我国住房租赁制度改革的时代选择及法制革新

易磬培

（华南理工大学　法学院，广东　广州　510000）

住房市场平稳建设发展是事关我国经济发展和社会稳定的大问题。面对住房市场不合理的持续高位增长，2016年两会期，中国政府提出要进行住房制度改革。《“十三五”规划纲要》指出，未来我国要将不断强调租房市场的地位，推动住房租赁制度的改革，进而构建购租并举的新住房体制。2015年，国务院《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》明确指出，将通过金融、税收、制度建设等多手段大力培育住房租赁市场，以此推动我国住房体制的革新。可以说，住房租赁制度改革已经成为当下中国住房体制改革中的重要理论课题和实践课题，具有重要的时代意义。

一、住房租赁制度改革的时代选择

众所周知，我国自80年代初推行住房商品化改革以来，住房体制改革一直是以住房所有关系为核心的。1980年4月，邓小平同志就住房问题对中央有关负责同志谈话时说，“城镇居民个人可以购买房屋，不但新房子可以出售，老房子也可以出售。住宅出售后，房租要进行调整，要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此，要研究提高房租，房租太低了，人们就不买房子了。”[1]邓小平同志的讲话，勾勒了我国近30年住房体制改革基本思路——以促进住房所有关系改革为目的，以改革租赁关系为手段。从此，我国城镇住房改革一直沿用此改革思路。

2004年，我国房价首次出现暴涨态势，北京商品房销售均价首次冲破4500/m2大关。面对如脱缰野马般的房价，中国政府主动跟其它国家和地区学习，引入了政府主导的公共租赁式住房项目。2005年3月，国务院下发《关于切实稳定住房价格的通知》（国办［2005］5号），要求各地扩大廉租房的保障范围，将1978年以来廉租房仅用于保障“最低收入家庭”的定位扩大调整为保障“低收入家庭”。2006年6月，建设部、发改委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、统计局、银监会等九部委联合制定下发《关于调整住房供应结构，稳定住房价格的意见》（国发办［2006］37号），明确指出“人民政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租房建设”，并且要求“尚未建立廉住房制度的城市，必须在当年年底前建立”。在这之后，中国政府又陆续下发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号）、《关于促进房地产市场平稳健康发展党的通知》（国办发［2010］4号）、《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发［2010］10号）、《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保［2010］87号）、《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发［2011］1号）等文件。2005年之后，中国住房体制启动了一次小规模的调整，建立起了“以住房所有关系为主，以住房租赁关系为辅”的购租新关系。在新关系中，住房租赁制度成为了中国政府实现社会保障责任的重要场域，扮演者住房销售市场的“冷却剂”的重要角色。

30多年来以所有权关系为核心的住房体制改革，给中国经济带来了巨大的发展动力。据统计，2009年全国住宅商品房销售面积近8.4亿平方米，2011年已经高达9.7亿平方米。[2]房地产行业成为了我国国民经济中的支柱产业，具有基础性、先导性的作用，并贯穿于社会生产、再生产的各个环节。然而，在改革推行了30年而今天，以所有关系为核心住房体制面临着空前严峻的转型压力。

一是，以所有关系为主的住房体制改革大量依赖新增国有土地的供应，当前这种发展模式已经难以为继。据统计，在2009年的住房市场中，国有新增土地占整个市场供应比重的85%，2010年这个数据已高达88.3%。[3]2013年十八大三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要缩小征地范围，规范征地程序，在国有土地供应能力已经捉襟见肘。以所有关系为核心的住房体制可谓是“摸到了天花板”，后劲不足。二是，以所有关系为主的住房体制导致我国居民陷入盲目购房的怪圈，城市房价被非理性炒高，房价已经大大超出居民正常支付能力。以1998年住房价格为基数，2010年全国新建住房房价上涨了97.9%，二手房房价上涨了101.8%，为同期居民消费力能的3-4倍。[3]三是，以所有关系为主的住房体制，导致我国自有住房率畸高，即有居民垄断性分享城市发展利益，城市新增人口容纳能力减弱，贫富两极分化严重。30年大刀阔斧的改革，中国从世界住房公有化水平最高的国家迅速转型为住房私有化水平最高的国家之一。[4]2010年，我国城镇居民产权住宅拥有率已经达到80%，相较美国（68%）、加拿大（66%）、德国（41%）、法国（56%）等欧美发达国家而言，也处于较高水平。[5]不动产资源的过渡私有化，遏制城市的可持续发展能力。

面对上述转型压力，不难看出，在人口城市化进程加快和国有土地供应紧张的双重压力下，中国当前住房体制改革面临着的是如何持续增长、盘活存量、实现公平的问题。具体而言，就是要在自有率畸高的既有格局上，改变居民消费习惯、调整资源分配方式，提高资源使用效率，通过灵活使用关系、丰富使用方式，平衡住房资源分配，稳定市场供求关系，缓解住房紧张，实现社会公平。恩格斯曾经指出，依靠所有制关系实现社会资源分配的办法是拙劣的，“房屋一旦建造起来（并被分配给个人后），就将成为一种永恒的法权理由来获取一定的社会劳动”，这种秩序下，建造再多房屋也只能解决一时的问题，无法解决根本问题。[6]其进一步指出“把工人变成自己住房所有主的计划缺乏革命性”，在不改变资源分配机制的前提下，公共住房保障项目“实际是帮助工人因获得住房而变成新的资本家”，并不利于社会的进步。[7]为此，恩格斯指出，改革应当以住房租赁制度为核心，保障租赁权，限制所有权，维护房屋租赁关系稳定性，提高资源的使用，使社会富余住房资源为无房者所用。中国当前的制度改革，决不能再走“购主租辅”的制度老路。应当以提高住房租赁市场的定位和份额为改革目的，将住房租赁关系摆在与住房所有关系同等重要的位置上，倡导租房消费，调动全社会资源投身住房租赁市场建设，构建“购租并举”、“购足并重”的新住房体制。

二、我国住房租赁制度改革的法制革新

（一）提高住房租赁市场的层次定位

自我国推行住房体制改革以来，我国的住房租赁市场一直被定位为住房交易市场的二级市场、附属市场，住房租赁市场从未直接参与土地一级市场的竞争，住房一级市场的经营者（房地产开发企业）也并不直接从事住房租赁项目经营，这直接造成了我国住房租赁市场“散户为主”、“零敲碎打”的发展现状，是阻碍我国住房租赁市场繁荣稳定的客观因素。

《住房城乡建设部关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》（建房［2015］4号）指出，要建立多种房源供应渠道，发展租赁市场。《国务院办公厅关于加快培育发展住房租赁市场的若干意见》（国办发［2016］39号）提出，要扩大租赁住房的市场参与主体，丰富租赁的来源渠道。以此为指导，本轮改革应当鼓励社会各界积极投身住房租赁市场的建设，提高住房租赁是市场的市场层次。

首先，鼓励房地产开发企业利用库存房源及土地，发展住房租赁业务。《住房城乡建设部关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》（建房［2015］4号）指出，要转变我国住房租赁市场粗放、零散发展的经营模式，推动专业化、集约化、规划化的住房租赁经营项目。本轮改革必须鼓励房地产开发企业投身住房租赁业务的经营，支持房地产企业将库存商品房直接用于住房租赁业务，引导房地产开发企业经营新建租赁住房项目，提升住房租赁市场的专业化水平。

再次，开放集体土地发展租赁住房项目。据媒体报道，我国目前的集体建设用地总量为2.5亿亩。[8]这部分建设用地一旦放开，将直接解决住房租赁市场建设土地供应量不足的问题，满足数以百万计外来人口的住房需求，缓解政府公租房建设压力。早在2010年北京市就率先试点了集体土地租赁房建设项目，北京市第十三届人大常委会二十一次会议提出要“推动城乡结合部建设的，促进城乡统筹发展”，推动集体土地建设租赁住房的试点项目。随后北京市政府先后出台《关于农民集体土地建设租赁住房试点实施意见》和《关于加强农村租赁住房建设管理的若干意见》，以有序、自主、自愿为基本原则，有序放开集体土地进入住房租赁市场，鼓励集体土地参与北京市公共住房项目。党的十八大指出，要推动集体建设用地流转，实现集体土地与国有土地的“同地同权”，切实提高农民的土地财产性收入。开放集体建设土地发展住房租赁项目不仅贯彻落实十八大的基本精神，还将丰富住房租赁市场的土地供应渠道，提升住房租赁市场的层次定位，推动我国住房保障事业模式创新的探索进程。当前住房租赁制度改革，应当以十八大基本精神为指导，探索集体土地入市新模式，有序开放集体土地进行住房租赁项目建设。

（二）转变住房租赁市场“二元制”的发展格局

自推行住房商品化改革以来，我国的住房租赁市场存在着“二元制”发展的特色。1994年7月，国务院《关于深化城镇住房体制改革的决定》（国发［1994］43号）文提出要建立住房分层供给的制度，提出，高收入家庭通过商品房销售、租赁市场解决住房问题，低收入家庭通过廉租房市场解决住房问题。该文件将住房租赁市场一分为二，划分为商品型市场和保障型市场的思路，奠定了我国住房租赁市场“二元制”的发展道路。1998年7月国务院《关于进一步深化住房体制改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号），进一步明确了两个住房租赁市场的不同。①《关于进一步深化住房体制改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号）第9条规定：“廉租房可以从旧公有住房中调剂解决，也可以由政府和单位出资兴建。”1986年《土地管理法》出台，规定国有土地使用权流转的方式仅限于出让和划拨两种形式。1994年《城市土地管理法》出台，规定商品型租赁市场的土地供应方式为出让，通过招、拍、挂确定出让价格。而同年，国务院《深化城镇装体制改革的决定》（国发［1994］43号）规定，保障型住房建设通过划拨方式供应土地。此后，我国相继出台了《关于进一步深化住房体制，加快住房建设的通知》（国发［1998］23号）、《城镇廉租住房管理办法》（建发［1998］79号）、《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》（建发［2003］120号）等文件，建立起保障型住房租赁市场严格准入、封闭运营、行政定价、财政补贴等制度，将两个市场彻底隔离。上述文件，共同勾勒了我国住房租赁市场二元制的发展格局。

在今天看来，二元制的市场格局存在严重的内在弊病。在二元制体制下，住房租赁市场根本无法承担调节资源配置，缓解供需矛盾，保障承租人住房权益的社会功能。因为，二元制拆分了效率与公平原则，将拉动经济发展的任务摊派给商品型市场，将保障弱势群体权益的任务摊派给保障型市场。更为重要的是，在这两个市场中，实际上只有商品型市场才是真正的市场，保障型市场实际上政府承担社会保障责任的一个封闭场域。因此，在二元制下，住房租赁市场实际上是一个只讲效率不讲公平的市场，市场的逐利性导致租房者的权益无法得到保障，政府建设保障房项目缓解供需压力的努力无法取得理想的成效。[9]

2016年国务院下发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发［2016］39号）明确指出，本轮住房制度改革本着“创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，要实现住房租赁市场效率与公平的相统一。2016年3月15日住房和城乡建设部部长陈政高在全国人大新闻记者会上表示，住房租赁市场建设事关“我国经济持续发展”和“民生问题”，其发言充分突出了自由竞争与社会保障相协调的关系，体现了住房租赁市场一元化的改革思路。随后7月，深圳、广州先后出台新的《深圳公共租赁住房和廉住房并轨运行实施办法》、《广州市公租房保障办法》，率先试点开放保障房项目准入门槛。当前改革，应当改变二元制的发展思路，调整两个市场的功能定位，逐步打破两个市场相互隔离的现状，将住房租赁市场整合为一个统一的一元型市场，实现资源互通。与此同时，一元市场的建设应当调整租赁市场定位，将对无房者的住房保障放在住房租赁市场建设的首要位置，强调公平、兼顾效率，逐步探索政府保障性住房投入直接参与市场竞争影响供需关系的方式，强化政府对于住房市场发展态势的调控能力。

（二）改变“所有权中心主义”民法秩序

推行住房商品化改革以前，我国的住房租赁制度长期秉持国家管控、行政定价、保护租客的基本秩序，民法秩序以保障承租人的居住权为核心，体现出“用益中心主义”的基本思想。80年代推行住房商品化改革之后，我国逐步废除了对于住房租赁关系的强制性规定，鼓励自由交易，保护私有产权。在这期间，国家前后出台了《城市私有房屋管理条例》（1983年）、《民法通则》（1986）、《合同法》（1999）、《城镇房屋租赁合同纠纷解释》（2009）、《商品房租赁管理办法》（2010）等法律法规司法解释，树立起“所有权中心主义”的民法秩序。在“所有权中心主义”民法秩序中，房屋所有权人（出租人）的权利受到了全方位保护，但与此同时，承租人的利益则受到了不可避免的贬损。以合同解除权为例，我国《合同法》和《城镇房屋租赁合同纠纷解释》规定，承租人违反约定使用房屋、承租人擅自装修房屋、承租人擅自转租房屋、承租人不给付或延迟给付房租的，出租人可以行使法定解除权；合同没有约定租赁期限，合同约定的租赁期限不明，租赁期限届满后承租人继续使用房屋的，出租人可以行使任意解除权。由此可见，在我国，出租人意思表示的法律效力是极其强大的，租赁关系缺乏必要的稳定性和持续性，动辄将依据出租人的单方意志解除，呈现出“所有权中心主义”基本秩序。

从世界住房租赁制度发展的规律来看，“所有权中心主义”的民法秩序已经被实践所逐步淘汰。德国法学家耶林在《法律的目的》一书中提出，任何财富均是由社会共同劳动创造出来的，“没有那种不需要考虑社会权利的所有权，”[10]庇谷在1920年发表《福利经济学》指出，从边际效用的角度上看，社会资源富集在已经大量掌握同类资源的人手中，其所产生的社会效益远远低于转移给那些缺乏它的人手，法律秩序需要将富人手中资源调剂入穷人的手中，保障物质财富的直接占有和使用者，促进物尽其用。在这种法律思潮的影响下，19世纪，“用益中心主义”走上历史舞台。1915年英国出台《租金法案》限制出租人提高房租的权利。1921年日本制定《借地法》和《借家法》，确立了“买卖不破租赁”的基本原则，赋予承租人对抗性的法律效力。1951年德国出台《居住所有权法》确认建筑物承租人享有物权性质的“继续居住权”，禁止出租人任意解除租赁关系。正如美国法学家所言：如果以前财产还意味权力，那么自19世纪以来，财产在法律上意味着责任。[11]

当前住房租赁制度改革，应当改变“所有权中心主义”的民法秩序，树立“用益中心主义”的法制观念，强化保障承租人的承租权利，促进不动产资源的有效利用。具体而言：首先，建立稳定居住关系的法律制度。限制出租人合同解约权、强化承租人的优先购买权、添置家庭成员的加入权制度等。其次，赋予承租权对抗性的权利效力。强化“买卖不破租赁”制度、建立承租人独立对抗第三人制度。最后，推进住房资源的市场管理制度。限制经营性转租行为，强化住房租赁登记管理制度。

三、结语

马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中谈到：“一切人类生存的第一个前提就是能够生活，满足衣食住行及其他物质条件。”[12]在马克思看来，人类社会的第一历史活动就是生产满足这些需要的资料，满足人类最初的生存要求。人类正是在满足这些需要的过程中逐步构建社会关系、积累智慧、创造文明。住房问题涉及到人类最基本的生存权利，关系到千家万户的生活安宁和民族国家的政治稳定，体现着一个国家、一个民族在时代发展的转折点所坚持的伦理观念和价值选择，考验着制度设计者的能力与智慧。我国住房租赁制度改革应当改革以促进住房市场繁荣稳定、可持续发展为目的，以保障新增城市人口的住房困难问题为己任，以构建“购租并举”的住房体制为方向，逐步调整住房市场的层次定位、市场格局和民法秩序，完成住房租赁制度发展的时代任务和时代选择。

[1]梁书文.最新房地产法实用全书[M].北京：人民法学出版社，1996.770.

[2]魏后凯，李景国.房地产蓝皮书——中国房地产发展报告NO.9[M].北京：社会科学文献出版社，2012.56.

[3]任兴洲.中国房地产市场发展趋势与政策研究[M].北京：中国发展出版社，2012.5;12.

[4]BILL AMADS.2009 Macroeconomic Implications of China Urban Housing Privatization，1998-1999[J].Journal of Contemporary China2009 18（62）.881-888.

[5]陈杰.公共住房的未来——东西方的现状与趋势[M].北京：中信出版社，2015.178.

[6]马克思恩格斯文选（第一卷）[M].北京：中共中央马克思著作编译局，1972.549.

[7]马克思恩格斯选集（第二卷）[M].北京：中共中央马克思著作编译局，1972.470-475.

[8]农地入市可解中国十年用地需求，创富百万亿[N].http：//finance.qq.com/a/20131202/004976.htm最后访问日期2017-06-25.

[9]吉姆·凯梅尼.从公共住房到社会市场——租赁住房政策的比较研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2010.40.

[10]肖厚国.所有权的兴起与衰落[M].山东：山东人民出版社，2003.201.

[11]伯纳德·施瓦茨，王军.美国法律史[M].北京：中国政法大学出版社，1997.306.

[12]马克思恩格斯全集（第三卷）[M].北京：中共中央马克思著作编译局，1972.30.