中国现代公共文化服务政策扩散的内在张力与优化策略

李少惠，崔吉磊

中国现代公共文化服务政策扩散的内在张力与优化策略

李少惠，崔吉磊①

政策扩散是公共政策领域研究的重要内容，已有研究多聚焦政策扩散的影响因素及结果，而对政策引入之后的具体过程关注不够。政策采纳之后进入实施过程是政策扩散的重要阶段，并对其扩散绩效有着直接的影响。当前，中国现代公共文化服务政策扩散过程呈现出实践层面的推进和创新、制度层面的设计和拓展、理念层面的构建和传播，三者之间既相互影响促进，又存在多方面的矛盾和紧张关系，由此形成的张力，弱化了政策扩散的持续性和绩效。要解决这一问题，需在中国现代公共文化服务政策扩散过程中强化现代公共文化服务的实践动力，制定统一有效的现代公共文化服务制度，引导现代公共文化服务理念发挥建设性作用。

政策扩散；现代公共文化服务；内在张力；优化策略

一、引 言

中国自2005年首次提出“公共文化服务体系建设”以来，已走过10多年历程。毋庸置疑，覆盖全社会的公共文化服务体系建设取得了极大成果，但也不可否认，迄今依然未能从根本上解决供需错位、效能低下、表面化和形式化等顽疾。*李少惠，崔吉磊：《中国公共文化治理的本土化建构》，《贵州社会科学》2015年第6期。新形势下，为进一步推进中国公共文化服务体系建设，党的十八届三中全会将“构建现代公共文化服务体系”作为全面深化改革的重要任务之一，*李少惠，崔吉磊：《中国地方政府现代公共文化服务体系建设的文本分析——政策创新扩散机制视角》，《中国文化产业评论》2017年第7期。标志着中国公共文化服务体系建设进入新的历史阶段。

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(以下简称《意见》)，并配套制定了《国家基本现代公共文化服务指导标准》(以下简称《指导标准》)，各地于2015年8月底前以县为单位开始贯彻实施，由此开启中国公共文化服务从中央到地方“四层级”的“现代化”建设进程。与国外以市场机制和社会机制为主的发展路径比较，中国现代公共文化服务体系建设具有较强的“政策驱动”色彩，即通过中央和文化行政部门自上而下发布政策，并在全国范围内进行推广实施。这种“上下匹配式”的政策制定及实施行为，在指导各地现代公共文化服务体系建设的同时，也掀起了现代公共文化服务政策扩散的热潮。在此背景下，我们必须认真思考如下重要的问题：既然中国现代公共文化服务体系建设的预期目标，并非只是实现“自上而下”的全局性政策设计，那么中国现代公共文化服务政策扩散的内在过程是怎样的？其扩散的表现形式和载体都有哪些？如何在保持中国现代公共文化服务政策扩散持续性的基础上提升扩散的绩效？本文试图基于政策扩散理论，分析中国现代公共文化服务政策自实施之后的整个扩散过程，研究其内在的动态性和复杂性，并提出相应的优化策略。

二、文献述评

政策扩散是公共政策领域研究的重要内容。所谓政策扩散，是指某项政策在空间上转移，或者被其他主体采纳的过程。*周志仁，李 倩：《政策扩散中的变异及其发生机理研究——基于北京市东城区和S市J区网格化管理的比较》，《上海行政学院学报》2014年第4期。自美国学者沃克尔(Jack Walker)于1969年发表《美国各州的创新扩散》以来，政策扩散成为政策科学领域中持续关注的内容。西方学者围绕创新扩散的内涵、特征、影响因素、动力、机制和模式等内容展开了大量研究。格雷(Gray)、罗杰斯(Roger)，特别是贝瑞(Berry)夫妇等学者采用事件史分析方法，考察了财政收入、*Gray，V.，“Expenditures and Innovation as Dimensions of Progressivism:A Note on the America States”，American Journal of Political Science，vol.4，no.18，1974，pp.693～699.产业结构、人口结构和官员选举制度*Berry F. S.，Berry W.D.，“State Lottery Adoptions as Policy Innovations:An Event History Analysis”，The American Political Science Review，vol.2，no.84，1990，pp.395～415.等内在因素对创新扩散的决定作用，发现传播渠道、政府间学习、*W.D.Berry，B.Bay beck，“Using Geographic Information to Study Interstate Competition”，American Political Science Review，vol.4，no.99，2005，pp.505～519.竞争、强制和模仿等外在机制对创新扩散有着重要的影响，进而归纳构建了“全国互动”“区域传播”“领导跟进”“垂直影响”等多种政策扩散模型。

与西方学者研究政策扩散的思路相类似，国内学者在考量中国与西方不同的制度情境基础上，对政策扩散做了大量实证研究。杨静文和王洪涛分别对中国政务中心制度*杨静文：《我国政务中心制度创新扩散实证分析》，《中国行政管理》2006年第6期。和政府信息公开制度*王洪涛，魏淑艳：《地方政府信息公开制度时空演进机理及启示——基于政策扩散视角》，《东北大学学报》(社会科学版)2015年第6期。的扩散进程进行分析，指出其扩散效应显著，呈现出“S”形的典型扩散曲线。朱旭峰等以中国地方行政审批中心建设的历程为案例，提出并验证了地方经济发展条件与行政因素、纵向横向的扩散机制和地方领导的政治流动所内含的扩散效应。*朱旭峰，张友朗：《创新与扩散：新型行政审批制度在中国城市的兴起》，《管理世界》2015年第10期。定明捷、张梁指出学习、竞争、强制和模仿机制对政策扩散生成的重要影响。*定明捷，张 梁：《地方政府创新扩散生成机理的逻辑分析》，《社会主义研究》2014年第3期。王浦劬等提炼出中国公共政策扩散的四种模式，并阐述了模式背后公共政策扩散的学习、竞争、模仿、行政指令推行和社会构建机制。*王浦劬，赖先进：《中国公共政策扩散的模式与机制分析》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2013年第6期。

从上述的文献梳理可以看出，西方学者已确立了政策扩散研究的基本解释框架，尽管一些学者对被扩散的对象、*Frederick J.，Boehmke，“Approaches to Modeling the Adoption and Diffusion of Policies with Multiple Components”，State Politics and Policy Quarterly，vol.2，no.9，2009，p.230.扩散的特征、扩散因素、扩散机制等方面做了新的探索，但基本没有脱离政策扩散研究的主要范式。国内学者在为经典的政策扩散理论提供中国注解过程中，亦基本遵循着西方政策扩散的研究路径，以描述政策扩散的特征和分析政策扩散的影响因素为主。国内外政策扩散的主流研究，往往从政策扩散发生的视角揭示影响政府政策扩散的因素与机制，或是从宏观上总结政策扩散的模型与趋势，*王法硕：《制度设计、治理能力与自我更新:地方政府创新扩散效果研究——以城市公共自行车项目为例》，《中国行政管理》2016年第6期。多为结果导向下政策扩散发生与否及扩散速度的共同影响因素和规律的探寻，对政策扩散过程，尤其是扩散过程的动态性以及复杂性关注不够。通常来讲，当一项政策被采纳之后即意味着政策扩散的开始，然而完整的政策扩散，从阶段划分上来看，可分为创新政策的引入和创新政策的实施，这两个阶段分别表现为扩散前和扩散后的创新采纳活动。因此，政策扩散一般也包含两个阶段：一是创新想法的引入；二是创新想法的具体实施。*Damanpour F.，Schneider M.,“Characteristics of Innovation and Innovation doption in Public Organizations:Assessing the Role of Managers”，Journal of Public Administration Research and Theory，vol.3，no.19，2008，pp.495～522.创新政策的实施作为以解决特定问题、改进政府绩效的政府创新，*杨雪冬：《后市场化改革与公共管理创新——过去十多年来中国的经验》，《管理世界》2008年第12期。如果没有得到实施，则算不上采纳。*吴建南，张 攀，刘张立：《“效能建设”十年扩散:面向中国省份的事件史分析》，《中国行政管理》2014年第1期。它既是政策扩散最终采纳的重要标志，也是政策扩散的重要内容。虽然有学者已经从政策扩散的持续性、*刘 伟：《社会嵌入与地方政府创新之可持续性——公共服务创新的比较案例分析》，《南京社会科学》2014年第1期。绩效*吴建南，马 亮，杨宇谦：《中国地方政府创新的动因、特征与绩效——基于“中国地方政府创新奖”的多案例文本分析》，《管理世界》2007年第8期。以及结果*杨雪冬：《简论中国地方政府创新研究的十个问题》，《公共管理学报》2008年第1期。等角度关注这一过程，但更多还是从效果和效率两个层面对影响政策扩散的因素进行提炼，缺乏对政策扩散实施过程的整体研究。由此看来，政策扩散除了研究某项政策是否被采纳之外，把握某项政策扩散过程，也必将成为其重要的议题。

中国现代公共文化服务政策作为一项日益获得理论界和实践界广泛关注的政策类型，为我们研究已有的政策扩散理论提供了较为理想的范例。本文采用定性和过程描述的单案例研究方法，尝试以实践、制度和理念为分析框架，研究中国现代公共文化服务政策扩散内在的动态性和复杂性，整体展现其“自上而下”的扩散态势，这一方法可弥补既有的大量政策扩散定量研究中对政策扩散过程呈现的不足。同时，将《意见》印发作为现代公共文化服务政策扩散的起始，着重分析《意见》被采纳之后在实施阶段扩散的表现，以期更好地理解中国现代公共文化服务政策扩散的特征极其丰富内涵。

三、中国现代公共文化服务政策扩散的三维审视

政策扩散作为政治、政策现象的客观存在，同其他社会现象一样，也包含着实践、制度和理念三个维度。深入分析实践、制度与理念之间的关系，是把握中国现代公共文化服务政策扩散过程的关键，也对理解政策扩散的过程和轨迹具有重要意义。

无论是中国现代公共文化服务政策扩散的实践还是制度，都以一系列相关价值理念为前提。这些价值理念广泛存在于政治意识形态、社会的公共观念中，并通过各种话语表达出来。*韩志明：《实践、制度与理念之间的互动及其张力——基于中国行政问责十年历程的理论思考》，《政治学研究》2013年第1期。由于价值理念具有难以被确切记录和精确分析的特点，本文将主要以党和政府出台的《意见》话语及概念为依据，来呈现中国现代公共文化服务政策扩散中，理念形态的演变过程。

(一)实践层面的推进和创新

中国的行政行为具有明显的层级化和集权化的特点，公共政策“自上而下”的层级性扩散也是我国目前较为常见的模式，具有典型的行政权力命令和服从的特征。*王浦劬，赖先进：《中国公共政策扩散的模式与机制分析》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2013年第6期。从中国现代公共文化服务政策扩散的实践活动来看，表现出“从中央到地方”全面铺开的扩散路径，并使扩散呈现“自上而下”政策落实和政策执行的特点。*丁 群：《欠发达地区公共图书馆发展的推进剂——学习〈关于加快构建现代公共文化服务体系的意见的思考〉》，《贵图学苑》2015年第9期。为实现“到2020年，基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系”目标，各级政府努力促进基本公共文化服务标准化、均等化，不断创新公共文化管理体制和运行机制，增强公共文化服务发展动力，加强基层公共文化服务供给，这成为中国现代公共文化服务政策在实践层面扩散的重点。*李少惠，崔吉磊：《中国地方政府现代公共文化服务体系建设的文本分析——政策创新扩散机制视角》，《中国文化产业评论》2017年第7期。探析其内在的成因，除了上级的垂直控制和政治规范之外，各地政府结合当地实际有效的政策创新，也是一个重要因素。如在公共文化服务标准化建设方面，浙江省按照国家标准确定的原则和范围，建立了省级基本标准、行业服务标准和项目技术标准等基本公共文化服务标准体系；山东省划分并建立了保障标准体系、技术标准体系和评价标准体系“三位一体”的现代公共文化服务标准体系。在农村基层文化基础设施建设方面，甘肃省按照“345”工程*让农民群众在“自我表现、自我教育、自我服务”中，享受公共文化的“公益性、基本性、均等性、便利性”，做到“有组织、有队伍、有场地、有设施、有活动”，简称为甘肃的“345工程”。的要求，通过整合各方面的资源，逐步建设和完善多功能村级综合文化服务中心；浙江省积极推进以“农村文化礼堂”为代表的基层综合性文化服务中心建设。在政府向社会力量购买公共文化服务方面，各省(区、市)都已制定了实施意见指导目录，一些地区还设立了专项资金保障购买的实现。在创新公共文化服务管理机制方面，广东省、河北省等地相继在公共图书馆、文化馆等公共文化单位和机构组建理事会，探索法人治理结构的实现路径。在贫困地区公共文化建设方面，广西壮族自治区实施了“左右江革命老区公共文化服务工程”；甘肃省将文化扶贫作为全省精准扶贫的重要手段，重点开展贫困乡村文化场所的建设。另外，在推动统筹发展、健全评价机制及共建共享等方面各地在探索和实施中也取得了良好的效果。

(二)制度层面的设计和拓展

分析中国现代公共文化服务政策制度层面的扩散，其特征主要表现为“自上而下”与国家保持一致的制度体系，即以国家宏观指导性意见为制度规范基础，各级地方政府制定相应的政策制度及配套政策措施，以便使地方政府在现代公共文化服务体系建设中能够“有法可依”。这一过程本质上是保证现代公共文化服务从价值理念走向制度设计，并从“硬性”和“刚性”消除各种阻碍因素，逐步将中国现代公共文化服务体系建设纳入制度化的轨道。如各地对照《意见》起草了本省(区、市)《实施意见》，并配套颁布了《实施标准》。截至目前，全国各省(区、市)已全部印发实施，为现代公共文化服务体系建设提供了制度支持。同时，为保证《意见》有效实施，在国家层面相继制定和出台了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》(国办发〔2015〕37号)、《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》(国办发〔2015〕74号)以及《“十三五”时期贫困地区现代公共文化服务体系建设规划纲要》等专项的政策法规。

另外，各级地方政府通过一系列的制度化设计，促使现代公共文化服务制度不断深化和拓展：(1)对应《意见》“加强法治化建设”的要求，各地开始从整体上探索现代公共文化服务体系的制度设计。如2016年3月1日，《江苏省公共文化服务促进条例》正式实施，成为省级层面出台的第一部关于公共文化服务体系建设的法规。(2)不断强化现代公共文化服务制度与文化体制改革的有效衔接，推进文化体制的制度化改革。如宁夏银川市通过制度设计，初步形成了社会民间文艺团队建设的管理意见、星级团队评定办法等制度成果，力求创新民间文艺团体建设机制。(3)不断完善与现代公共文化服务体系建设相配套的法律法规，如《无锡市推动公共文化服务社会化发展的指导意见的通知》等。

透析中国现代公共文化服务政策在制度层面扩散过程，国家层面制度一般具有“宏观指导性”的特点，在某种程度上往往会限制地方政府实施策略的多样化，致使各地在实施中呈现“制度趋同”现象。虽然各地在制度设计的主要目标、建设举措以及保障条件等方面有少量的个性化措施，但更多是对国家“宏观指导性”的直接或间接的被动性反应，缺乏积极的主动性调整和制度安排，与国家层面的制度相比，并无较大创新性体现，特别是在一些发展阶段和资源禀赋等方面，存在明显差异的地方。这也反映出，中国的威权体制导致中央政府制定的政策指令在不同地区或部门贯彻落实有着相当程度的一致性。*李少惠，崔吉磊：《中国地方政府现代公共文化服务体系建设的文本分析——政策创新扩散机制视角》，《中国文化产业评论》2017年第7期。

(三)理念层面的构建和传播

中国现代公共文化服务政策作为一种“价值理念”形态的扩散，体现在自《意见》印发后，建设现代公共文化服务体系的施政理念逐渐进入各级地方政府的官方话语体系中，在某种程度上已经成为“时髦”的文化建设话语。随着“中国梦”“软实力”“文化民生”等理念的传播，文化建设日益成为社会各界关注的焦点。加快构建现代公共文化服务体系的理念，也成为影响我国社会主义文化建设的情境性因素，并逐步传导到“制度设计”和“实践层面”维度。作为社会各界对中国公共文化服务体系建设经验的总结与未来发展方向的共识，《意见》的印发，标志着公共文化服务体系建设从“传统”走向“现代”，政策扩散在此阶段呈现出明显的“引领型”特征。如除了坚持政府主导之外，还要坚持社会参与，引入市场机制，形成各类社会主体共同参与现代公共文化服务体系建设的氛围，最终实现共建共享。可见，相较于传统的公共文化服务，现代公共文化服务更加强调主体的多元性、过程的统筹性以及结果的共享性，是国家全面深化文化体制改革、促进文化事业繁荣的重要体现。“公共文化权利”“公共文化民生”以及“公共文化治理”等理念开始不断呈现出来。另外，现代公共文化服务体系建设作为国家文化战略的重要组成部分，关系着国家文化安全和综合国力中文化软实力的打造，这也成为现代公共文化服务在理念层面的重要创新与突破。

从中国现代公共文化服务政策理念层面扩散过程来看，加强对其传播与宣传，是这个阶段的主要工作。如《意见》颁发后，为形成全社会关心、支持和参与现代公共文化服务体系建设的氛围，国务院新闻办通过召开新闻发布会，介绍现代公共文化服务体系等方面情况，各省制定的《实施意见》和《实施标准》也采取新闻发布会的形式向社会予以公布，极大促进了现代公共文化服务理念的传播。同时，各级政府和文化部门还通过举办专题培训班集中学习、邀请专家专门辅导以及召开主题会议进行集中讨论等形式加强对《意见》精神的把握。此外，诸多专家学者也对《意见》中蕴含的现代公共文化服务理念做了多角度的解读，为现代公共文化服务理念的传播及形成对理念的共识，也带来了积极的效果。

总之，审视中国公共文化服务政策自颁布到实施的扩散过程，包含着实践层面的推进和创新、制度层面的设计和拓展以及理念层面的构建和传播，三者之间既有区别又有联系，有着各自的扩散轨迹和扩散态势，并在扩散动力上表现为相互贯通和促进：实践层面主要是政府的行动策略，体现为对政策的层层落实与创新性执行，现代公共文化服务体系建设已然成为各级政府的重要工作；制度层面是不断创新文化管理体制、机制，解决实际工作中存在的问题，并对实践进行有效的指导；理念层面主要是政府的话语表达，表现为国家对现代公共文化服务的重视，并通过文件层层下达，成为各级政府的共识。由此，实践层面、制度层面和理念层面互为连接的三维构建与同步推进，共同组成了中国现代公共文化服务政策自颁布到实施阶段的整体图景。

四、中国现代公共文化服务政策扩散的内在张力

“现代公共文化服务体系”一经提出，便得到了社会各界的广泛关注。仔细分析中国现代公共文化服务政策的扩散过程，可以发现，实践、理念和制度作为一个有机联系的整体，共同承载了中国现代公共文化服务政策扩散的任务。但是，如前所述，三者之间虽然相互联系，但由于各自有着不同的扩散轨迹，其扩散过程并非都是正向的促进关系，也存在着内在张力：实践层面与制度层面的错位、理念层面与制度层面的疏离以及实践层面与理念层面的断裂，这可能弱化中国现代公共文化服务政策扩散的持续性和绩效。

(一)实践层面与制度层面之间的错位

中国现代公共文化服务政策的制定和实施，在动机设置上已显现出国家通过制度建设实现文化治理的努力方向。但由于围绕中国现代公共文化服务体系建设的法律法规以及制度等多属于纲领性文件，同时相关制度大多是一些部门的行政条例以及地方性行政文件，主要停留在灵活的政策层面，没有上升到法律的“刚性”常规层面，由此导致实践中大多存在着选择性规范的倾向，但选择性规范，其同时也就意味着存在选择性不规范。*韩志明：《实践、制度与理念之间的互动及其张力——基于中国行政问责十年历程的理论思考》，《政治学研究》2013年第2期。因此，在现代公共文化服务建设实践中，起支配作用的，往往不是现代公共文化服务制度规定中所要求的诸如“明确责任”“按需供给”“增加效能”“实现公平”“五大建设同步”“保障基本公共文化权利”等制度性要求，而多依附于那些“领导意志”“政绩追求”“形象工程”。

现代公共文化服务制度设定的功能预期是有效规范具体实践，如果对实践起重要作用的是一些“劣性”的非制度化行为，那就势必造成实践层面与制度层面之间的错位，需要在实际运行中进行纠偏。另外，实践与制度之间的错位也来自于现代公共文化服务制度本身内在的缺陷。并且一些宏观的规定也使得现代公共文化服务体系建设充满了不确定性，缺乏较为详细的配套细则。现代公共文化服务体系要解决好供给和需求匹配问题、管理体制与社会发展的对接问题，这些内容虽在《实施意见》中有所体现，但往往语焉不详，表述不清晰、兼之实际操作性不强，也制约了现代公共文化服务制度的适用性。

应该看到，当前现代公共文化服务体系建设尚未形成完整的法规体系，虽然2016年12月已颁布实施《中华人民共和国公共文化服务保障法》，里面涉及的多项制度，如公共文化服务设施征求公众意见制度、地方公共文化服务目录制度、考核评价制度、公共文化设施资产统计报告制度、年报制度等，但这些内容需要在程序、方法等方面进一步细化并配套实施。*王 晨：《大力推动公共文化服务保障法的深入宣传和贯彻实施——在宣传贯彻公共文化服务保障法座谈会上的讲话》，《中国人大》2017年第2期。此外，各地现代公共文化服务相关法规规章制度的缺失，也使得这一法律缺少有效实施的支撑。

因此，在中国现代公共文化服务体系建设中，要将公共文化建设上升为国家意志，将各部门公共文化服务职责上升为法定职责，将全社会参与公共文化上升为法律责任，应以公共文化服务保障法为核心，以公共文化服务基本法律、专门法律和行政法规为基础，以地方性法规和行政规章为补充的现代公共文化服务法律体系，使公共文化服务工作更加规范化和制度化。

(二)理念层面与制度层面之间的疏离

新制度经济学认为，价值观念是影响制度变迁的重要变量，同时制度变迁也会影响价值理念的演化和发展。随着现代公共文化服务体系建设的推进，现代公共文化服务理念层面的内容，为制度建设提供了重要的价值资源，但由于我国公共文化建设探索实践较短，相关理论积累还较少。虽然在文化体制改革创新、社会化以及文化资源统筹安排等方面形成了初步共识，但理念的制度化形态仍不乐观，“无从着手”也就成为各地现代公共文化服务制度设计的困惑。由此可以肯定，只要理念还仅仅停留在非制度化的自建水平，那么现代化公共文化服务体系建设的目标，无论通过什么行政手段或者管理方式都将难以实现。

从制度规范建设来看，现代公共文化服务体系建设作为对应国家治理体系和治理能力现代化而主动进行的制度变革，如果其建立及适用基本上还是在“传统管制型政府”的“权力控制”之下，那么其带来的消极后果必然是“文化建设的政府自转”，现代公共文化服务建设中程序的非规范性、决策的非民主化、绩效考核的缺失及社会反馈渠道的阻塞就会成为常态，甚至导致一些地方政府在现代公共文化服务制度制定中照抄照搬、内容笼统、不符合实际，制度在实践中无法发挥作用，最终只能沦为标榜文化民生的摆设。

现代公共文化服务理念的扩散，是多元主体参与认知和践履的过程，表现出突破困境寻求超越的发展姿态。但当公众依据更尊重群众文化权利、更强调现代化的治理理念来批判和反思公共文化服务制度时，制度现实运行的缺陷化同价值理念的理想化就产生了内在的冲突，这不仅会消解现代公共文化服务制度的正当性，也将损害其权威性和公信力。

(三)实践层面与理念层面之间的断裂

基于我国国情和体制与西方不同，加之幅员辽阔、区域差异大的现实，建设具有中国特色的现代公共文化服务体系，国外尚无可借鉴的成熟经验，国内某些地方的实践也缺乏一定的延伸性，但现代公共文化服务体系建设事关文化民生和民族复兴，其建设一定要探索出符合中国特色的发展模式。*刘 洋，唐任伍，隋吉林：《国家公共文化服务体系示范区研究》，《中国名城》2014年第1期。

自《意见》印发后，各地在基层综合性文化服务中心建设、基本公共文化服务标准化、均等化和社会化以及提升公共文化服务效能等方面，取得了良好的效果，这也从根本上刺激和强化了社会各界对现代公共文化服务理念的认同。特别是一些理念，已经成为各级政府现代公共文化服务体系建设的重要战略目标和实施原则。如现代公共文化服务体系建设中要充分发挥政府的主导作用，保障群众的基本文化权益，促进社会公平；统筹城乡文化资源，实现基本公共文化服务的均等化；坚持社会参与和共建共享，增强现代公共文化服务发展活力；不断加强文化体制和机制的改革创新，为现代公共文化服务体系建设提供动力；采用“互联网+”思维，不断促进“公共文化服务+科技”融合发展等。但同时也存在着诸多不容回避的问题。如现代公共文化服务建设以公益性为主，在实践中很难在短期内产生直接经济效益，政府公共财政投入是主要的方式，尤其是在缺乏稳定投入的刚性约束条件下，将现代公共文化服务放在战略性的高度以及维持高投入，都将遭遇难以克服的瓶颈。

政策扩散中理念层面扩散往往是超前的，亦具有“理想化”的气质，而实践层面则是现实的，往往也不是根据理念所期待和预设的逻辑来进行。尤其是在实践中，由于缺乏相应的长效激励和约束机制，现代公共文化服务体系所倡导的许多理念往往“浮于政策”，难以真正落实到现实层面，实践与理念之间不同程度面临着断裂的尴尬。从当前各地现代公共文化服务体系建设的实践来看，由于存在多方力量的相互博弈，其结果往往导致基层公共文化服务困扰多年的一些疑难问题，如公共文化机构运行低效、供需不对接、基层文化人才欠缺、公共文化服务财政投入不足、公共文化设施落后以及公共文化资源统筹困难等，依然在不同程度存在着，尚未得到根本性解决。

五、中国现代公共文化服务政策扩散的优化策略

通过对中国现代公共文化服务政策实施阶段政策扩散的内在张力进行分析，可以发现，理念、实践和制度三者之间的扩散并不表现出内在的一致性和明确性，“实践变形”“制度误解”“理念困境”在政策扩散中也能够发生。显然，这将大大影响未来保持现代公共文化服务政策扩散的向度、持续性和绩效，需要夯实实践层面的行动策略、强化制度层面的统筹设计以及突出理念层面的建设引导。

(一)夯实现代公共文化服务实践层面的行动策略

现代公共文化服务政策扩散在实践层面的行动策略表现为，在发挥政府主导作用的同时，不断改革和创新文化管理体制机制，充分调动市场与社会的力量，实现供需对接，不断满足群众日益增长的公共文化服务需求。具体来说，即在现代公共文化服务体系建设中，有效处理政府、市场和社会三者之间的权责边界，从过去“直线式”和“包办式”的权力思维，向“多向式”和“共享式”的治理思维转变，使“现代公共文化服务体系”转变为一种社会共识性的判断，并将多元化、均等化、标准化等价值理念融入制度框架设计中，不断丰富中国现代公共文化服务体系建设的内涵。因此，我国未来推进现代公共文化服务体系建设，必须要从“权力推进”“动员式推进”，向“常态化建设”和“制度化建设”转变。应当看到，现代公共文化服务实践层面的快速推进与制度的滞后性之间的矛盾不可避免，甚至与现存的制度也存在冲突，绝不能简单地用“缺乏制度支持”“制度不健全”等措辞放缓或停滞现代公共文化服务实践的步伐。目前，我国公共文化服务体系建设面临着现代化发展的关键时期，如能解决好制约其发展的瓶颈问题，就可能大幅度提升现代公共文化服务体系建设水平，否则就可能停滞不前。这也成为现代公共文化服务实践功能的重要定位，而实现这一功能关键就在于，不断提升现代公共文化服务政策在实践层面的行动策略。

(二)强化现代公共文化服务制度层面的统筹设计

现代公共文化服务政策扩散的制度设计，不仅是规范现代公共文化服务体系建设的迫切要求，更是对价值理念的积极回应。以制度层面设计为中介，现代公共文化服务政策扩散能够实现双向互动：一方面，实践层面激活了现有的制度设计；另一方面，通过价值理念的引领，变革和更新了制度设计。*沈 东，杜玉华：《社会治理”的三维向度及其当代实践——基于价值理念、制度设计与行动策略的分析》，《湖南师范大学社会科学学报》2016年第1期。《意见》作为指导现代公共文化服务建设的纲领性文件，需要加强制度统筹设计以保证其有效实施，通过法律形式，将现代公共文化服务的各种制度与程序安排确定下来，从“硬性”和“刚性”层面消除阻碍现代公共文化服务体系建设的各种因素，将其纳入制度化的轨道。第一，以《现代公共文化服务保障法》作为制度引领，逐步配套出台演出法、出版法、电影法、新闻法、图书馆法、博物馆法等相关制度，形成完善的现代公共文化服务制度体系；第二，建立健全现代公共文化服务制度有效运行的考核机制、问责机制、协调机制等，实现公共文化服务制度的操作性、有效性、针对性；第三，从文化权益的保障和文化发展的角度，不断优化现代公共文化服务制度与其他法律之间的衔接和对应，逐步提升现代公共文化服务制度的整体效力。

当然，相较于其他领域的法律制定而言，制定统一而有效的现代公共文化服务制度更具复杂性和艰巨性。另外，相对现代公共文化服务丰富的实践及“美好”的价值理念，就现代公共文化服务制度建设而言，总会显得滞后和欠缺，这种“缺陷”是由制度本身的特点所决定的，重要的是能否在现代公共文化服务制度建设中实现良性制度变迁，不断促使现代公共文化服务理念走向制度设计，保障现代公共文化服务实践的有效进行。

(三)突出现代公共文化服务理念层面的引导性作用

相对于制度的规范性作用以及实践的执行性特征，理念在现代公共文化服务体系建设中，更多体现为原则的遵循与目标的设置。现代公共文化服务体系建设经启动进入实施阶段后，理念层面的普及，已经发挥了价值规范和目标导向的作用。随着现代公共文化服务体系建设的持续推进及文化体制改革的深化，进一步发挥理念在现代公共文化服务体系建设中的导向作用已迫在眉睫。当前，社会各界已经认识到，现代公共文化服务体系建设在体制上需构建政府与市场良性互动关系，在内容上应建立需求导向的服务提供机制，在主体选择上要引入市场和社会组织，在手段上要实现公共文化服务与科技的有效融合，在运行上要健全公共文化服务评价机制的重要性，但真正落实这些价值理念，还有很多工作要做。如果这种理念与现实之间的张力处理不好，缺乏对其“现代化”的理解与把握，不但会给各地文化部门和基层文化工作者下一步的工作带来挑战，而且还会损害公众参与现代公共文化服务体系建设的热情，甚至在极端的情况下，还会产生对政府的不信任。

现代公共文化服务体系是新时期国家治理体系和治理能力现代化的文化阐释，必须要清醒地认识到，作为价值层面的现代公共文化服务，不仅仅是国家对“文化”运作机制和制度安排的认知，也是对政府、社会及市场结构关系的重新设定。未来要突出现代公共文化服务理念的建设性作用：一是凸显权利性。文化权利是文化发展的核心理念，而公民文化权利则是现代公共文化服务体系建设的理论基点和终极目标；二是立足开放性。以多元化、社会化和竞争化的理念，重构公共文化服务相关主体的关系模式；三是回归服务性。提升服务效能，实现供需对接，是现代公共文化服务体系建设的内在要求。

为此，未来要将政府施政话语体系中“现代公共文化服务体系建设”转变为一种社会的共识性判断，按照制度框架的设计要求，在现代公共文化服务体系建设中，从工具理性层面，不断探索建立现代公共文化服务治理结构，正确界定政府职能，有效处理政府、市场和社会之间的关系，保障多元主体参与公共文化服务建设，多向度提升公共文化服务效能，进而从价值理性层面实现对公共文化服务的责任担当和文化权利的保障。而促进公民意识的觉醒和公民素养的提升，培育公共精神，构建精神文化家园等，就成为发挥理念层面建设性作用的重点和努力的方向。

六、结论与启示

本文通过对中国现代公共文化服务政策扩散过程的分析发现：《意见》作为中国现代公共文化服务体系建设的重大标志性节点，从印发到实施阶段的创新扩散包含着实践层面扩散、制度层面扩散与理念层面扩散，不同层面的扩散有着各自不同的演变轨迹和表现。同时，三者之间彼此存在的内在张力与矛盾关系，导致中国现代公共文化服务政策扩散效果处于动态变化中，理念、实践和制度三者之间的扩散，并不表现出内在的一致性和明确性，“制度误解”“实践变形”“理念困境”在创新扩散中也能够发生，进而影响政策扩散绩效。解决这一问题，需要不断夯实现代公共文化服务行动策略，强化现代公共文化服务的制度统筹设计，凸显现代公共文化服务理念的引导性作用。因此，未来加强中国公共文化服务政策扩散过程的研究，应重点关注其扩散过程中实践层面、制度层面和理念层面之间的协同问题，这将构成公共文化服务政策研究的新视角；同时，认真分析其扩散的各种影响因素和动力，探索其扩散的运行机制和约束条件，将会成为公共文化服务政策研究的重要内容。特别需要指出的是，“政策形成滞后于社会问题的发展状况”在公共文化服务体系建设中依然存在，公共文化政策创新扩散过程要不断优化与维护，既要做好前瞻性的研判，也要做好后期的评估修正。为此，加强中国公共文化服务政策创新扩散过程的系统研究，也是题中之意。

(责任编辑 陈 斌)

ModernPublicCulturalServicePolicyDiffusionofChina:InnerTensionandOptimizationPolicy

LI Shaohui, CUI Jilei

Policy diffusion is an important subject in public policy research. Most of the studies have focused on the influencing factors and results of policy diffusion but often failed to concern themselves with what happens after the introduction of the policies. An important stage after adoption of the policies, the implementation stage has a direct impact on how well the policies are diffused. At present, the diffusion of modern Chinese public cultural service policies are characterized by promotion and innovation at the practice level, design and expansion at the system level and construction and dissemination at the concept level. While the three characteristics affect and promote each other, they also conflict with each other in many ways. Consequently, a tension has been created and weakened the continuity and effectiveness of policy diffusion. To solve this problem in modern Chinese public cultural service policy diffusion, we need to strengthen the power of modern public cultural service, establish a unified and effective service system and enable the concept of modern public cultural service to play a constructive role.

policy diffusion, modern public cultural service, inner tension, optimization policy

中央高校基本科研业务费专项资金重点项目“民族地区公共文化治理现代化研究”阶段性成果(17LZUJBWZD010)；甘肃省社会科学规划项目“甘肃民族地区公共文化治理的建构及实现路径研究”阶段性成果(YB015)

李少惠，兰州大学管理学院教授、博士生导师；崔吉磊，兰州大学管理学院博士研究生，甘肃行政学院副教授(甘肃 兰州，730000)。

C931.2

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1001-778X(2017)06-0108-09