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王飞

[提要] 本文通过分析河北省1999～2016年136个县和县级市相关统计数据，着重剖析现行省以下财政转移支付制度格局对于县级政府财力均等化和缩小县域经济差距的影响，进而探讨河北省县级财政运行中存在的问题，最后提出完善转移支付制度政策建议。

关键词：县域经济；转移支付；均等化

基金项目：2016年河北省大学生创新创业训练计划项目（项目编号：201611420032）

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2017年2月28日

一、河北省县域经济发展状况

县级财政作为国家财政的重要组成部分，其基本职能的实现离不开县级政府的财权及财力，县域间财力差异过大就会导致政府职能的实现程度降低。由于河北省县级间经济发展差距较大，县级财政的发展也存在较大差距，个别县级财政出现入不敷出的窘境。主要表现在以下方面：

（一）县域经济发展总体水平不高。根据2016年中国县域经济网统计结果表明，2016年全国综合实力百强县名单中，河北只有14个县（市）被评为A级县（市），其中有3个县（市）进入全国百强县，而国家级贫困县河北省占了39个，贫困和低收入人口462万人。可见，河北省的县域经济实力总体偏弱，县域经济发展水平偏低，与发达省份存在明显差距。

（二）县域间经济发展存在明显差距。从图1和图2可以看出，2004年到2013年三个类别的县级人均财政收入和人均GDP都呈现出增长的趋势，但差距却越来越大，这说明县域间经济发展的差額越来越大。（1）从人均财政收入来看，以2004年为例，河北省百强县的人均财政收入为768元，而河北省国家级贫困县的人均财政收入为413元，前者约是后者的1.9倍；至2013年河北省百强县的人均财政收入为5，950元，而河北省国家级贫困县的人均财政收入为1，037元，前者约是后者的5.7倍；（2）从人均GDP来看，2004年河北省百强县人均GDP为39，081元，贫困县人均GDP为21，072为元，前者约为后者的2倍；至2013年河北省百强县人均GDP为95，039元，贫困县人均GDP为20，522元，前者约为后者的4.6倍。（图1、图2）

二、现行省以下转移支付制度格局

政府间的财政转移支付制度，即各级政府间资金的无偿转移，主要是指上级政府对下级政府资金的无偿转移。（表1，单位：万元）现行财政转移支付制度主要分为以下四点：

（一）税收返还。税收返还是中央政府按核定的各地所得税基数（以1993年为基期核定），对地方净上划中央收入实行基数返还，是一种转移支付。2002年所得税分享改革后，除了铁路运输、国家邮政、中国工商银行等少数国企缴纳的企业所得税全部属中央收入外，其余绝大部分企业所得税和全部的个人所得税实行中央与地方共享，进一步增加了所得税税收返还的资金。税收返还从1999年的250，329万元提升到2009年的582，592万元。

（二）体制性转移支付。体制性转移支付分为体制补助以及结算补助，体制补助就是当县级支出基数大于收入基数时，收支形成的差额由省级政府给予补助；结算补助是指在一个财政年度结束时，由于企事业单位间的行政隶属关系改变或预算执行过程中受到新政策影响所出现的收支差额，由省政府对符合条件的县级政府进行补助。河北省在体制性转移支付的资金投入上由1999年的5，368万元提升到2009年的293，219万元。

（三）专项转移支付。专项转移支付是指附加条件的政府间财政转移支付，主要用于农林牧业、科技、教育、文化、医疗卫生、社会保障支出等项目的专项支出。按具体用途可以划分为三类：一是对地方经济和发展的补助；二是保留性专项补助，主要用于良种补贴、城镇职工生产补助等；三是特殊补助，主要用于应对自然灾害。河北省的专项补助由1999年的299，014万元提升至2009年的3，181，026万元。

（四）一般性转移支付。一般性转移支付是政府间财政关系的重要组成部分，主要目的是为了缩小地区间的财力差距，实现地区间的财力均等化，一般是为了弥补地方各级政府的财政收支差额以及提高贫困地区财力水平，是上级部门对下级部门的一种补助形式。河北省用于一般性转移支付的资金由2000年的46，190万元提高到2009年的3，733，276万元，由此数据不难看出近年来河北省县域经济差距越来越大，因此用于一般性转移支付的资金数据也愈大。

三、现行省以下转移支付制度存在的问题

（一）财力不均等导致转移支付目标实现难度大。经济决定财政，县域经济发展水平最能反映该县的财政状况。河北省县域间财政收入存在巨大的悬殊，主要是县域间经济发展不平衡造成的，河北省百强县经济发展水平较高是因为这类县的工商业发达，经济发展水平较高，人均GDP以及人均财政收入要远高于其他县和贫困县，因此百强县的财政支付能力也相对较高；而工商业落后的县域经济发展水平也较低，因此财政支付能力也相对较低。同时，河北省还是一个辖县大省，全省共有136个县，县多县小问题突出，由于受自然资源、历史因素、国家政策等诸多因素影响，使得河北省各县经济基础存在巨大差异，在全省各县年度人均财政收入中，既有人均财政收入上万元的经济强县，也有人均财政收入不足300元的国家级贫困县。且由于河北省大多数县域经济发展水平相对较低，造成各县财力不均等的局面，也加剧了省政府想通过财政转移支付实现县域财力均等化的难度。

（二）省级政府对于转移支付的管理难度大。河北省自2005年开始对部分县实行“省直管县”的财政转移支付体系，“省直管县”就是指省级政府对县级政府采用直接拨款的方式转移支付资金，但由于各县地理条件、人口结构等情况大不相同，各县经济存在较大差距，省级政府难以精确到每个县级政府具体需要多少的转移支付资金。由于河北省地缘辽阔，共有136个县级政府，且各县域经济发展水平以及财政支付能力存在较大差距，使得河北省“省直管县”模式的转移支付资金结构不合理。

（三）河北省县级市财政转移支付结构不合理

1、现行省以下财政转移支付制度中存在许多不科学之处，其中税收返还机制是最不合理的一部分。税收返还是为了维护地方既得利益而广泛使用的一种形式，可以说税收返还是中央政府对地方政府妥协的产物。税收返还额的计算依据是以1993年为基期年，对按照分税制规定中央从地方净上划得收入数额（即消费税+75%增值税-中央下划收入）如数返还给地方，1994年以后，税收返还在1994年基数上逐年递增，递增率按增值税和消费税平均增长的1.03的系数确定。实际上税收返还额是对收入能力强的地区倾斜，这样，经济越是发达的地区能够获得的返还额度就越大，而本该受到政府关爱的经济落后地区能获得的返还额度则很小。这一支付制度不仅没有起到对各县、市的均等化作用，而且在某种程度上延续和固化了原有的不合理利益分配格局，进一步拉大了基层政府间财力的差距，导致财力分配上的“马太效应”。

2、河北省县级政府财政转移支付的增加并没有改变被援助地区财政支出的格局。转移支付资金总量中，一般性转移支付资金比例偏低，专项转移支付资金比例偏高，导致下划到县级实际可用转移支付资金相对有限，县级财政资金运行困难，“路径依赖”现象严重，地方政府偏向教育支出，“贫困县”为获得更多的转移支付资金而放弃发展。

（四）现行转移支付制度标准不科学。我国现行的转移支付制度没有建立起一套科学的测算方法以及计算公式，资金分配缺乏一定的科学依据，河北省政府仍然在坚持“存量不动，增量调节”的基础上，以“基数法”为主要方式来计算转移支付的相关资金数额，更有甚者干脆根据拨付者的主观臆断来分配资金，造成了财政转移支付的随意性和盲目性，使原本用于河北省县域经济均等化的资金演变成中央与地方的一场博弈，影响公平与公正，严重降低转移支付的效率，不仅使河北省县域间财政收入差距扩大化，而且加剧了这些县级政府间财政支付能力的差异。

四、完善省以下转移支付制度政策建议

（一）促进贫困县经济发展，增强财政支付能力。针对河北省县域经济发展不平衡、大多数县级政府财力匮乏的状况，必须根据各县级政府的基本财力，本着互帮互助原则，及时调整中央、省与县级政府之间的财力分配关系。在原有财政转移支付制度基础上，将贫困县的贫困程度作为具体指标纳入转移支付测算方法，确保全面、真实、客观地反映贫困县的财政状况，对贫困县给予更多的财政资金支持。在保证原有转移支付力度基礎上，确保转移支付稳定增长，促进贫困县经济稳定发展，根据贫困县的财政状况以及地区特点，重点扶持教育、基础设施以及社会保障等方面，并对专项转移支付资金严加管理，严厉打击挪用、挤占、浪费资金的行为，提高资金的使用效率。

（二）明确县级政府事权及工作目标。各尽其职是解决现行财政转移支付制度各种问题的基础，在完善现行转移支付制度过程中，进一步划分县级政府事权，明确本级政府工作目标和方向，要深刻意识到，基层公共产品的提供是基层政府的职责所在，不能对省政府的补助产生过多依赖。而关于教育、环保以及民生问题的解决，是省政府以及县级政府的共同责任，必须建立起良好的协调机制，以免事权重叠。当前，河北省大部分县级政府存在着财力小于事权，财力与事权无法匹配的运转困难现象，因此各级政府间事权的合理规划，既是财政转移支付制度的根本保证，也是实现县域经济均等化的前提条件。

（三）科学调整县级政府间财政转移支付资金结构

1、加大转移支付中用于县域财政均等化的资金比例。要借鉴世界各国政府间的转移支付模式，形成以一般性转移支付资金稳步增长为财政转移支付制度改革的主要方向，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作为补充的复合型为宜。重点解决县级政府之间财政收入能力与支出责任不对称问题，充分发挥一般性转移支付制度促进公共服务均等化的作用，在逐渐取消税后返还的同时，还要对已经存在的专项项目进行严格审查，取消多余、无效的专项项目。

2、建立省以下横向转移支付制度。德国就是通过严谨的标准化公式去计算各州之间的财力差距，计算财力达到富裕标准的州，需要向贫困州转移支付多少的金额，贫困州则计算需要接受多少的转移支付金额，再根据计算结果完成资金的划拨。我国省以下转移支付制度可以借鉴德国的成功经验，以及中国对口支援政策，设定科学的帮扶标准，制定一套完整的帮扶体系，并拓宽转移支付资金的获取来源，从而进一步实现县级政府财力均等化的目标。

（四）统一转移支付标准额度。河北省现行转移支付多数采用“基数法”来推算出转移支付的额度，但是在“基数法”模式下存在县域不均、目标模糊、效率低下、转移支付透明度较低等问题，从而降低了有限的转移支付资金使用效率。为了更好地优化财政转移支付政策和方法，必须逐步由“基数法”向“因素法”过渡。“因素法”是按照各因素（主要包括基础因素、社会因素、经济因素）对县级财政收支影响程度的大小来确定统计标准，并以此作为测定县级政府潜在的税收能力与偿债能力的宏观依据，不仅能够有效地排除了人为因素的干预，还能使省以下转移支付额度较为公平合理，从而实现河北省县域财力均等化。

主要参考文献：

[1]李一花.县级财政转移支付制度的均等化效果分析[J].当代经济研究，2015.233.2.

[2]张侠，刘小川.完善我国财政转移支付制度研究——基于公共服务均等化的视角[J].现代管理科学，2015.2.

[3]李晖.省内转移支付对县际财力均等化效应的影响——基于H省的实证分析[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2014.67.2.

[4]王晨，马海涛.转移支付对县际财力的均等化效应分析——以江苏省为例[J].新疆财经大学学报，2016.2.