协商民主下公共政策制定五大困境

刘丽娜　刘心雨

[提要] 公共政策制定的困境在于，社会民众协商中存在普遍的“搭便车”现象和“沉默的螺旋”效应将会导致公共政策制定的无效性；而在强调加强社会主义协商民主以拓宽政策制定协商渠道的新形势下，协商主体、社会组织多元可能出现政策制定低效率与精英化倾向选择；当今自媒体时代的舆论效应和运用不规范也会导致公共政策制定的偏向性发生；协商民主制度等的形式化又将对政策制定产生消极影响；协商民主中不透明、不平等现象也可能使得政策制定不完全公平。

关键词：协商民主；公共政策；困境

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2017年3月2日

国内外学术界曾从协商主体的有限性、协商主体理性不足、机会的不平等、共同价值的缺乏、制度条件的不完善、强势力量的操控等对协商民主下公共政策制定的困境来讨论公共政策制定问题。但我们更需要反思公共政策制定在当今会遭遇怎样的困境，方能为政策制定优化提供思路。

一、困境之一：公共政策制定中的“搭便车”与“沉默”

（一）“搭便車”带来的无效公共政策制定。“搭便车现象”产生的外部效应在某种程度上降低了政策制定的有效性、影响政策的稳定性和长久性。在公共政策制定的协商民主中，有些民众基于成本的考虑会选择观战态度，不付出精力，只想坐收协商民主下公共利益的正外部性成果以促成个人利益的报酬递增。这种心理进一步又会使得之前付出努力的人内心不平衡，搭便车的负外部性使得民众积极性可能因此降低，从而影响甚至阻碍后续协商民主的进行，公共政策制定的有效性丢失。当个人利益诉求和公共利益统一之间出现激励矛盾时，人们又会愤而拍案认为政策不科学民主，这对政策的最终制定或执行都有所影响，政策的稳定性和长久性无法保证。

（二）“沉默螺旋效应”影响有效制定公共政策。沉默在协商民主中很常见，“枪打出头鸟”的意识长久存留在群众心里，于是大多数人会选择沉默或归顺强势力量。人们由于天性害怕被孤立或排斥，所以在协商过程中，如果发现自己的支持力量较少就会怕被鄙视和报复，尤其在现今信息爆炸的时代更是害怕强大的舆论谴责。沉默者愈发沉默，强势者愈发强势，这与德国学者Elisabeth Noelle-Neumann提出的“沉默螺旋效应”相似。“沉默的螺旋”相对“搭便车”更偏似一种被动性沉默。在这种协商民主的环境中，所谓的“共识”存在部分的“无奈”，公众的“思维”和“利益”遭到绑架。协商不一定民主，故所制定的公共政策其目标取向、领域范围在“被操纵”的情况下可以说是无效的。

二、困境之二：公共政策制定的低效率和精英化倾向选择

（一）多元主体共同参与的低效表现。在现实政治生活中“高效率”制定政策也许由于主体多元化无法实现。人们处处可参与又处处无序参与，加上社会团体和基层民主团体中多元主体的年龄结构、感知认识、教育层次、政治素养和政治能力等的不同，要实现多元主体共同价值的公共政策便会存在沟通平台作用低下的低效率制定困境。正因如此，在民众与政府协商之间往往会忽略部分民众转求高效率制定与执行政策，但这种“高效”在某种范围内仍是一种“低效”的表现。奥斯特罗姆曾指出“决策的行动减少到一人，有助于快速行动。然而一人决策的规则也给唯一决策者以战略性的机会，采取先发制人的策略，这阻碍了集体选择所固有的机会成本方面的适当考虑”，所以说多元协商带来的低效率可能会导致集体决策者的偏向，出于经济成本最小化和效率最大化而做出的“牺牲”实则是另一种低效率困境映像。

（二）精英化倾向选择下的强势操纵。精英化倾向选择总是打着政策相对科学性的旗号来进行话语操纵与舆论压力。比如，某些明星在加入政治事件和公共政策问题中时发表言论或实施行为，一大部分“粉丝”便为之呐喊。而这种明星效应带来的网络参与协商对于公共部门有时候是一种激励，有时候也是一种压力，是推力也是暴力。这种精英主义的力量，在这种或真或假的言论协商中，一部分人可能盲目跟风，导致偏离甚至扭曲政策制定的路径。另外，精英化选择给广泛协商主体中部分利益集体偏向自身利益和发展提供了暗中操控政策制定和民主倾向的条件，于是协商民主在强势力量作用下的公共政策制定就不“公共”了。不管在政府协商还是社会组织协商中，不同角色代表的精英都可能为了自身或相关集体的利益而充分偏向某一方，试图利用其精英力量牵引或控制政策制定的方向。

三、困境之三：公共政策制定的网络偏向性

（一）网络普及背后的多元主体博弈。网络的普及化使得自媒体繁荣发展，微信、微博、论坛等让协商民主向网络驻营。为积极开展人大协商、基层协商和团体协商，各地充分利用了网络的便捷性和时效性。然而，进入网络协商的低门槛性和泛平台性不仅会出现公共政策制定中协商主体的多方力量博弈，还可能出现派系的强势力量或强烈的舆论效应，进而扰乱或压制公共政策的制定进程。

（二）网络媒体关注点的偏离。现今我国部分官员在电子政务环境下仍存在排斥媒体参与公共政策制定的心理，所以自媒体的运用缺乏政府层面的有效关注。商业化市场冲击下媒体价值的变形也使得自媒体的关注点弱化了政治性新闻报道。对于公共政策制定，公众缺乏官方信息和参考价值，在这过程中群众民意也无法被直接客观地反映，网络偏向性就可能因为缺失信息资源而出现。

四、困境之四：公共政策制定中的形式主义

协商下政策制定过程存在的大片形式主义可能阻碍公共政策制定的实施，影响公共政策的广泛民意代表性。

（一）人大协商民主下公共政策制定的形式化。我国人大代表体系中，军官实占比例较重，故代表的基层民意不足；而人大代表大多是兼职状态，部分人大代表不重视其“代表帽”的真正价值，公共政策制定便只是一个程序形式而已。有些地方人大代表团政府官员的官腔特点则使得他们在会议时往往回避民生问题只谈政绩，议事平台变成歌功场所——政策制定只是表面过场。另外，很多人大代表在决策前的自由发言中通常会被其他代表发言影响，仿照发言内容或效仿上级的口头号召而未做好实际的基层民生工作。若所有的基调一样，协商民主形成的沟通与共识不再，于是政策制定前的人大协商不过形式而已。由于这种形式主义，公共政策的制定过程中缺乏对民生民意的实际考查，公共政策的“公共性”值得商榷。

（二）基层协商民主下公共政策制定的形式化。基层协商中节约成本与方式创新的改革在实施过程中的形式化现象也使得公共政策制定过程的公共性和可信度缺失。例如，民主恳谈加入了网络协商，网民可以实时在线与政府人员面对面交流，然而恳谈会等在新型环境沟通中也存在很多的问题。如政府在较重大的政策制定会议上，可能会通过强制网络运行后台运用某种技术手段过滤一些网民的发言，以形成思想向导，诱导性控制网民协商过程中对公共政策制定的认识和支持方向。或者网民的发言因网速过慢和平台建设不完善等没有及时被反映出来，网络协商成为形式化手段。再拿地方的信访制度来说，信件上访速度慢和易阻攔的常态使得信访制度一直处于失灵状态，越来越少的人相信信访的力度与效度。同样的，在政策颁布前的评估、民意调查、咨询等都存在形式过场和过滤筛选现象，其实质性效果还待改善。

不管是人大协商还是基层协商，中国长期存在的官僚作风与政府部门利益的驱动使得政府对老百姓的问题冷漠或圆滑回应，百姓的问题被长时间积压，协商形式化、制度摆设化对公共政策的制定造成了一定程度的消极影响。

五、困境之五：公共政策制定的非公平性

（一）政策制定过程相关信息和操作不公开透明。很多公民对于参与方式、沟通对象、协商效益和利益表达的权利范围都不确定，相关信息未公开化处理。并且部分公共部门对于公共政策制定过程还刻意隐瞒、暗箱操作，而人们的妥协心理又会在某些情况下包容这种决策过程和协商过程的不公开、不透明现象。在我国，民众对于政协、党协、人大等的职能不是很清楚，于是出了问题就相互委托责任。公共部门的职责不明确，在处理公共问题时就会出现部门间自私逐利的行为，破坏利益沟通渠道，逐渐丧失群众的信任。由于公共责任感的缺失，公共部门对于公共政策制定中涉及自身部门利益的信息不予回应，甚至拒绝公开。这样的机制使得公民参与公共政策制定没有明晰的目标，公民利益表达如何寻找合适的方式与手段更无从谈起，政府与公民无法进行有效的互动。

（二）腐败中利益格局不均衡的非公平性。公共政策制定在协商中可能无法保证利益平等与信息流通。比如，针对人民团体协商，强调有关部门要加强与人民团体的联系，政协要充分发挥人民团体及其界别委员的作用。所以，正因人民团体的特殊性，专人委员与组织团体就可能插入不透明机制的缝隙中相互勾结，公共利益就会先一步被所谓“负责人”瓜分，而其不透明机制又为他们保驾护航。

（三）公共政策制定中协商主体的三个“不平等”。首先，“机会的不平等”使得有一些人处于沉默甚至不知情状态，使得政策制定的公平性得不到全面保障。这种不平等在政府与社会以及基层协商中存在相应情况，协商时间、方式和内容都是由政府和官员说了算，普通民众没有发起协商的能力和机会；其次，地方政府和官员由于掌握着大量的信息，在协商过程中处于主动地位，而普通公民由于信息匮乏只能被牵着鼻子走，这种“资源的不平等性”让协商会在有些地方成了通风会，民众在协商会上提出的意见和建议往往不能被认真对待和采纳，群众与官员存在严重的不平等；再次，“资源与能力的不平等”也体现在部分主体（如偏远地区或贫困家庭等）网络媒体没有被覆盖，他们所能获得的信息资源和教育资源有限。而那些享有权力或物质资源优势的公民就可能以“承诺”或“威胁”的方式来扭曲政策制定中的协商，导致一些群体无法真正表达自己的意愿，这部分人的政策利益也就很难体现。

主要参考文献：

[1]奥斯特罗姆.余逊达，陈旭东译.公共事物的治理之道[M].上海译文出版社，2014.

[2]托马斯·R·戴伊.谢明译.理解公共政策（第12版）[M].中国人民大学出版社，2011.