中国城镇化进程中移民城市形成及治理模式探讨

刘淑妍

⋆刘淑妍：同济大学政治与国际关系学院教授，国际文化交流学院院长

一、全球移民城市形成及治理问题提出

一个城市化快速发展的时代正影响着人类社会前进的步伐，越来越多的人到城市中生活。据统计，2014年，全球超过54%的人口居住在城市，城市人口为39亿人，这一数量在未来几十年会持续增长，到2050年将达到约64亿人。人类的生活与城市息息相关，“我们生活在一个史无前例的以城市化为特征的人口迁移时代。无论在一国之内还是跨越国境，移民者涌向城市，给当地带来多样性并创造新的社会联结。”2015年世界移民数据显示，全球每周约有三百万人口移居到城市，移民对城市化进程产生了巨大的推动作用，并使城市成为更具多样性和包容性的居住地。报告进一步显示，目前世界各地的城市正经历着人口在城市、地区、国家乃至全球之间的流动与消长。城市化的飞速发展、移民人口的快速增长给城市社会和政府带来巨大机遇的同时，也提出了许多挑战，诸如城乡发展、社会融合、公共服务保障等影响着城市发展的内涵。据联合国人居署估算，在发展中国家的城市里，有三分之一的人口居住在贫民区，其中包括移民者和城市贫民。有关城市移民治理问题因此成为全球城市可持续发展的前沿话题。

中国30年来的城镇化进程改变了当今中国的区域结构，人口迁移以最直接的方式推动了移民城市的形成。这一区域结构的内涵是一种基于工业文明的，由大规模的人口迁移推动形成的城市形态，其中市场和产业是推动移民聚集、城市发展的主要因素。移民城市在人口和文化的构成上以多元性、异质性和流动性为其主要特点， 并将城乡社会紧密相连， 形成了一种以城市为中心的社会发展模式（杨小柳，2015）。当前中国移民集中的地方往往也是经济发展最快、社会最具活力的区域。据学者概括：“香港、澳门是移民在总人口中占比最多的中国城市，长江三角洲、珠江三角洲以及环渤海经济圈是中国发展最快的三大区域，也是移民，特别是劳工移民最为集中的地区。正是这一庞大群体的陆续流入和长期存在，三个区域成为中国制造业最集中的地方和世界制造业基地”（左晓斯，2014）。移民现象本身是一把双刃剑，对输入地和输出地各有利弊。对输入地来说，在形成就业压力、公共安全、社会福利、价值观冲突等问题挑战的同时，也促进了城市经济的快速发展，以及多元文化的交融和创造。目前中国城镇化进程中不断增长的人口迁移，对城市的发展来说，是一个巨大的人力资源，却也被政策制定者认为是导致城市过于拥挤、交通堵塞、环境恶化以及城市服务和基础设施短缺的主要原因之一。伴随着全球移民城市的形成与发展，在发达国家大城市继续吸纳移民的同时，发展中国家也面临着乡村人口不断向城市地区移动的压力。因此，寻求针对移民的城市包容性治理策略，将移民带来的多样性潜在冲突成功转化为多元融合的城市创新价值，是当前我国促进“以人为本”的新型城镇化建设的迫切诉求。

二、中国城镇化进程中移民城市构建及基本特征

伴随20世纪80年代中期深圳特区等一系列改革开放前沿阵地的建设与推进，大量的外来人口进入珠三角地区等区域，以城市为中心的人口迁移潮流迅速席卷全国。进入21世纪，随着城镇化进程纵深发展，城市化政策鼓励东部发达地区的产业进行结构性调整，中西部地区经济得到较好的发展机会，人口流向也因此发生了转变，由过去东南沿海单向集中逐步过渡到多向集中，除了长三角、珠三角和京津冀三大都市圈依然构成人口流入的主要区域外，各区域的城市，不管地处东中西部， 或是规模大小， 都正在成为人口迁移（ 迁入或者迁出）的中心。迁移人群的构成也发生了很大变化，由以到城市务工的农民工为主体结构发展为构成多样、异质性凸显的形态分布。有学者从多层面进行概括移民的类型，具体体现为：“在族群身份上有汉族、少数民族和外国人；在来源上有本省、本区域内迁移的人口，也有跨省、跨国迁移的人口；在职业上有农民工、专业技术人员、企业主等；在户籍身份上有原居民、通过各种途径入户的外地人、没有本地户口的外地人；在迁移方式上有迁而不留的人群， 亦有大批具有定居意向的新移民等”（杨小柳，2015）。移民群体的分化和多样性， 尤其是城市中有定居意愿的新移民群体的形成，塑造着城市发展的新内容，造就了中国一批移民城市的形成。

根据移民城市形成的动力机制和移民主体的特性，结合学者的研究，本文将当前中国形成的移民城市主要概括为三类：第一，作为传统政治、经济、文化中心的地域城市转化而来的超大移民城市。如北京、上海等大城市，由于具备多层次和多平台的就业机会，使得移民人口结构多样，移民居留意愿强烈，跨区域流动频繁，往往成为全国乃至国外多种类型移民聚集的中心。第二， 出现了一批以移民为主体的区域性新城市。如深圳、东莞、温州、义乌等，伴随着城镇化政策推进和工业化发展，不断提升的工业和商贸等产业需求大批的产业和手工业人群，在人口规模上迅速形成了新的城市结构和特征。第三，三大都市圈内的传统的集镇等，以及其他区域的小城镇和乡村地区演化而成的中小移民城市。新型城镇化政策积极鼓励农民就地城镇化，大量东部城市回流的流动人口共同构成了各地多样化的移民城镇，形成城市与乡村的重要连接点。

城镇化进程发展到今天，国家进一步鼓励城市接纳更多的流动人口，并期望流入城市的人口能够定居城市。移民城市带给中国人前所未有的生活体验，移民城市中各种文化和生活方式的共处随处可见，多元和差异成为人们日常生活的重要部分。新形式的移民、人口流动、移民网络和社交媒体的出现，正在给城市的人口结构和交往模式带来巨大的改变。随着移民的不断涌入，大量来自不同地域和文化的人口混杂居住在一起，政府面临着如何有效管理多样化城市人口的新挑战。城市内部日益增长的多样性是当代移民和城市发展的显著特征，例如当某一种族、国籍或社会经济地位相同的群体集中居住在城市的某一特定区域，便会带来居住隔离问题。在我国，传统的城乡二元制度依然影响着城市公共服务的分配和保障，基于制度所构建的不平等的福利和公共产品分配体系使迁移人群在城市生活中面临着教育、工作、住房、社会福利等方面的制度障碍，影响着移民在城市定居落户。不断发展的移民城市因此一方面需要继续改革城市公共服务政策，以保障目前的城市人群能够公正平等地享有生活服务设施和增加收入的机会；另一方面还需改善城市治理方式，给不断融入的新移民提供开展新生活的社会资本，降低迁移到城市的风险。

三、当前中国城市移民类型及治理困境

据联合国数据统计，中国是最大的国内移民国家，约有三亿多农村进城务工人员。正在进行中的新型城镇化，导致国内移民数量和城市人口持续增长，庞大的流动人口占7.3亿城市总人口的三分之一。中国目前正从移民来源国向移民来源国、过境国和目的国的多重角色转变。中国国内移民数量以及占总人口的比重都在迅速上升。国内移民与国际移民的差别在于，除水库移民等工程移民、自然灾害移民等受迫移民、扶贫开发等政策性移民等，中国绝大部分国内移民都是自愿移民，主要是为寻找更好发展机会产生的劳工移民（含自雇劳工移民），其中大部分进入各种企事业单位就业，处于劳动年龄段。这些移民（流动人口）的去向主要是由西往东、由乡往城（左晓斯，2014）。目前从直观感受上城城流动似乎比较明显，一般表现为：小城市向大城市的流动、乡镇向县城的流动。归纳中国城镇化进程的路径，移民城市形成的最初动力来自于政府主导推动的城镇化进程，路径特征为政府主导、大范围规划、整体推动、土地的国家或集体所有、空间上有明显的跳跃性、民间社会尚不具备自发推进城镇化的条件等（陶希东，2015）。但是城市和移民的互动不足、分离的社会服务导致候鸟式迁徙方式成为主流，移民治理总体处于被动地位。

在中国国际移民层面，城市和移民间展示了一定程度的互动特性。据联合国数据统计，中国的外国人口数量相对较少但有所增加。随着跨国公司落户城市，来自不同国家的外籍人士被派遣到中国。另外，中国经济的快速发展吸引了越来越多的外籍专业人士入驻城市。由于中国的城市发展能够提供更好的生活和工作环境，以及投资、创业和就职于跨国公司的机会，因而越来越多移居国外的中国人也选择回国发展。中国的城市为吸引海外人才竞相出台各种奖励政策，围绕高端人才的引进和配套政策的设计成为当前各大城市“十三五”人才规划的重点。城市的人才政策与国际高端人才形成良好的互动。

人口流动是城市发展的主要推动力，它对社会的形成、规模、人口构成和特点以及居住环境特征等产生很大影响。城市提供了使人们获得幸福生活和提高适应力的各种资源、服务和机会，对于大多数移民而言，迁移到城市的目的就是获得更好的服务、更好的基础设施和赚钱的机会，以建立更好的有保障的生活。当城市的人口迁移得到有效管理时，能够促进社会和经济的发展，也能够提高城市移民应对冲击和压力的能力。但当城市政府和市场不能提供充分的就业、水资源和卫生设施、基本住房条件、便利的交通设施及有质量的医疗服务时，一部分城市人口便会边缘化，缺乏正式工作、住房条件和服务等基本生活需求的低技能迁移人口首当其冲。城市隔离、城市暴力、城市的性别不平等等问题则进一步弱化迁移人口的生存空间，新的城市贫困问题由此产生。

这种移民城市治理的系统困局正困扰着中国城市的管理者。首先，传统的移民观影响着城市人群，包括北上广这类开放性（国际）大都市，在看待移民和对待移民时，在观念上与封建领主制和保甲制时代有些类似，都秉承着浓厚的地盘、封邑观念，“我的地盘我做主，我的收益不外溢，外人不得沾染”，其管理行为依赖于人依附于地并且处于可以人人相互监督（举报）的熟人社会，因此缺乏动力去建构新的管理体制机制、完善制度政策、推进移民进程。其次，排他性和限制性的人口管理方式依然影响着当前的城市政策。对流动人口的管理主要沿袭20世纪50 年代的户籍制度，虽几经变更，不同城市类型的户籍管理政策正逐步放松对迁移的约束，然户籍政策体现的管理内涵依然主要是从防范、管制、限制的目的出发，是一种单向的、命令管理方式，与全球推行的多元协商、合作参与、协商共赢的合作治理理念相距甚远。再次，一些城市新成立的流动人口或移民服务中心由于上无对口下无支撑、资金没有保障、职能难与原有部门整合等原因，地位尴尬，难有作为，有的甚至最终被合并。

移民是跨界行为，涉及来源地、中转地和目的地，移民治理是一项关乎到经济发展、政治稳定、社会安全与公民权利的全局性问题，需要国家、区域与城市共同进行顶层设计、政策协调与区域合作。目前的中国，移民治理与城市治理分割严重，国家总体缺乏促进移民城市发展的整体战略、规划或制度框架，地方政府间也没有移民社会融合的系统安排。而在移民输入省与输出省之间更缺少沟通和信息共享。其结果是，来源地的居民盲目流动，而在目的地省份或地市感受到的更多的是移民带来的公共服务和社会治安的压力。在区域、跨区域以及双边、多边合作成为移民城市治理的背景下，中国移民城市间的互动与政策协调、合作协定和共同行动将是进一步推动城镇化进程的关键步骤。

四、建设多元合作的包容性移民城市治理模式

当前移民城市治理的最大挑战是需要保证为日益增长的多样化人口提供充足的基础设施和服务。城市的多样性日益发展，需要新的创新型政策工具和治理安排来积极应对城市多样性，增加城市社会中多样化群体间的互动与交流，并提升参与度来满足不同社群的需求。在全球化进程中，西方发达国家的一些城市在促进外来移民有效融入当地社会过程中，采取了行之有效的包容性治理措施，对促进社会公平与和谐起到了显著的作用。例如德国柏林的“社会融合型城市发展”项目，为整个社区提供了新的城市公民融入模式。但同时，仍有些国家或城市针对外来移民群体的态度和政策上依然存在很多失败的教训。结合学者总结，可借鉴和倡导的移民城市治理内容主要体现为:

第一，从治理理念上正确认识和肯定移民群体对城市发展的积极功能，树立包容型发展理念。在城市建设与发展中，不仅关注外来人口的生存问题，更要关注他们的发展问题，通过法治化的制度体系和公平的政策体系，给外来群体本应具有的基本权利并加以有效保障，最大程度地防止城市社会空间的极化，促进城市社会的有机融合，打造开放包容型城市。

第二，从治理模式上建立面向多元参与的城市合作治理体系。包容性是民主治理的一项核心价值，它关心的是基于法治的平等参与、平等对待和平等权利。因此，包容性治理强调包括穷人、妇女、种族和宗教少数群体、土著民及其他弱势群体等在内的所有人都能够实质性地参与治理过程，并影响与自身相关的决策。

第三，从公共治理对象上构建以基本公共服务为核心，全面覆盖外来群体的城市社会服务体系。除了国家依法规定国民在全国范围内均可统一享受的公共服务外，对一座移民城市而言，按照一定的规则和要求，让对城市发展做出贡献的外来群体公平地享受与本地居民同等的社会公共服务，共享城市经济发展的成果，是反映一座城市包容性治理的最直观体现，也是最大程度地促进社会包容与和谐稳定的基础条件。

第四，从治理政策上建立促进移民融入的多层次网络。在城市移民管理问题上，国家政策与地方城市的需求、城市能力之间缺乏协调性和一致性。中央政府通常负责制定总体的移民和居住政策，追求整合和管控移民获得服务的渠道，城市却在移民包容度和移民融入方面遇到具体的挑战。因此需要在移民政策的设计上建立面向城市融合的多层次的政策网络。

第五，从治理工具上改革依靠传统行政手段强行控制外来人口集聚的做法。让市场在劳动力配置中发挥决定性的作用，通过产业转移、结构调整等手段，实现外来人口的包容性筛选，既促进城市素质的提升，又促进城市经济结构的优化升级。