组织所有，集体掌握这些物权的最终支配权。之所以必须存在农村土地集体所有制，是因为国家无法直接经营土地，必须把产权下放给个人或经济组织，如果直接给个人就与资本主义土地私有制无异，而下放给集体经济组织经营土地，既调动集体的积极性，又能在集体内保持相对的公平性，才有可能实现公平与效率兼顾的目的。

在现有制度的基础上，国家应进一步明确界定国家和集体土地的权责范围，赋予集体土地公平的产权权能。农村集体土地所有权并不是真正意义上的集体所有权，而是国家指定给集体免费使用的一部分产权，属于二级权利。对比农民集体土地和城市土地的产权，我们发现，城市土地产权比农村集体的产权权能大，农村土地有占有权、使用权却没有流转权。考虑到市场交易的公平性，应该赋予集体土地和城市土地相同的产权权能。在确权和赋能的基础上，建立城乡统一的建设用地市场，加快城乡统一的建设用地交易市场的法律和制度建设，实现土地产权以出让、租赁、作价出资或者入股等方式在土地市场上交易。同时保证其规范运营，真正做到农村集体土地和国有土地“同地同权”，在实质上消除了城乡二元所有制度。

(二)建设中国特色的土地股份合作社

接下来要解决的是土地利用的效率问题，即如何在集体产权公有制下，做到产权归属清晰、权责分明，从而能够利用市场对土地进行高效配置。当前，中国农村土地名义上是集体所有制，但其实名存实亡。政社合一的体制废除后，事实上已不存在一个集体经济组织或机构作为农村土地所有权的主体，而法律依旧规定的土地农民集体所有，造成了“人人所有，人人无权”的局面，权利寻租和土地纠纷无法解决。并且，现存的农业已经成为实质上的小农经济，生产力低下，人力流失，严重阻碍社会对农业现代化发展的需要。解决这一问题的出路在于，利用农村集体土地股份合作社，这是实现公平和效率双重目标的有效载体。历史上我国也出现过的合作社运动，一开始是土地私有制下农民自发的，后来演变成自上而下的一场政府主导的人民公社运动，最终以失败告终。所以给人留下的印象，认为那是一种自上而下的资源配置方式，完全没有效率。其实合作社是个舶来品，不管是马克思提到过的合作社，还是发达国家100多年前就开始盛行的合作社，都是西方资本主义国家的产物，特别是在农业部门。农业本身的特质决定了农户一直处于产业链低端，获得的利润极低，为了对抗这种情况，农户自发组织起来的合作社是市场竞争的自然产物。西方的合作社，以及新中国成立初期农民们自发组建的合作社都是类似的，所有权属于个体，只是个体把所有权中的一部分产权出让给集体，让集体经营以获得规模效应。

这两种组织形式的相似点是“权”“利”相连。西方的合作社类似于股份公司，“权”和“利”是按股份的多少算的，入股越多，权利越大，利益分配也越多，最后的结果往往是被少数大股东控制，失去公平，最终也将失去效率。中国的人民公社，“权”和“利”都是公有，人人权利相同，人人收益也相等，结果是生产失去积极性，丧失生产效率，也形成政治寻租空间，造成不公。有学者曾提出土地入股的思想，*[加拿大]梁鹤年：《对集体土地入股的一些思考》，《中国国土资源报》2008年11月12日。也专门探讨过合作社建设问题。认为合作是建设“大我”社会的砌石，落实合作的机制是“合作社”，是“大我”和“小我”之间的桥梁。*[加拿大]梁鹤年：《经济·土地·城市：研究思路与方法》，北京：商务印书馆，2008年，第64页。这里所说的突破，是将股份公司和人民公社的优点结合起来，因为土地是公有的，所有权人人相同，所以“权”的分配是一人一票；“利”的分配是按土地份额投入。这个理念就是把“权”和“利”分开。对内，土地的所有权是合作社成员公有的，人人权力相同，不存在“小我”(个人与个人)竞争。代表“大我”(集体)利益的合作社组织(组织管理者由成员投票决定聘请)，能做出集体利益最大化的决定；对外，土地合作社作为整体，土地产权主体和权能都明晰，可以利用市场经济来实现最优配置，参与市场竞争(市场上有其他各种合作社)，达到组团竞争的效果。这种合作社主要具有经济功能，也可具有适度的政治功能和社会功能；既兼顾节约交易成本，也可获得规模经济。因为社员的利益不仅仅是资本的回报，还有社员的福利(工作环境、未来发展机会等)等公共产品。在合作社建设方面，以色列是一个很好的例子。以色列与中国一样，属于人多地少的情况，自然条件并不好。但不同于西方的土地私有制，以色列90%以上的土地为国家所有，农业经营组织主要采取集体农场(称作基布兹，大约占全国35%耕地)和农业合作社(称作莫沙夫，约占全国33%耕地)这两种形式。利用这种模式，其农业生产率达到了世界先进水平。

在土地股份合作社具体形式上，我们提出以下几点建议：一是推广以科学的集体资产折股分配方式，包括组建集体资产清核机构，清核资产，界定成员资格，通过法律程序使股份合法化等步骤。二是建立土地合作社现代管理制度，保证人人权利相等，且运行高效。建议应效仿现代企业制度，建立现代农村集体经济组织，建立科学的人事管理和财务监管制度。三是土地股份合作社可采用灵活的经营方式。不同区域地理和文化环境差异较大，国家应鼓励各地区建立符合实际的土地股份合作方式。合作社可以将土地统一对外发包给他人经营，合作社自身不直接经营农地，以分红形式参与分配；也可以是集体以土地入股，专业人员以资金或技术入股，共同组建农地股份合作社，由合作社自己直接参与经营农业项目，按入股土地份额和劳动分配。

(责任编辑 甘霆浩)

RightsArrangementandPathDesignofRuralLandReforminChina'sNewUrbanization

MA Jiali, CAI Yifei

In China’s New Urbanization, rural land reform is both the internal requirement of urbanization and an inevitable choice. The aim is to distribute land benefits equally and take into account the efficiency of land allocation. Land system consists of land ownership system and land property right system. The two systems have different theoretical sources. The former comes from European civil law system while the latter from British and American common law system. After the founding of PRC, China’s land system was established under the guidance of Marxist ownership theories. In a sense, it inherited the principles of the civil law system. However, due to the singleness in property right setting, such a land system had difficulties arousing the enthusiasm of the laborers and for a long time resulted in low efficiency of rural land use in China. The property right theories from the common law system advocate the privatization and clarification of land property right. Although such a land system can allocate land efficiently, it can’t prevent polarization in concentration of landholding and division of income. Thus, the system is also not suitable to the basic system and fundamental realities of China. The way out for future rural land system reform is to combine public ownership of land with clarification of land property rights. To do that, China must establish a two-level ownership system--public and collective--and a new type of modern rural land cooperatives. The former is the system foundation for guaranteeing fair distribution of land profits while the latter the bridge and organizational basis for linking public land ownership with clarification of land property rights.

New Urbanization, land system, land ownership system, property right system, cooperative

马佳丽，中国社会科学院研究生院博士研究生；蔡翼飞，中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员(北京，100028)。

F291

A

1001-778X(2017)06-0140-06