成都市新型农村基层治理实践的研究与思考

邓倩

[摘 要]经过改革开放30多年的发展，我国的农村发生了很大的变化，同时也对农村基层治理现代化提出了许多新挑战、新要求。而成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，自2003年以来，经过十多年的发展和实践检验，探索构建了新型农村基层治理机制，为其他地区新型农村基层治理机制的构建提供了宝贵的经验。基于此，本文对成都市新型农村基层治理的实践展开了研究。

[关键词]新型农村；基层治理；成都市

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.127

[中图分类号]D422.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）06-0-02

1 成都构建新型农村基层治理机制的实践探索

成都实践聚焦巩固基层党组织领导核心地位的目标，以“还权、赋能、归位”为着力点，创新基层党组织领导方式，健全社会协同治理机制，激活社会各治理主体力量，着力实现经济发展、城乡建设、基层治理和利益分配四个方式的转变，形成了“一核多元、合作共治”的新型城乡基层治理新格局。

1.1 创新设立村民议事会制度，推动村级决策权与执行权分离

通过成立村民议事会，对村民自治的决策、执行和监督权进行合理安排。一是夯实民意基础。在全体村民中直接选举产生村民小组议事会成员，再从小组议事会成员中选举产生村民议事会成员。二是突出代表性。采取结构席位制，保证各村民小组至少2名议事会成员。三是强化公信力。为避免议事会成为“干部会”，制定了议事会成员中村干部不得超过1/2的相关规定。四是注重深入联系群众。在工作中，每一个议事会成员均安排固定联系10户群众。五是严格监督管理。组建5～7人的村务监督委员会，委员在议事会成员中选举产生，担任监督委员会主任的须是党员议事会成员。

1.2 科学调整自治组织职能定位，推进经济职能与社会职能分离

建立村级事项准入制度，制订基层群众自治组织依法自治事项清单、基层群众自治组织依法协助政府工作主要事项清单、可购买服务事项清单和村工作负面事项清单。明确村民议事会职能，使其作为常设议事决策机构，在村党组织领导下，在村民（代表）会议授权范围内，研究决定经济社会发展项目、村级社会管理和公共服务项目、财务收支项目等事项，对村委会执行情况进行监督。

1.3 培育引导社会组织参与村级治理，完善公共服务体系

坚持培育发展和监督管理并重，深化社会组织服务管理体制改革，引导社会组织主动作为，参与决策、咨询，开展社会服务、社会救助等公益活动，在发挥作用中提升社会影响力。建立发展基金会，加大政策支持力度，每年给予符合评定条件的社会组织一定的资金支持。建立政府购买社会组织服务制度，促进公共服务供给主体多元化。

1.4 改进党组织领导方式，强化党组织的领导核心地位

改进党组织领导方式，强化党组织的领导核心地位的具体措施包括以下几个方面：①村民议事会召集人由村党组织书记担任；

②由村党组织负责议事会议题的审查；③重大议题、建议、方案由村党组织召开党员大会充分讨论，再交由议事会表决实施；④积极鼓励党员参加议事会成员选举，充分发挥好议事会中党员的带头作用，对党员议事会成员的监督、表决等权力进行严格规定；⑤大力实施党员培养计划，把议事会成员中的非党员作为重点培养对象，每年将工作积极认真、带头致富能力强、群众基础扎实的优秀分子发展进入党组织。

2 成都构建新型农村基层治理机制的成效

成都市在基层治理中探索建立的“一核多元、合作共治”工作机制，搭建起了广大群众与基层组织双向沟通、常态协商的制度载体，有效发挥了基层党组织的政治引领和服务功能，得到了广大群众的大力支持和普遍认可。

2.1 延伸和强化了村民自治功能

通过创设议事会制度，注重从组织结构和人员代表性上保障基层群众参与的公开性、民主性，议事会成员扮演了议事决策主体和基层事务具体参与者的双重角色，使过去村级事务由少数人说了算转变为群众代表集体协商，调动了群众参与村级事务的热情，形成了“大家事我关心、集体事我参与”的良好氛围。

2.2 有效促进了基层矛盾化解

村民议事会搭建起了运用民主协商调解农村矛盾的制度性平台。改革发展中，很多从政策层面、以指令方式难以解决的問题、难以化解的矛盾，甚至许多长期困扰的遗留问题和镇村干部难断的“家务事”，都在议事会这一平台上，通过协商达成了谅解和一致，实现了“小事不出组、大事不出村”。

2.3 提高了群众参与度

建立新型治理机制后，村组议事会成员既是议事决策的主体，又是农村各项事务的具体参与者，有着广泛的代表性和较强的公信力。由他们组成的议事会议事决策，改变了村级事务由村“两委”说了算的状况，也提高了决策的执行效率。

2.4 巩固了村党组织的领导核心地位

成都的新型农村基层治理机制，明确了党组织的领导方式从全能型向核心型、管理型向服务型、包办型向引导型转变，建立了村党组织领导方式转变的制度性约束，成功实现了村级党组织对村民自治的科学化、民主化和法制化的领导。

3 成都构建新型农村基层治理机制的问题

在充分肯定成都经验的同时，人们怎样才能使新型农村基层治理机制这一新兴事物更具有生命力和可复制性，经过实践检验找到目前存在的问题及原因，并进行更深层次的思考，使这一机制不断充实完善，更加系统规范。

3.1 权力边界界定问题

在新形势下，构建新型农村基层治理机制需要进一步理顺治理主体之间的关系，需要对几类关系主体进行权力边界的界定，具体来说，其包括党组织和议事会的权力界定、村民（代表）会议和议事会的权力界定、村委会和议事会的权力界定、集体经济组织与议事会的权力界定。

3.2 激励机制缺失的问题

村民议事会是在土地确权、灾后重建的背景下诞生的，群众选举议事会成员最初参与议事的积极性是因为与自身利益息息相关，但要保持这种积极性有效、持续发挥，需要建立相应的激励机制，但现在村民议事会的成员参与议事，没有报酬保障。

3.3 村民政治参与问题

部分村民民主自治意識淡薄，民主政治观念薄弱影响了村民自治。当前广大农民的文化素质普遍偏低，民主意识和自治观念不强，再加上外出务工人员偏多等原因，村务参与度相对来说仍然较低，不均衡的参与、非制度化参与时有发生。

3.4 村“两委”关系不协调的问题

当前村委会没有摆脱与乡镇政府的行政隶属关系，实际仍受乡镇政府的领导。《村民组织法》虽然规定了乡镇政府与村委会二者之间是指导与被指导的关系，但这种规定是非常粗略和原则化的，既没有明确规定“指导、支持和帮助”的内容、方式和方法，也没有明确规定“协助”的范围和方式。

4 完善新型农村基层治理机制的路径

根据成都市实行新型农村基层治理机制的实际情况，要想治理体系和治理能力现代化的目标，重点是要加强党的领导、提升自治能力；整合社会资源、强化合作共治；深化完善“一核多元、合作共治”治理机制，以提高村级基层治理的实效。

4.1 合理确定边界，完善村级自治机制

以提升村级自治组织服务管理能力为核心，进一步强化村民议事会制度，明晰各治理主体的职责和边界，构建各类治理主体权责清晰、合作有序的新型合作关系。合理确定党组织和议事会的权力边界、界定村民（代表）大会和议事会的权力边界、党组织和村委会的权力边界。

4.2 强化村务监督

村务监督委员会在村级党组织领导下，依法依规开展监督评议并定期向村级党组织和村民（代表）会议报告工作。进一步规范监督内容、权限和程序，建立村务监督委员会对村“两委”成员、议事会成员、村集体经济组织管理成员和其他村务管理人员的评议制度。

4.3 发展新型农村经济组织

在发展新型集体经济组织上，结合农村产权制度改革，在清产核资、明晰产权的基础上，组建集体资产管理机构，即在村里成立农业合作联合社，组里成立农业合作社，受集体经济组织成员委托，管理经营本组织集体资产，实现保值、增值，维护全体集体经济组织成员的合法权益。“因村制宜”，组建不同类型的集体资产经营组织，其主要包括股份经济合作社和农民专业合作社。

4.4 推进农村基层依法治理体系建设

深化农村基层组织依法治理，发挥村规民约的积极作用，推进农村社会治理制度化、法治化、规范化。提升基层依法行政的能力，推进“民主法治村”建设，完善农村矛盾调处机制，构建鼓励村民政治参与制度，必须对村民政治诉求的表达渠道、政治诉求的沟通渠道、政治诉求的实现渠道等进行制度性的规定，并实现制度之间的有机结合，形成机制。

4.5 完善社会组织协同共治机制

以增强社会组织自我发展能力为重点，提升社会组织协同治理水平，弥补政府和自治组织在村级基层治理中的缺位。强化农村社会组织“孵化”工作，推进政府购买社会组织服务，深化“三社互动”机制，以村民需求为导向、社会组织为载体、专业社工人才为支撑，开展服务性、公益性、互助性的社区服务，实现村、社会组织、社工的“三社”联动。建立健全群团组织与社会组织协同机制，培育以党员为骨干的志愿者队伍，广泛动员党政机关、企事业单位、各类社会组织和村民参加农村社区志愿服务。