低碳城市建设政策工具的有效性分析

杜 栋，王慕宇

(河海大学 企业管理学院，江苏 常州 213022)



低碳城市建设政策工具的有效性分析

杜 栋，王慕宇

(河海大学 企业管理学院，江苏 常州 213022)

在对政策工具的含义、分类以及有效性的概念及其分析方法等了解的基础上，结合当前低碳政策工具的研究情况和政策工具评价的研究情况，建立了一套低碳城市建设政策工具有效性的分析框架。主要工作有三点：(1)在搜集整理相关政策的基础之上，筛选出六种政策工具，这些政策工具基本概括了低碳城市建设政策中所采取的主要手段；(2)对筛选出来的政策工具进行量化处理，并寻找政策工具与低碳城市建设评价指标水平间的相关关系，建立基本计量模型，以便开展政策工具有效性的分析。(3)通过实例，对有效性分析过程做了解释，以便进一步开展低碳城市建设的政策研究。

低碳城市；政策工具；有效性分析

环顾全球，极端天气正在不知不觉中影响着人类的生活。由于过去工业化中过度使用化石能源，导致了以二氧化碳为首的温室气体在大气中的含量剧增。随之而来的便是一系列极端天气带来的灾害，威胁着人们的正常生活，制约着社会的进一步发展。这些危害积累到一定程度，会造成无法弥补的灾难。如果我们对此不予重视，任其发展，则会让人类未来的生存举步维艰。作为一个地区的经济和社会发展的主要地带，城市成为了碳的主要“产地”。为积极应对当下因气候变化造成的恶性影响，各国加快了低碳城市的建设进度。

近年来，我国城市化的速度非常快，高速发展同时也带来了严重的环境问题。由于我国发展起步较晚，对于低碳等字眼也只是近10年来才开始重视的，而低碳城市的建设更是处于探索阶段，还需要理论与实践双管齐下才能尽快赶上世界的节奏。目前，许多专家学者对这一方面的研究都表现出了浓厚的兴趣，理论方面的研究数量甚繁，在构建城市低碳发展评价指标体系方面的进展尤为突出[1]，但若要做到对城市低碳建设进行具体的指导，这些研究仍然没有起到很大的作用。实际上，政府推进城市低碳发展的重要手段和有效途径之一便是政策工具。也就是说，城市低碳建设需要合理的政策工具对其进行推动，而不能单靠只能起到引导作用的指标体系。所以，开展低碳城市建设政策工具的研究就非常必要。

并非所有政策工具都对低碳城市的建设有着同样的影响。不同政策工具的侧重点不同，尽管相似度可能较高，但通过实施得到的结果会有所不同。而对于这些表现，以往只能主观地、定性地评价其好坏。这种评价有时候过于模糊，没有一定的评判标准。为了进一步对政策工具做出评价，需要建立一定的模型来对这些政策工具在一些方面的表现做出定量的分析。换句话说，本文希望建立量化模型来对这些政策工具进行有效性分析。通过开展城市低碳政策工具的有效性分析，有助于科学地制定促进城市低碳建设的政策，并且根据所制定的政策提出具有针对性的政策落实建议。

一、基本概念与相关研究综述

(一)政策工具的含义与分类

尽管许多宏观性的手段或方法在一定程度上来说可以算作政策工具，但是这些东西对于解决一定的问题或者说达成一定的目标来说针对性不够明确。因此，我们定义的政策工具应当是“达成政策目标”的手段，应当加强其对达成目标这一特点的针对性。也有的将政策工具定义为一种活动。因为政策工具在执行的过程中是通过将政策所要达成的最终目的转化为具体的行动来完成自己的使命的。这样，政策工具的含义，简言之就是实现政策目标的一种手段或是方法，其实现的过程则算作政策工具的使用。

政策工具来源于政策，所以很有可能许多种政策工具都会在一项政策里面有所体现。相较于职能政策，作为一个更基本的分析单元，政策工具的内容具有目的性和针对性。因此我们应当仔细研究政策的每一方面，将政策所涵盖的所有政策工具罗列出来，以便于后续分析。

由于政策工具的多样性，不同学者采取的分类标准不同，其分类结果也就因人而异了。例如，两位来自加拿大的公共政策学者——豪利特和拉米什在其研究中，将政策工具分为了强制型、混合型和自愿型三类，依照的是政府的干预程度[2]；顾建光和吴明华将政策工具分为管制类政策工具、激励类政策工具和信息传递类政策工具，是因为不同政策的使用方式有所不同[3]。由此可见，各路学者对政策工具分类时，都有自己的分类标准，这使得我们在对政策工具分类的时候有了选择的余地。

(二)有效性的概念及有效性的分析方法

有效性指的是既定活动的完成度和其与预期结果的匹配度。

关于有效性分析，在数学方法中，包括了许多计算方法，如表1所示。

表1 相关数学计算方法

计算方法方法简述层次分析法/模糊综合评判法依次确定目标层、准则层、因子层,确定相应指标,并邀请专家进行打分,为指标权重赋值。主成分分析法/因子分析法将变量以多个相互之间不相关联的主成分表示,再将变量与主成分进行回归,得到回归方程。专家打分法专家直接打分确定。

由于有效性分析并没有固定的方法，无论是通过文字方法论述还是数学模型计算，最终都是要说明一定的结果，并且相关人员应当可以根据该结果的分析过程就现行工作做出改进或调整。

(三)低碳政策工具的研究现状

通过文献资料的阅读，我们发现，国内对城市低碳政策的专门研究很少，很多是从宏观的角度讨论我国在低碳方面采取的一系列政策。

进一步看，学者们从不同的角度探讨了如何完善低碳政策的体系，如钱洁、张勤(2011)基于政策系统的视角，认为在政策规划的过程中，低碳政策体系由政策行动主题子系统、政策工具子系统和政策变迁子系统构成[4]；贾若祥(2014)就城市化程度较高的部分地区所实行的低碳政策体系进行了讨论，认为涉及了财政、环保、生活方式等方面的相关政策[5]。这些研究注重对低碳政策的规划与建构，而且主要以定性分析为主。

也有的学者从政策工具理论角度研究低碳政策结构，如李健等(2013)借鉴相关研究，统计并整理了我国颁布的低碳政策工具，运用内容分析法，制定了分析框架[6]；罗敏、朱雪忠(2014)同样以内容分析法为基础，对我国历年来所采用的低碳政策工具进行了计量的分析[7]。不可否认，内容分析法作为一种量化分析文献内容的方法，是一种重要的挖掘隐含信息的方法。但是，本文认为，好的政策重在落实，政策工具作为政策目标与实施结果之间的桥梁和组带主要看其发挥作用的情况。于是，应重视低碳政策工具的有效性研究。

(四)政策工具评价的研究现状

研究政策工具，最关心的是如何制定一条政策以及这条政策在执行中得到的效果反馈。“不同的工具类型分别构造了不同的政策活动，同样也产生了不同的政策效果。”[8]因此，对于政策工具效果的评价在经典中是最为重要的问题之一。

政策工具效果的评估，可以从政策内部和政策外部两方面进行[9]。内部考虑注重的是政策工具的特征，一般通过政策工具的两个特征，一个是其可接受性，而另一个是其可预见性；外部考虑一般也通过两个方面进行衡量，一是政策与其所要达成的目标是否契合，二是为达成该目标的时候使用这种政策是否妥当。其中，政策内部的评估一直以来被认为是衡量政策工具效果的主要指标，而在研究时，学界也未能从政策工具中走出来。但随着研究的深入和拓展，学者们逐渐开始对后者产生了浓厚的兴趣，即从外部对政策进行评估。

殷华方、潘镇、鲁明泓(2006)对外资产业政策进行测量，并探讨其有效性[10]；仲为国、彭纪生、孙文祥(2008)对创新政策进行了量化研究，并探讨了政策之间的协同问题[11]；张国兴、高秀林(2010)对节能减排政策措施进行了量化处理，并探讨各政策措施对节能减排效果的影响[12]。这些研究对本文的研究具有一定的启示和参考价值。

二、低碳城市建设政策工具的有效性分析框架

在参考了相关研究的基础上，结合关于低碳城市建设评价指标体系的前期工作，建立如下的低碳城市建设政策工具有效性分析框架：

(一)低碳城市建设评价指标体系维度

前期工作已经针对低碳城市建设评价指标体系做了许多探讨[13]，确定了不同类别城市的低碳城市建设目标和评价标准。这些为低碳城市政策工具的有效性分析提供了“参照物”。

前期研究认为，低碳城市的评价指标体系应当从低碳能源、低碳产业、低碳建筑、低碳交通、低碳消费、低碳政策和低碳技术七个方面进行构建[14]。其中，低碳政策和低碳技术分别从机制和技术上提供低碳发展的解决途径；低碳产业和低碳建筑是生产方面的低碳，低碳交通和低碳消费则是生活方面的低碳，它们都是低碳城市建设的具体体现；要想实现低碳城市建设的进一步开展，归根究底还是要在低碳能源的使用上狠下功夫。因此要想评价低碳政策的效果，应从其表现形式以及根本，即低碳产业、低碳建筑、低碳交通、低碳消费以及低碳能源这五个方面进行评价。

需要说明的是，由于本文是以讨论低碳政策的影响为主的，而低碳技术作为低碳城市发展的另一种手段和途径，本文将其作为影响因素之一在后面的模型中纳入考虑。前期的研究已经对应五大领域分别构建了低碳建设评价指标体系，不同城市可根据自身发展阶段，从数据库中查询到其对应的目标指标和标准数值。具体指标见表2。

表2 低碳城市建设评价指标体系

五大领域指标1.低碳能源零碳能源在一次能源中所占比例单位能源生产排放量森林覆盖率2.低碳产业单位经济产出的碳排放单位产值能耗3.低碳建筑单位经济产出的碳排放单位产值能耗4.低碳交通单位经济产出的碳排放单位产值能耗5.低碳消费人均碳排放量

(二)低碳城市建设基本政策工具维度

就本文研究的城市对象，可以参照面向低碳经济发展的政策工具[15]，即相关政策工具可以划分为直接规制、碳税、碳排放权交易、财政补贴、政策倡议和政府采购六种。为了后面的量化处理，下面先简要介绍和分析一下这六种政策工具的特点：

1.直接规制是指通过出台相关法律法规，通过对违法行为责任的追究来直接限制一部分碳排放行为的政府行为。该政策工具主要有以下两个特点：一是所设定的规章制度的标准必须明确，既要让受规制的一方能够明确遵守，又要监管部门能够有法可依进行监管；二是要具有强制性，受规制一方必须严格按照规定的标准执行，否则依照法律将会面临相应的行政或司法处罚。

2.碳税就是根据使用传统能源产生的碳排放量为依据对相关组织或个人征税。碳税与直接规制十分相似，但却不能归为直接规制。直接规制能够通过政府的强制性，将碳排量控制在既定的标准以下，任何个人或组织不存在其他选择的余地。相较来说，碳税则使得相关个人和组织多了一分选择的余地：支付使用化石燃料应付的税收或者通过其他手段减少碳排放。

3.碳排放权交易是一种基于市场的规制工具。任何单位或个人在其享有的碳排放权规定内进行碳排放。如果没有碳排放权，则不能进行任何碳排放，否则将受到相应处罚；同样的，超过碳排放权的排放也将受到处罚。任何个人或企业均可以在该市场以任何价格进行碳排放权交易。

4.财政补贴是一种对减少碳排放的组织或个人给予经济补偿的激励行为。与之前所说的三种政策工具不同，财政补贴不具有强制性，这意味着组织和个人自觉参与其中时，该政策工具才能发挥实际的作用。

5.政策建议就是政府通过各种各样的理由对组织和个人的节能减排行为进行劝说来影响其碳排放行为。与前面所提到的四种政策工具相比，政策建议一没有强制性，二没有采取任何的经济手段，因此该政策工具相对来说是软性的政策工具。

6.政府采购，就是政府通过经济上的宏观调控来推动低碳发展。例如，政府通过增加公车采购中电动汽车所占的比例，就是采用了政府采购的政策工具，间接达到减少碳排量的目的。由此可见，政府采购和财政补贴一样，两者都采取了一定的经济激励手段；但是相较于财政补贴来说，政府采购的激励强度和激励范围相对财政补贴来说要小很多。

总的来看，在现实中，直接规制的使用最常见，相对来说也最直接有效；碳税和碳排放权交易由《联合国气候变化框架公约》提出，作为所有低碳政策措施的重中之重，效果相对明显；财政补贴是运用经济奖励的方法来激励组织和个人采取减少碳排放的行动，对碳排量的减少有一定的促进作用；政策建议是通过劝说的途径来影响组织和个人的行为，效果相较于前面的几种较为有限；而政府采购由于其本身的局限性，影响和效果远不如前面几种。

(三)对低碳城市建设政策工具进行量化处理

为了分析不同政策工具对城市低碳发展的影响程度，需要对低碳城市建设政策工具的详细情况进行量化处理，以便能更好地了解政策工具的使用情况。

本文针对政策工具的详细程度、可能的执行力度和对政策目标的支持程度，邀请专家为政策工具分别赋予1-5分的数值(分别表示不及格、及格、中、良、优五个等级)，将政策工具的作用量化。当然，由于每个政策工具的详细程度、执行力度和对政策目标的支持程度较为抽象，政策工具间的比较也是相对而言的，没有具体可以参照的评判标准，因此对于每一项的赋分，还需要相关专家进行专业的评估。在组织专家认真打分后，最后取每种政策工具在每项所得的打分结果的算术平均值，作为该政策工具的总得分。

就可以直观地看出各政策工具在执行过程中所起到的作用大小，并使分析者对其有一定的宏观把握。这些对于分析各政策工具在政策中的重要程度、执行时贯彻落实的强度及执行后所产生的效果也有着一定的帮助。在后续的研究中，将会用到该表中的相关数据。

(四)低碳城市建设政策工具有效性分析的计量模型

若要了解低碳城市建设过程中政策工具所起到的实际效果如何，还需要就具体城市将使用政策工具前后的情况进行对比，以体现政策工具在其中所起到的具体效果。

由于系列研究已将低碳城市建设评价指标量化写入数据库，而在上一步的研究中也将政策工具的详细情况进行量化打分，因此可以通过建立数学模型寻找二者之间的关系，通过数学运算的方式直观地将政策工具使用之后的低碳城市建设指标水平与使用前进行比较，进而了解政策工具在实际使用中的有效程度。

针对具体城市，按年份来看，从“低碳城市建设评价的支持系统”中的数据库里提取五大领域的评价指标和实际数据，将五大领域的指标水平作为模型的因变量Y，将政策工具的得分作为自变量X，建立基本计量模型，讨论政策工具对城市低碳建设的影响。考虑到上一年指标水平对本年的影响，针对每一个指标，均可建立如下的分析模型：

其中，Yt表示t年的指标水平，Yt-1表示前一年的指标水平，Xt表示t年采用的政策工具，Ct为模型常量，α和βi为各变量的系数，εt为随机因素对因变量的影响。需要说明的是，低碳技术也是影响城市低碳指标水平的重要因素，只不过本文讨论的是低碳政策对城市低碳的影响，所以如前文所述，本文将低碳技术的作用隐含在了Ct和εt中。

补充说明的是，由建立的公式可以看出，某年的指标水平是该年的指标实际数值与指标标准数值的比值，即本年的指标水平是由上一年的指标数值受到政策工具以及其他方面如随机因素、技术因素等的影响得到的，可以说是相对于上一年的结果所得到的相对值。若要与之前的其他年份进行比较，需要确保将要与之进行比较的年份所采取的指标标准与此次通过公式进行的计算中所采用指标的标准是相同的。所以必须明确各指标的标准，是该公式长期适用的前提条件。

收集观察其年度数据，便可进行相关性分析，分析各政策工具对某领域具体指标的影响效果，来判别各政策工具的有效性。对所有指标均这样处理，就可以从整体上判断各政策工具的总体效果。

三、分析实例

通过一个实例(以常州市的数据为例来模拟)，解释上一节所提出的分析框架，并对模型的实际运用进行展示。

(一)评价指标的选取

根据之前所给出的指标体系，以“低碳产业”中的“单位经济产出的碳排放”这一指标为例，从“低碳城市建设评价的支持系统”的数据库中提取2015年初常州市单位经济产出的碳排量实际数据为0.653吨/万元。

(二)政策工具的量化处理

针对“单位经济产出的碳排放”这一指标，对其中政策工具的使用情况整理归纳如下：

在 “单位经济产出的碳排放”这一指标上，政府采取直接规制和政策倡议的政策工具较多。政府一般通过直接限定碳排量，并向超过限定碳排量的个人或组织收取超量部分的碳税，宏观上限定总体的化石能源燃烧产生的碳排量。不同于以上两种政策工具，碳排放权交易这一政策工具理论上在该指标上的使用应当较为频繁，而实际上该政策工具暂时并没有很好使用。而且，由于常州市一直倡导发展低碳产业，因此近年来财政补贴投入比较少，而在低碳交通这一政府采购方面的投入也相对少一些(因为前期已经投入很多)。总的来说，在低碳能源方面采取的政策主要以直接限定化石能源的使用量以及对低碳能源的使用倡议为主，对于碳排放的交易以及对使用低碳能源的组织的财政补贴方面采取的措施并不多。

根据整理归纳的政策工具的使用情况，经过专家评定，对当前政策工具的使用情况打分见表3：

表3 政策工具量化打分结果

政策工具详细程度执行力度对政策目标的支持程度总得分1.直接规制45342.碳税33333.碳排放权交易11114.财政补贴11115.政策建议43236.政府采购1111

(三)效果分析

根据以上所得数据，结合前面所建立的模型进行分析。在分析之前，需要对各变量的系数进行确定。已知Y2015为6530，即2015年初常州市单位经济产出的碳排量所得；同时，根据当年常州市经济产出的碳排量目标值确定模型常量Ct为4000；根据过去几年碳排量变化趋势确定系数α为0.5；Xt根据表4中各项政策工具的得分而来，为简化计算，此处采取较为综合的总得分数值带入计算；由于采取政策工具的目的是减少碳排量，因此对系数βi我们取负值，由政策工具使用情况的频数而得；根据政策的随机性以及综合考虑技术因素，取εt的值为200。将数值带入模型，可以得到计算结果如下：

Y2016=4000+0.5×6530+(-200×4-100×3-0×1-0×1-200×3-0×1)+200=5765

可见，该模型所得结果可作为下一年“低碳产业”中“单位经济产出的碳排放”这一指标的预测值或期望值。每种政策工具对某一指标的影响程度也可以通过括号中的数值反应出来。

对于上式来说，指标数值Y2016为5765，相较于Y2015的6530来说，在使用政策工具后明显降低；在同等计量标准下，直接规制的影响达到800，政府建议由于使用频率较高次之，有600，而碳税的影响仅有300，其他政策工具由于没有反映，所以影响可以忽略不计。

由计算结果还可以看出，按照上述计量标准，由政策工具产生的影响，即括号内计算结果的绝对值，有1700之多，而实际产生的影响，即Y2016与Y2015的差值只有765。可以看出，所计算出的政策工具对某些指标造成的影响并非以绝对值形式直接作用于最终结果的。

根据以上分析计算可得到以下结论：

1.在本年度所采用的政策工具中，直接规制与政府建议使用最多，碳税次之，其他政策工具涉及较少，相应的在其他政策工具上需要进行一定的投入。

2.在使用频率相同的直接规制与政府建议中，直接规制的效果要比政府建议的效果明显，应当适当加强市民的低碳意识，以提高政府建议的效果。

3.由该模型计算出的政策工具的影响需要考虑低碳技术、其他随机因素以及自然情况下碳排量逐年递增的情况，因此政策工具的实际影响不等于结果差值。

对于其他评价指标，也可采取相同的方法进行分析，便可得到相应指标的分析结果以及对未来一定时间内指标值的预测结果。将分析结果汇总进行横向比较，便可了解不同指标政府采取的政策工具的侧重点。

最后，将运算所得指标值(预测值)与原先既定的指标值(政府政策计划中所规定的预期值)进行比较，若相差不大，说明政策工具有效性相对较好，在接下来的政府工作中可将此作为参考，为今后的工作提供一定的借鉴；若相差较大，需对分析过程进行检验，若检验后所得结果差距仍然较大，则需要对产生这一问题的原因进行进一步的分析，便于政府在政策工具的选取以及使用等方面及时做出调整，避免多绕弯路。

四、结语

因为低碳城市建设政策工具的有效性也反映出政府推进低碳城市建设的力度，所以，低碳城市建设政策工具的有效性分析在低碳城市建设政策研究中处于十分重要的位置。但是目前这方面的研究才刚刚开始，不仅因为低碳城市建设还是一个新生事物，而且由于政策工具研究也是一门新的学问。本文通过对政策工具进行量化处理，并与低碳城市建设评价的指标体系联系起来，建立政策工具有效性分析模型，可以为今后制定更加有效的低碳政策提供依据。在后续的研究中，还需继续开展时政研究和案例分析，为低碳城市建设相关政策的合理制定和有效实施提供更加可靠的依据。

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(责任编辑：李潇雨)

Analysis on the Effectiveness of Policy Tools for Low Carbon City Construction

DU Dong， WANG Mu-yu

(Business Administration School, Hohai University, Changzhou 213022, China)

On the foundation of understand of the meaning、classification of the policy tools, usefulness and its analysis method, combined with the current research of the low carbon policy tools and of the policy tools evaluation, the paper built up the analytical frame of low policy tools usefulness in the carbon city construction. Its work mainly tocuses on the touowing:(1) On the basis of collecting and sorting out the relevant policies, the paper selected six policy tools, which can summarize the main means adopted by policies in low-carbon city construction. (2) For the validity analysis, the selected policy tools were quantized, the relationship between the policy tools and the index levels in the low carbon city construction was discovered, and a basic calculate model was established. (3) Through examples, the analysis process of the usefulness was explained, so as to do further policy research on the construction of low-carbon city.

low-carbon city; policy tools; validity analysis

2016-12-02

国家社科基金重大项目“我国低碳城市建设评价指标体系研究”(项目编号：15ZDA055)。

杜栋，男，河海大学企业管理学院教授。

F291

A

1008-2603(2017)01-0012-07