对贫困类型划分的再认识及其政策意义

陈成文

（江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013）

对贫困类型划分的再认识及其政策意义

陈成文

（江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013）

科学的贫困类型划分是正确落实分类扶持工作机制的关键环节。虽然学术界关于贫困类型划分的研究已形成了“成因分类说”、“性质分类说”、“程度分类说”三种代表性学术观点，但是从实践指导意义来看，它们都不利于正确落实精准扶贫中的分类扶持工作。要正确落实精准扶贫中的分类扶持工作，就必须对贫困类型划分进行再认识，必须凸显贫困类型划分的实践指导意义。要凸显贫困类型划分的实践指导意义，就必须凸显贫困类型划分的综合性、动态性和简约性。从贫困类型划分的综合性、动态性和简约性三个基本要求看，可以将贫困划分为收入性贫困和支出性贫困两种类型。对贫困类型划分进行再认识的政策意义在于：一是要以消除收入性贫困为目标，着力提高农村贫困人口的工资性收入和资产性收入；二是要以减少支出性贫困为目标，着力提高农村社会保障制度的契合度。

贫困类型划分；收入性贫困；支出性贫困；政策意义

分类扶持是精准扶贫的重要实施方略和工作机制。这一点是党中央和国务院在推进精准扶贫战略中所反复强调的。2015年10月，中国共产党第十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确指出：“实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。分类扶持贫困家庭，对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业，对‘一方水土养不起一方人’的实施扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。”同年11月，中共中央、国务院共同出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中也明确指出，要健全精准扶贫工作机制，就必须“根据致贫原因和脱贫需求，对贫困人口实行分类扶持。”可见，要有效推进精准扶贫战略，就必须在实践中正确落实分类扶持的工作机制。而要正确落实分类扶持的工作机制，就必须对贫困人口进行科学的类型划分。可以说，科学的贫困类型划分是正确落实分类扶持工作机制的关键环节。

一、研究背景

贫困研究属于发展社会学或发展经济学的重要领域。国外学术界早已涉足这一领域。国内学术界关于贫困研究主要始于20世纪90年代初期。由于贫困类型划分是贫困研究的基本问题，因此，关于贫困类型划分的研究也引起了众多研究者的关注。不同的研究者由于研究目的的不同通常给予了不同视角上的关注。从已有研究来看，学术界关于贫困类型划分的研究已形成了“成因分类说”、“性质分类说”、“程度分类说”三种代表性学术观点。

（一）成因分类说

“成因分类说”是以贫困成因为标准而对贫困类型进行划分的一种学术观点。这是在贫困类型划分研究方面最普遍的一种研究视角。吴国宝根据贫困的致因，将贫困类型划分为资源制约型贫困（资金、土地等方面的缺乏，表现为区域性贫困和群体性贫困）和能力约束型贫困（体力、智力、技能等方面的缺乏，表现为个体贫困）两种。[1]周静茹基于六盘山回族地区贫困成因的特殊性，将贫困划分为历史性贫困、资源性贫困、能力型贫困和制度性贫困四类。[2]王瑞军等人将贫困类型划分为生产生活条件恶劣型、生产生活条件落后型、技能缺乏型、产业滞后型四种。[3]邓遂认为临海地区贫困是家庭自身原因与社会原因综合作用的产物，为此，他将临海地区家庭贫困划分为认知观念性贫困（生育观念、职业观念、迷信）、社会风险性贫困（失业、疾病等）、临海社会转型性贫困、临海经济开发型贫困和家庭结构性贫困五大类型。[4]王建民和陆德全将少数民族地区的贫困划分为“自然资源匮乏性贫困”、“与市场连接不足或过度依赖而导致的贫困”、“开发过程中制度缺失导致的贫困”和“基本社会服务体系欠缺而导致的贫困”四种类型。[5]郭利平运用聚类分析法，将云南文山州50个特困乡分为生态脆弱型、基础设施落后型和交通偏僻型三种类型，并通过三种类型所表现出来的不同特征提出了不同的政策建议。[6]朱金鹤和崔登峰以新疆国家级贫困县为研究对象，从“新疆国家级贫困县的贫困是人力资本水平低下、社会文化落后和制度缺失等多种因素共同作用形成恶性循环产生的贫困”的基本思路出发，将贫困类型划分为生态贫困（自然灾害多）、地域贫困（地理位置偏僻、基础设施落后）、民族贫困（少数民族人口多）、文化教育贫困（受教育水平低）、市场竞争引致性贫困（资源被掠夺）和制度性贫困（社会保障制度、教育制度、财政制度等）六类。[7]任晓冬和高新才以人地关系理论为基础，分析了喀斯特环境与贫困的关系，将喀斯特地区的贫困划分为喀斯特石漠化型、水资源缺乏型、自然保护与生存冲突型、环境污染型、自然灾害型五类。[8]冯彦通过对滇西北“大河流域”区贫困人口的粮食收入、现金收入、耕地拥有量、资源利用水平等多种致贫因素进行研究后，认为可将贫困人口基本划分为经济贫困型、粮食或耕地缺乏贫困型、能源缺乏贫困型、水资源利用缺乏贫困型和失去生存条件贫困型五大类型。[9]

（二）性质分类说

“性质分类说”是以贫困内涵或属性为标准而对贫困类型进行划分的一种学术观点。这是在贫困类型划分研究方面较为常见的一种研究视角。韦璞根据贫困概念的内涵，将贫困类型划分为广义贫困与狭义贫困、客观贫困与主观贫困两类。[10]张鲜华根据贫困性质，将贫困类型划分为普遍性贫困、制度性贫困、区域性贫困和阶层性贫困四类。[11]张永丽根据贫困性质差异和脱贫难度，将贫困划分为绝对贫困和相对贫困、长期性贫困和暂时性贫困、物质性贫困和能力性贫困等不同类型。[12]杨树燕依据不同国家和地区的贫困性质，将贫困划分为广义贫困与狭义贫困、客观贫困与主观贫困、长期贫困与暂时贫困、区域贫困与个人贫困四类。[13]冯贺霞等人认为，贫困是人类基本能力缺失的结果，而不仅仅是收入不足，因而既存在货币收入方面的贫困，也存在非货币收入方面的贫困，从这种因素出发，他们将贫困划分为收入贫困与非收入贫困两大类型。[14]安强以南疆三地州为研究区，根据贫困的归属不同，将贫困划分为经济型贫困、社会型贫困和生态型贫困三种类型。[15]康晓光根据贫困人口生活质量的群体性差异，把贫困划分为制度性贫困、区域性贫困和阶层性贫困三类。[16]汤夺先、高朋根据对“贫困”内涵的不同解释，将失地农民的贫困划分为经济贫困、精神文化贫困、权利贫困（就业权、社会保障权、子女平等受教育权以及选举与被选举权等）与能力贫困四类。[17]党国英从工业发展的角度考察了贫困发生主体的范围差异，认为当今世界的贫困可划分为前工业文明之下的普遍贫困、工业文明时代的局部贫困以及个人禀赋或“运气”引起的随机发生的贫困三种类型。[18]

（三）程度分类说

“程度分类说”是以贫困程度为标准而对贫困类型进行划分的一种学术观点。这也是在贫困类型划分研究方面较为常见的一种研究视角。李实等人的研究具有代表性。他们根据贫困程度将城镇贫困划分为持久性贫困、暂时性贫困和选择性贫困三种类型：所谓持久性贫困，是指某一时期人们的收入和消费都低于贫困线；所谓暂时性贫困，是指收入低于贫困线而消费高于贫困线的状况（这种情况主要是由他们的持久收入高于现期收入，他们有储蓄或者可以根据其预期的收入和资产状况借款消费）；所谓选择性贫困，是指家庭虽然有高于贫困线的收入，但是由于过去或未来有着特殊的支出需要不得不将其现在消费压低到贫困线以下。[19]张建华根据贫困程度，将贫困划分为极贫困、很贫困和较贫困三种类型。[20]张鲜华根据贫困程度，将贫困类型可划分为绝对贫困和相对贫困两种。[11]谭贤楚和朱力根据对湖北省恩施州的实证研究结果，将西部民族地区转型期的农村贫困划分为生存型贫困（基本生活没有保障，基本的生存受到威胁）、温饱型贫困（文化、经济等发展方面比较困难，比如子女教育问题、社会保障问题等）、发展型贫困（个体因谋求社会生活的进一步发展而面临的一种发展受限的生活状态）三种基本类型，并发现绝大多数贫困人口属于温饱型贫困（占调查对象的65%）。[21]此外，还有一些学者用持久性贫困、暂时性贫困和选择性贫困的贫困类型划分法研究了重点国有林区职工家庭的贫困问题和移民搬迁农户的贫困问题。[22]

毋庸置疑，在扶贫史上，关于贫困类型划分研究上的“成因分类说”、“性质分类说”、“程度分类说”三种代表性观点都发挥过一定的工具主义价值。可以说，正确认识贫困的成因、性质和程度，是开展扶贫工作的基础。但是，由于“成因分类说”、“性质分类说”、“程度分类说”对贫困类型划分的标准不同，侧重点也就不同，因此，它们均具有单向性、静态性和混沌性的实践局限性。这就意味着，无论用“成因分类说”还是“性质分类说”，抑或是用“程度分类说”去指导精准扶贫中的分类扶持工作，均难以达到预期的效果。换言之，从实践指导意义来看，“成因分类说”、“性质分类说”、“程度分类说”三种贫困类型划分观点都不利于正确落实精准扶贫中的分类扶持工作。因此，要正确落实精准扶贫中的分类扶持工作，就必须对贫困类型划分进行再认识，必须凸显贫困类型划分的实践指导意义。

二、收入性贫困与支出性贫困：对贫困类型划分的再认识

要凸显贫困类型划分的实践指导意义，就必须凸显贫困类型划分的综合性、动态性和简约性。从综合性来看，贫困类型划分必须对贫困的成因、性质和程度进行全面考察；从动态性来看，贫困类型划分必须将贫困视为一个“贫困－脱贫－返贫”的循环变化过程；从简约性来看，贫困类型划分必须有利于增强分类扶持的针对性。这就要求，要对贫困类型划分进行再认识，就必须立足于综合性、动态性和简约性三个基本维度。在这方面，诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森的观点给了我们有益的启示。他认为，贫困的真正含义是贫困人口创造收入能力和机会的贫困，因而贫困不是单纯由于低收入造成的，还要考虑诸如高额医疗、养老、教育、住房等等带来的高额支出。[23]这就是说，贫困类型划分既应该考虑贫困人口的收入状况，更应该考虑贫困人口的支出状况。从这个角度来看，我们可以将贫困划分为收入性贫困和支出性贫困两种类型。所谓收入性贫困，是指那些因家庭劳动力不足、家庭结构残缺，或因家庭成员患有重大疾病、残疾等，或因家庭所处的自然环境、经济、社会、文化等限制，使得整个家庭获取财富的能力不足而造成的贫困。所谓支出性贫困，是指将家庭收入中的绝大部分甚至全部收入用于支出和消费，使得家庭积累少甚至举债生活而造成的贫困。支出性贫困最显著的特征是因病、因学、突发性事件等带来的家庭刚性支出过大，远远超出家庭的承受能力。无论是收入性贫困还是支出性贫困，都是对贫困的成因、性质和程度的全面考察，都是将贫困视为一个动态的循环过程，都有利于增强分类扶持的针对性，因而契合了贫困类型划分的综合性、动态性和简约性三个基本要求。

（一）收入性贫困

从收入角度界定贫困，贫困是一种收入不足带来的经济困境。无论是经典贫困理论还是贫困经验研究，基本上都是从收入角度来定义贫困的。经典贫困理论中的结构主义认为，制度设置、政策安排带来的社会不平等是造成收入性贫困的根源；经典贫困理论中的文化主义认为，文化要素（知识、技能等文化资本）和贫困文化是造成收入性贫困的根源。在贫困山区，受恶劣的地理环境、落后的技术水平、闭塞的信息渠道以及生产要素配置不合理等方面的制约，社会化生产通常在低效甚至负效的层次上重复进行，导致投入多、产出少，结果是社会净产值率低，国民收入难以有效增长。[24]因此，贫困经验研究将自然条件制约、经济区位的劣势以及人口问题作为导致农民陷入收入困境的根源。[25]

2013年4月，习近平总书记在海南考察时指出：“小康不小康，关键看老乡。要大力促进农民增加收入，不要平均数掩盖了大多数，要看大多数农民收入水平是否得到提高。”2015年1月，他在人民大会堂同中央党校第一期县委书记研修班学员座谈交流时又强调：“扶贫工作要只争朝夕，绝不能让贫困地区群众掉队，也不能让‘平均收入’掩盖了‘不平均’。”2015年11月，他在中央扶贫开发工作会议上指出：“到2020年，通过产业扶持，可以解决3000万人脱贫；通过转移就业，可以解决1000万人脱贫；通过易地搬迁，可以解决1000万人脱贫，总计5000万人左右。还有2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，可以通过全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫。”无论是通过产业扶持、转移就业、易地搬迁脱贫还是实现社保政策兜底脱贫，其目的都是为了提高农村贫困人口的收入水平。可见，就当前我国的扶贫工作而言，贫困更多的是一个收入问题，是一个经济问题。

由于农村贫困地区经济发展水平滞后，因此贫困人口收入结构较为单一，收入来源多为在家务农。[26]我国农村贫困人口的家庭收入主要由工资性收入、经营性收入、财产性收入、政策性收入和社会支持性收入（慈善、亲属资助、社会帮扶）五部分组成。农村贫困人口的家庭经营性收入和工资性收入是极其微薄的，集体土地承包权和个人住宅是他们持有的主要资产，也是个人成本分担的核心来源。[27]根据《2015中国农村贫困监测报告》的统计结果显示，农村贫困人口收入水平只相当于农村常住居民收入水平的24.4%。从收入结构来看，农村贫困人口收入更加依赖农业，农村贫困人口收入来源中约四成来自于第一产业经营；与全国农村平均水平相比，贫困地区农村居民工资性收入占比低6.9个百分点，财产净收入低0.9个百分点。[28]一项针对我国草原牧区贫困人口的调查显示，2009年牧区农牧民人均收入4411.39元，仅是全国农民人均水平的85.6%和全国城乡居民人均收入的41.0%。[29]一项针对北京地区的研究表明，1992－2008年低收入人口平均收入从1650元增加到9929元，年均增长11.9%，高收入人口平均收入从3912元增加到44471元，增长16.4%，而贫困人口人均收入从1508元增加到4559元，年均仅增长7.1%。如果考虑价格因素的影响，2004年、2007年和2008年，低收入人口的人均收入甚至出现了负增长，而同期高收入人口的增长速度均保持在10%以上。[30]可见，无论是东部地区还是西部地区，无论是发达城市还是欠发达农村，贫困人口都面临着低收入困境。

基于收入视角的贫困，与生理最低需要相联系，低于这个需要，人就不能正常成长和生活。因此，收入性贫困一般通过“贫困线”进行衡量，贫困线指特定时空条件下维持人们基本生存所必须消费的最低费用。[31]我国现行的贫困线标准是“2010”标准。按相应年份的价格水平，2015年是2855元。[32]为反映近十年来全球不断上升的生活成本，2015年10月4日，世界银行按照购买力平价计算将国际贫困线标准从此前的一人一天1.25美元上调到1.9美元（2011年购买力平价，PPP）。[33]如果按照世界银行2015年10月修订的国际贫困线标准，中国的贫困人口人数在世界上同样排名第三，预测显示2015年世界贫困人口中约有7%居住在中国。[34]国际经济合作与发展组织提出以一个国家或地区居民收入平均水平的1/2或1/3作为这个国家或地区的贫困线。[35]按照2016年我国农村居民人均可支配收入12363元的标准[36]，1/2的标准是6181.5元，1/3的标准是4121元。无论是1/2标准的6181.5元，还是1/3标准的4121元，都比2016年我国3000元左右的贫困线标准高。

（二）支出性贫困

从收入角度研究贫困可以很好地界定属于绝对贫困的家庭，根据这种理论构建的城市居民最低生活保障制度也较好地覆盖了这些绝对贫困群体，保障了他们的最低生活需要。然而，随着社会的发展，一部分收入高于最低生活保障线、由于遭遇种种家庭难以承受的刚性支出而陷入贫困的居民却难以得到制度的保障。[37]也就是说，收入只能反映人类发展和贫困的一个方面，但不能充分反映收入之外其他维度的贫困状况，如因病、因学、突发性事件等导致的支出性贫困。[38]近年来随着物价的不断上涨以及医疗、教育服务成本的上升，一部分贫困家庭的人均收入虽然超过了低保标准，但因家中有必须支出的大额开支（如看病、上学等）致使家庭支出过大，远远超出家庭收入的承受能力，实际生活水平仍然处于绝对贫困状态。[39]类似这样的“支出性贫困”的大量增多，已引起了社会的广泛关注。从实际情况来看，一些“支出性贫困”家庭的生活比“收入性贫困”家庭还要困难。

根据《2015中国农村贫困监测报告》的统计结果显示，农村贫困人口消费支出水平只相当于全国农村常住居民平均水平的30.1%。从消费支出结构看，农村贫困人口七成以上的消费支出用于满足衣食住这些基本的生存需求，用于改善生活质量的其他各项消费支出较少。[40]一项针对黑龙江省农村贫困地区的研究表明：2015年典型贫困户家庭总支出平均为28170.46元，其中45%用于医疗支出，23%用于家庭经营支出（主要为种植业和养殖业生产成本），13%用于教育费用，12%用于日常生活支出，7%用于其他支出（主要为随礼和子女生活费）；贫困户家庭总支出大于家庭总收入，家庭收支不均衡，赤字现象普遍。[41]城乡差异分析发现，农村地区的食品、医疗、教育支出占比高于城市地区。家庭消费性支出中，支出性贫困家庭医疗支出、教育支出和住房支出明显高于一般性居民家庭，成为导致家庭贫困支出过高的三大关键项目。[42]有的“支出性贫困”家庭甚至出现“吃药挤占吃饭”或“交了学费难买米”的窘况。[43]相关研究还显示，残疾人家庭人均医疗康复支出是全国居民医疗保健支出的1.7倍，是典型的支出性贫困人群。[44]

疾病问题是目前导致贫困的最重要原因之一，也是支出型贫困的主要成因。[45]疾病不仅可以造成一个家庭的收入性贫困，还会造成一种支出性贫困，而最终的负面效应（陷入绝对贫困）是两种效应的综合。[46]自2013年习近平总书记提出精准扶贫的战略思想以来，全党上下齐心协力将脱贫攻坚作为一项政治任务来抓，取得了举世瞩目的成就。2013年至2016年4年间，每年农村贫困人口减少都超过1000万人，累计脱贫5564万人；贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7个百分点。[47]但是，根据国务院扶贫办于2016年底所进行的“回头看”数据统计显示，因病致贫、因病返贫户的占比不仅没有下降，反而上升到44.1%。与2013年的42.4%相比，增加了近两个百分点。[48]以上情况都说明，这种因病支出性贫困已成为当前贫困人口脱贫的最大“拦路虎”。如果这种因病带来的“支出性贫困”没有被有效遏制，又必然导致病与贫之间的恶性循环：疾病－支出加大－贫困加深－无力医治－疾病加重……而这种恶性循环的最终结果就是“因病滞贫”，即因常年受到疾病的纠缠而只能长期滞留在贫困的境地。[49]

三、对贫困类型划分进行再认识的政策意义

将贫困类型划分为收入性贫困和支出性贫困两种类型，既凸显了贫困类型划分的综合性、动态性和简约性，又凸显了贫困类型划分的实践指导意义。这种实践指导意义就在于在精准扶贫中要有效推进分类扶持的工作机制，就必须以消除收入性贫困和减少支出性贫困为目标进行有针对性的政策调整。这一点已为许多脱贫村中的非脱贫户的主导性需求所佐证。

（一）以消除收入性贫困为目标，着力提高农村贫困人口的工资性收入和资产性收入

1.着力提高农村贫困人口的工资性收入

由于工资性收入是收入差距的主要来源，因此，当前要有效提高农村贫困人口的收入水平，就必须制定有利于贫困人口的就业政策，让更多的贫困人口参与经济活动。第一，要加强贫困人口的技能培训。受教育水平、劳动技能以及信息的获取能力等诸多因素的限制，农村贫困人口在获取工资性收入的机会和能力上均处于劣势地位。[50]也就是说，农村贫困人口的工资性收入与他们的受教育水平、劳动技能以及信息的获取能力等因素密切相关。这些因素决定着农村贫困人口就业能力的高低。在这些影响因素中，提升农村贫困人口的受教育水平，不仅是促进贫困人口掌握脱贫致富本领、阻断贫困代际传递的根本之举，也是提高他们工资性收入的根本之策。但是，提升农村贫困人口的受教育水平，需要长期的“扶智”政策作为支持，短时间内效果不明显。在这些影响因素中，提高农村贫困人口就业能力最直接、见效最快的方法就是提升他们的劳动技能。因此，必须开展技能培训，提升扶贫对象的就业能力。一是开展“订单式”技能培训。要大力开展劳动力转移培训、农村实用技术培训、就业技能培训和创业培训等专题培训、实训。二是鼓励企业开展扶贫性就业培训。鼓励园区企业优先招用扶贫对象，对园区企业与新招聘的扶贫对象签订劳动合同并开展岗前培训的，给予企业相应的培训补贴。第二，增加公益性工作岗位。一是开发村组公益性就业岗位。要抓好公益性岗位的适度开发和规范管理，试点开发社会治安协管、乡村道路维护、保洁保绿等村组公益性岗位，促进贫困家庭就业人员实现就地就近就业。二是整合现有政府购买公益性岗位。要整合现有乡镇、社区的政府购买公共服务公益性岗位，优先安排贫困家庭中符合岗位条件的劳动者在公共卫生服务、劳动保障协管等政府购买公益性岗位就业。

2.着力提高农村贫困人口的资产性收入

2015年11月29日，中共中央、国务院共同出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》）中明确提出了“探索资产收益扶贫”的精准扶贫方略，并指出：“在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户……支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式，带动贫困户增收。”资产收益扶贫是指将自然资源、公共资产（资金）或农户权益资本化或股权化，相关经营主体利用这类资产产生经济收益后，贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益的扶贫项目。[51]资产收益扶贫的核心是“股权量化、按股分红、收益保底”，具体做法是将贫困户获得的财政补贴资金、拥有的土地和集体资产等以资产形式投入到企业、合作社等经营性组织，使贫困户能够作为股东获得股息，以增加其财产性收入。[52]由于资产收益扶贫不依赖农户的独立经营能力，因此是扶持失能和弱能贫困人口的一种有效模式。当前，要在吸收和借鉴我国部分地区资产收益扶贫成功经验的基础上，不断创新资产收益扶贫的模式。鼓励到户的产业帮扶资金（尤其是丧失劳动能力的贫困户的产业帮扶资金）投入金融、设施农业、工业、乡村旅游等领域，实现资产收益。支持农民合作社和其他经营主体通过托管贫困户产业基地和吸收农民土地经营权入股等方式带动贫困户增收。

（二）以减少支出性贫困为目标，着力提高农村社会保障制度的契合度

1.着力增强农村医疗保障制度的衔接性

医疗保障不仅是我国多层次社会保障制度体系的重要组成部分，而且也是一项托底保障困难群众基本医疗权益的制度安排。[53]它是切断“疾病－支出加大－贫困加深－无力医治－疾病加重……”这一恶性循环链条的有效手段，是“因病滞贫”这一现实困境的有效化解机制。正因如此，《决定》中明确提出了“开展医疗保险脱贫”的精准扶贫方略，并指出：“实施健康扶贫工程，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务，努力防止因病致贫、因病返贫。对贫困人口参加新型农村合作医疗个人缴费部分由财政给予补贴。”当前，必须建立新型农村合作医疗、新农合大病保险、农村贫困人口重大疾病商业补充保险、城乡医疗救助四道防线相衔接的农村医疗保障体系，着力解决由“因病滞贫”造成的支出性贫困问题。第一，新型农村合作医疗和大病保险制度要对农村贫困人口实行政策倾斜，门诊统筹率先覆盖所有农村贫困地区。第二，要将农村贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围，使他们的大病救治得到有效保障。第三，针对农村贫困对象设立疾病医疗商业补充保险。可按照一定的筹资标准以政府购买服务的方式为建档立卡贫困对象购买疾病医疗商业补充保险，并实行统一的补偿方案。

2.着力创新农村社会救助制度

社会救助是指由政府承担责任，为城乡贫困家庭提供物质帮助，使这些家庭能够抵御生存危机、维持基本生活的一种社会保障制度。最低生活保障制度是当前我国最重要的一项社会救助制度。最低生活保障是一种补差型现金救助制度，是政府为无法通过自身努力获得维持基本生活的足够经济收入的群众提供的物质帮助。[54]随着党中央和国务院将“实施农村最低生活保障制度兜底脱贫”列为实施精准扶贫的重要方略以来，大多数生活特别困难的农村人口都已经进入低保范围。然而，由于低保政策规定只计算家庭收入，不考虑家庭支出，因此导致了一些因病、因学、突发性事件等原因产生的困难户难以被低保制度所瞄准。有些家庭收入虽好于低保家庭，但偶然遇到的病灾打击会造成较大甚至巨大的家庭开支，继而陷入生活困境。[55]这说明社会救助的核定标准需要进一步考虑考察家庭的收支平衡状况，特别是要充分考虑不同类型困难群众的基本需求及其家庭刚性支出。[39]因此，当前必须综合考虑收入、支出两方面的贫困，强调基本生活救助对收入性贫困的兜底作用及专项救助对支出性贫困的“弥补短板”作用。[56]要构建收入性贫困与支出性贫困相结合的识别系统，创新农村贫困人口的社会救助体系。第一，构建由低保以及其他生活救助制度组成的收入性贫困救助体系。收入性贫困救助体系以低保线为贫困识别指标，面向低保线以下的贫困人口。第二，构建由专项救助制度组成的支出性贫困救助体系。支出性贫困救助体系以各种必要支出为贫困识别指标，面向低保线以上的贫困人口。

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［责任编校：阳玉平］

D632.1；F323.89

A

1002－3240（2017）06－0008－07

2017-04-22

江西省自然科学基金项目：“江西省精准扶贫资源配置的‘内卷化’困境、矫正机制设计及政策调整研究”，项目编号20171BAA208024；江西全面建成小康社会决策支持协同创新中心2016年招标重点项目：“江西省国定贫困县脱贫摘帽的对策研究”，项目编号：XKZXZD20171002

陈成文（1966－），湖南隆回人，江西财经大学首席教授、博士生导师，主要从事公共政策与社会治理研究。