“瘦身”与“提质”：特大城市人口控制的路径选择

黄 锟

“瘦身”与“提质”：特大城市人口控制的路径选择

黄 锟①

城市的集聚经济与拥堵成本共同决定了最优城市规模，但学术界对于特大城市的人口控制仍存在较大争论。当前，中国特大城市人口调控困难重重。由于特大城市与中小城市之间巨大的非户籍福利差距，以及特大城市内部中心城区和外围区域巨大的公共资源差距，在特大城市和中小城市之间形成了坚不可摧的“堰塞湖”，阻挡了人口在特大城市和中小城市之间自由流动。特大城市人口调控绝不能局限于该特大城市本身，而必须立足于该特大城市为中心的都市圈或城市体系，既“瘦身”，又“提质”，双管齐下，才能收到成效。

特大城市；人口控制；堰塞湖；瘦身；提质

一、特大城市人口控制的有关争论

城市集聚理论认为，城市的形成发展依赖于聚集所产生的聚集经济和聚集不经济。*Fujita,M.，Urban Economic Theory: Land Use and City Size，Cambridge University Press, 1989.聚集经济主要指，人口和产业聚集产生的规模经济效应和信息外溢效应，集聚不经济的最典型表现是拥堵带来的地租和通勤成本的增加。前者促使城市规模不断扩张，后者则阻止城市规模过度扩张，这两股市场力量共同决定了最优城市规模。*[美]斯特拉斯蔡姆：《城市住宅区位理论》，载[美]米尔斯《城市经济学》(区域和城市经济学手册第2卷)中文版，郝寿义等译，北京：经济科学出版社，2001年，第25～26页；[美]托利，[美]克瑞菲尔德：《城市规模与位置的政策问题》，载[美]米尔斯《城市经济学》(区域和城市经济学手册第2卷)中文版，北京：经济科学出版社，2001年，第486～488页。但是，传统集聚经济理论普遍忽略了城市内部结构，而研究最优城市规模必须进一步考察城市内部经济活动的分布规律。Mills和Wheaton构建了城市一般均衡模型，并从区位均衡条件推导出城市的均衡密度和均衡规模。*Mills,E.S.“An Aggregative Model of Resource Allocation in a Metropolitan Area”，American Economic Review,vol.57,no.2, 1967,pp.197～210；Wheaton,W.“Monocentric Models of Urban Land Use: Contributions and Criticisms”，in Mieszkowski,P.and M.Straszheim,eds.Current Issues in Urban Economics，London: The Johns Hopkins University Press, 1979,pp.105～129.其中，Mills讨论了城市人口规模给定而效用内生的“封闭”城市模型，*Mills, E.S.Urban Economics，Glenview: Scott Foresman and Co, 1972.Fujita研究了城市规模内生而居民效用外生的“开放”最优城市规模模型。*Fujita, M.Urban Economic Theory: Land Use and City Size，Cambridge University Press, 1989.但是，城市一般均衡模型均以居民具有相同的偏好结构和厂商具有同质一致的生产函数为假设，这意味着，在没有其他外生因素影响的条件下，城市将具有相同的人口和空间规模。而对于这种单一最优城市规模的观点，Richardson最早提出了质疑。他认为，最优人口规模会因城市结构和功能不同而在某一区间内动态变化。*Richardson, H. W.“Optimality in City Size, Systems of Cities and Urban Policy: a Sceptic’s View”，Urban Studies, vol.9,no.1,1972,pp.29～48.Henderson通过加入外部效应的影响，考察了产业集聚收益和城市通勤成本间的均衡模式。*Henderson,J.V.“The Size and Types of Cities”，American Economic Review,vol.64,no.4, 1974, pp.640～656.其研究发现，不同行业间存在着规模经济和集聚收益差异，这导致城市间的专业化分工，所以以不同行业为主导的城市，必然会形成不同的最优规模。而Desmet和Rossi-Hansberg的研究则表明，城市的生产效率、政府效率损失和宜居程度共同决定了城市规模分布，任一特征差异的改变，都将引起大规模的人口迁移。*Desmet, K.，Rossi-Hansberg, E.“Urban Accounting and Welfare”，American Economic Review, vol.103,no.6, 2013，pp.2296～2327.Glaeser分析了集聚密度和集聚规模的政策含义，他认为，城市规模发展应是城市内集聚密度的提高，而不应是城市地域的空间蔓延，只有规模较大城市的人口分布过于分散，才会带来城市蔓延问题，这将不利于土地的集约使用。*Glaeser,E.Triumph of the City, London: Macmillan, 2011.对于一个国家来说，整个国家的生产和人口集中度，会随着集聚和分散而呈现先集中后分散的趋势。*Williamson, J.“Regional Inequality and the Process of National Development”, Economic Development and Cultural Change,,no.6,1965,pp.3～45; Hansen, N. “Impacts of Small and Intermediate-Sized Cities on Population Distribution:Issues and Responses”, Regional Development Dialogue, no.11,1990,pp.60～76.因为随着经济的增长，一方面，居民需要住房和自然环境的改善；另一方面，国家也积累了足够的财力去改善内陆地区的基础设施和投资环境。

随着中国城市化进程的推进，国内学者开始关注中国城市的最优规模问题。有研究认为，我国大部分城市规模偏小，还没能充分发挥出集聚经济效应；*参见王小鲁，夏小林《优化城市规模，推动经济增长》，《经济研究》1999年第9期；王小鲁《中国城市化路径与城市规模的经济学分析》，《经济研究》2010年第10期；Au,C.C.，J.V Henderson.“Are Chinese Cities Too Small?”，Review of Economic Studies，vol.73,no.3,2006,pp.549～576.还有研究认为，城乡二元分割政策导致了我国城镇化进程受阻、大城市发展不足和城市体系扭曲等问题。*陆 铭，向宽虎等：《中国的城市化和城市体系调整:基于文献的评论》，《世界经济》2011年第6期。但也有研究认为，我国城镇化进程中也出现了特大城市规模迅速膨胀、中小城市和小城镇相对萎缩的两极化倾向，*魏后凯：《中国城镇化进程中两极化倾向与规模格局重构》，《中国工业经济》2014年第3期。因此，要实行差别化的人口规模调控政策，严格控制400万人以上的特大城市人口规模，鼓励支持大城市和中小城市的发展。

以上关于特大城市人口控制的有关争论，为本文的研究提供了重要基础和思路。其中，传统集聚经济模型和城市一般均衡模型，尽管存在忽略城市内部结构和单一最优城市规模的观点等局限，但所提出的城市最优规模理论，为我国特大城市人口控制提供了最初的理论思路和分析方法。后来的研究者提出的集聚收益和通勤成本、集聚密度和集聚规模等概念，以及城市最优规模会随着城市功能、产业结构调整而在某一区间动态变化的思想，则有助于丰富我国特大城市人口控制的分析工具和政策思路。但是，这些研究都没有涉及我国特大城市人口调控的两个特殊背景，即我国特大城市正处于产业结构转型升级的关键发展时期，户籍制度正处于由城乡二元户籍制度向城乡一体化的新型户籍制度转型的深化改革时期。在这两个特殊背景下，我国特大城市人口调控面临着与西方任何国家都截然不同、更为复杂的背景和形势，从而也必然会需要不同的思路、路径和对策。

二、特大城市人口调控中的困境

2014年6月，中央全面深化改革领导小组通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，新型户籍制度改革方案面世。本次户籍制度改革是中央统一部署推动的综合配套改革，它不仅是户籍制度自身的改革，更是需要各相关部门统筹配套的改革。与前几次户籍制度改革相比，本轮户籍制度改革的重点是剥离黏附在户籍之上权益，并要求城乡之间、不同城市之间的户籍权益均等化。目前，新型户籍制度改革为各类规模的城市初步建立基本公共服务均等化提供了机制，其要求所有中小城市和小城镇的落户限制全面放开，大城市和特大城市则通过与转移人口的就业、住房、缴纳社会保障的年限等约束性条件挂钩，实行积分落户制，允许符合设定条件的转移人口入户并享有基本公共产品和服务。

尽管我国大城市的户籍制度改革在保障转移人口合法权益上获得了一定突破，但仍然在中央政府和地方政府的关系、经济结构调整与社会分工的协调、构建新型户籍制度与破除城乡二元结构等方面存在多重困境。*参见朱蓓倩，高向东等《新型户籍制度下特大城市人口调控的博弈研究——以上海为例》，《浙江工商大学学报》2016年第2期。其中，在中央政府和地方政府的关系方面，户籍制度改革的顶层设计要求特大城市的基本公共服务在常住人口与户籍人口之间实现全覆盖与均等化；但从地方政府层面来看，由于基本公共服务供给的增量严重滞后于其人口集聚的快速增长，地方政府存在巨大的公共财政支出压力，这一点在经济“新常态”下表现得尤为突出。在这样的背景下，除非中央政府有强制性要求，否则地方政府则会最大限度地规避对非户籍人口的基本公共服务供给义务。在经济结构调整与社会分工的协调方面，北上广深等特大城市正处在产业结构优化升级转型的关键时期，这客观上会对农民工等流动人口形成排挤效应，部分城市也因此推行“腾笼换鸟”的人口调控政策，城乡之间的户籍藩篱会进一步在特大城市产业转型升级中不断强化；而在另一方面，城市的社会分工仍然需要包括农民工在内的各类型劳动力，否则特大城市的正常运转就会受到严重影响，城市的可持续发展也会面临严峻挑战，这一点在春节期间表现得尤为突出。在构建新型户籍制度与破除城乡二元结构方面，现阶段新型户籍制度的实施，固然从制度上消弭了农业户口与非农业户口的鸿沟，打破了居民在“身份”上的城乡二元结构；但是，如果没有配套制度跟上，尤其是缩小中小城镇、广大农村与特定城市在基本公共服务供给方面的差异，流动人口仍然会大规模地在特定城市聚集，城乡之间、中小城镇与特定城镇之间仍然会存在事实上的二元结构。

三、特大城市人口调控的两个“堰塞湖”

早在20世纪80年代，我国就实施了“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的人口调控政策。然而，这一政策实施的结果，似乎在大城市和中小城市之间形成了坚不可摧的“堰塞湖”，阻挡了人口在大城市和中小城市之间自由流动，这在客观上阻碍了我国城市体系的发育成长。从经济学的理论逻辑来看，形成“堰塞湖”的根本原因是我国特大城市与中小城市之间巨大的户籍福利差距，以及特大城市内部中心城区和外围区域之间巨大的公共资源差距。前者把人口堵在了特大城市，后者把人口堵在了特大城市的中心城区，进一步加剧了特大城市的人口压力。

“在户籍制度改革和特大城市人口控制讨论中，人们往往只关注诸如教育、医疗、就业服务和培训、社会保障和住房保障等与城市户籍相挂钩城市福利(可以称之为户籍福利)，却忽视了城市的社会秩序、文化氛围、就业机会、信息服务、基础设施等另一类城市福利(可以称之为非户籍福利)，户籍福利和非户籍福利之和构成了城市居民的总效用。其中，户籍福利带有准公共产品性质，它的获取必须以取得该城市的户籍为前提；具体因素取决于该城市的户籍政策控制程度，如关于户籍指标数量、积分落户条件和居住证制度等方面的规定。非户籍福利具有纯公共产品性质，它的获取不需要取得该城市的户籍身份，凡是来到该城市务工生活的居民都能获得的一种城市福利，这类福利的大小主要由城市的经济发展水平来决定，由于现阶段特大城市明显具有更高的经济发展水平，往往能够为城市居民和外来人口提供更多的非户籍福利。”*邹一南：《农民工市民化过程中的户籍——土地联动改革》，载张占斌《中国新型城镇化健康发展报告(2016)》，北京：社会科学文献出版社，2016年。加之，我国特大城市往往具有更高的行政层级和更强的调配能力，其经济体量和发展水平往往也普遍高出中小城市，特大城市的基础设施和基本公共服务等也都远远优于中小城市。显而易见，这些差距正是特大城市与中小城市之间形成第一个“堰塞湖”的根本原因。

与此同时，特大城市的公共资源过度集中在中心城区，造成中心城区和外围区域的巨大差距，则是形成特大城市内部“堰塞湖”的根本原因。从全国范围看，绝大多数特大城市都是单中心或单极的城市空间结构，根据城市空间发展需要，由中心城区向四周逐步延展，这是典型的单中心的、“摊大饼”式的空间布局和发展模式。这种单中心的、“摊大饼”式的空间布局和发展模式既没有形成多极、多层次的都市圈城市体系和分工关系，又造成城市基础设施、公共服务等公共资源过度集中于中心城区，从而在中心城区形成人口的“堰塞湖”。以北京市为例，在长达数十年的发展中，既没有在外围地区形成功能相对完善的新城、副中心、次中心，城市职能、产业、基础设施、公共服务、人口都主要集中在四环以内或东城、西城、海淀、朝阳、石景山、丰台等六个主城区，形成了典型的单极结构的城市空间分布结构。与东京相比，2014年，北京市面积16 410平方公里，人口2 151万，人口密度1 310人/平方公里，仅为东京都市圈人口密度的50%，但大城市病和人口压力却远比东京严重。究其原因，东京是“多心多核”和“分散型网络结构”的城市空间布局，职能、产业、基础设施、公共服务、人口在整个都市圈相对均衡分布，如东京在周边遍布20多个新城，城市地铁密度极高，是北京的40倍，东京核心区的人口密度不及北京城六区(分别为6 106人/平方公里和6 207人/平方公里)，但东京都市圈的人口密度却是北京市的2倍。

四、特大城市人口调控的路径思考

正如理论逻辑所一再显示的那样，特大城市绝不能只是一个单核的城市，而是一个由该特大城市和周边的副中心、次中心组成的都市圈或城市体系。因此，我国特大城市人口调控也绝不能局限于该特大城市本身，而必须立足于该特大城市为中心的都市圈或城市体系，将人口调控的思路拓展至整个都市圈或城市体系。过去，我国特大城市人口调控效果不显著的原因除了前面所阐述的特大城市自身的集聚规模效应、不同特大城市与中小城市之间巨大的非户籍福利差距，还有一个重要原因是没有立足于以特大城市为中心的都市圈或城市体系，特大城市与周边各类城市，尤其是小城镇，没有形成有效的分工与协作。从发达国家特大城市人口调控的经验看，只有立足于以特大城市为中心的都市圈或城市体系，做到既“瘦身”，又“提质”，双管齐下，二者并重，才能收到成效。以东京为例，东京都市圈从诞生之日起，就通过政府的直接推动与协调和五次首都圈规划，在整个都市圈内布局城市功能、产业、人口、基础设施、公共服务，并与都市圈内其他城市形成了合理的社会分工与协作关系。以此为基础，东京一方面才能够有效地“瘦身”，另一方面也才能够集中资源“提质”，从而较好地实现了东京都市圈的协调发展。目前，即使东京都市圈已拥有3 600万人口，但也没有证据表明东京这样的特大城市已经过于庞大，*Kanemoto,Y，T.Ohkawara,T.“Suzuki.Agglomeration Economies and a Test for Optimal City Sizes in Japan”，Journal of the Japanese and International Economies,vol.10,no.4,1996,pp.379～398.东京也没有像我国特大城市一样利用各种非市场的强制性手段来控制城市人口规模。从这些经验出发，我国特大城市的人口调控首先需要做好“减法”，即通过压缩城市的非核心职能、有序引导部分产业向周边城市转移等方式，在控制特大城市人口快速增长的基础之上，强化特大城市作为“增长极”的扩散效应，并促进其与周边各类城市的协同发展。在进行“瘦身”行动的同时，我国特大城市也需要注重提质行动，即通过强化基础设施在中心城区与外围城区的均衡布局与无缝对接，基本公共服务在城市常住人口与户籍人口之间的全覆盖与均等化等措施，进一步提升特定城市的可持续发展能力与人口承载能力。

与此同时，我国特大城市的人口调控还需要促进公共资源均衡化布局，避免中心城区公共资源过度集中。由于公共资源布局，尤其是基础教育、公共医疗、就业机会等基本公共服务对人口在都市圈各区域分布有着至关重要的导向作用，我国特大城市的人口调控就需要最大限度利用这种导向作用。以北京、上海等特定城市为例，这些地区就集中了我国最为优质、最为丰富的基础教育资源与公共医疗资源；而周边城市与其相比，公共资源的供给数量严重不足，且其质量也明显不如这些城市，这种就使得中心城区—外围区域的公共资源分布呈现出了断崖式分布的特征。这种公共资源在大都市圈中心城区和外围区域、城市极不均衡的布局方式，成为中心城区人口过度集中、外围区域城市人口集中严重不足的最重要因素，结果造成整个都市圈人口承载能力的严重下降。目前，虽然北京、上海等特大城市也在积极采取措施促进公共资源在城市圈内的均衡化分布，但效果并不显著，中心城区人口过度集中的趋势并未得到扭转，北上广深等特大城市人口净流入的趋势仍然十分明显。相比之下，东京通过公共资源均衡化布局，比较成功地引导了人口在各个区域的合理分布，大大提升了整个都市圈的人口承载能力。仅以教育为例，东京通过教育经费投入和教师轮岗制度，大力促进教育的均衡发展。在经费保障方面，义务教育的经费投入全部由较高层级政府承担，都市圈内县级政府(相当于我国省级政府)投入比重占40%以上，其余主要由中央政府承担。在师资水平方面，公立中小学的教师按公务员对待，由政府统一管理。政府直接主导教师的定期轮岗流动，同时相关法律规定，教师在同一所学校连续工作不能超过5年。通过教育经费投入和教师轮岗制度，保证了各区域义务教育的经费来源和各区域师资力量与教学水平的相对均衡。*参见王大伟，文 辉等《应对城市病的国际经验与启示》，《中国发展观察》2012年第7期。

(责任编辑 甘霆浩)

“Downsizing”and“Upgrading”:PathChoiceforPopulationControlinMegaCities

HUANG Kun

Agglomeration economy and congestion cost determine the optimal size of the cities, but there is still a great deal of debate about population control in mega cities. Chinese mega cities are faced with great difficulties in population control. At present, there exists a wide gap in non-household-register welfare between mega cities and small and medium-sized cities as well as a wide gap in public resources between central cities and peripheral areas of mega cities. These gaps have formed an impenetrable barrier between mega cities and small and medium-sized cities, which has prevented free population flow between mega cities and small and medium-sized cities. Therefore, population control in mega cities should not be limited to the mega cities themselves. It must be carried out in the metropolitan areas or the city systems. around the mega cities. Only by both downsizing the mega cities and upgrading the small and medium- sized cities can population control bear fruit.

mega cities, population control, downsizing, upgrading

马克思主义理论研究和建设工程2016年度重大项目“中国特色社会主义与社会主义现代化强国目标研究”阶段性成果；国家行政学院2017年度重点科研项目“以人为本的中国特色城镇化道路研究”阶段性成果。

黄 锟，国家行政学院新型城镇化研究中心副主任、教授(北京，100089)。

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1001-778X(2017)06-0126-05