部门预算改革研究

李坤

[提要] 部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法。部门预算管理体制必须与我国政治体制、经济体制紧密结合、统筹考虑。深化部门预算改革有利于触发我国政府预算制度的重大变革，对于构建合理的公共财政体制和完善市场经济制度起着积极作用。

关键词：部门预算管理体制；部门预算改革；公共财政

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2017年3月9日

引言

预算管理制度改革的重点是部门预算改革，部门预算改革是建立规范的公共财政运行机制的重要环节，是完善社会主义市场经济体制和建设社会主义政治文明的客观要求。部门预算改革是一项复杂的系统工程，不仅是制度的创新和管理方式、方法的改进，作为完整、细化、综合、法制的部门预算，其改革触及政府、预算部门和单位、财权控制者的直接利益，在推进的过程中势必遇到各种问题、矛盾和困难。本文在先前文献研究基础上深入剖析部门预算改革存在的问题，并提出对策建议。

一、绪论

（一）研究的目的和意义。我国部门预算制度的改革是建立社会主义市场经济的必然要求。预算管理制度改革的重点是部门预算改革，建立公共财政运行机制的重要环节也是部门预算改革，部门预算改革会使社会主义市场经济体制更加完善，社会主义政治文明建设的客观要求是部门预算改革。建立我国公共财政体制、加强公共支出管理，部门预算改革都起到了一定的推动作用。我国财政改革尚未完全建立起公共财政基本框架，主要原因是我们所实行的一系列改革没有从实质上触动传统的“国家预算”制度。部门预算是公共财政体制下政府预算的一种具体形式，部门预算就是一个部门一本预算，它是政府各部门按照统一的预算编制方法、内容和制度规定进行编制，经财政部门审核后报立法机关审查批准，反映部门所有收入和支出的预算法律文件。部门预算改革完善了公共财政的基本架构，为市场提供公共服务是公共财政的目的，公共财政与市场经济相互适应。建立公共财政的框架首先从预算制度着手，建立決定政府收支的程序和机制的是公共决策，它的作用是能够控制财政的运行。有利于改进和强化公共支出管理，公共支出反映了一个政府的政策选择，同时也代表着政府提供公共产品与服务所造成的耗费。政府预算是决定、约束、规范和监督国家财政活动的基本制度和手段。所以迫切需要改革我国的预算支出制度，用预算来规范政府的收支行为、提高财政支出的效益。

综上所述，部门预算改革不仅能够使其与社会主义市场经济相适应，还能够加强财政预算资金管理，使预算管理更加科学，从而提高资金使用效率。

（二）研究方法。本文主要运用了理论与实践相结合、抽象研究与具体分析相结合的方法，对部门预算管理的进展及问题进行辩证分析。

（三）主要贡献和不足。主要贡献：一是针对项目支出预算效益低下的问题，提出在完善项目库管理制度过程中，在项目预算编制、监督、绩效评价工作中广泛引入社会中介机构，进行事前预算控制、事中监督和事后绩效评价工作，建立起社会中介机构和财政部门项目管理的审核评价制度，以提高项目预算编制的准确性和资金效率；二是通过预算优化配置资源，提出了将国有资产管理与部门预算相结合的方法。不足之处：部门预算改革是一个长期而艰辛的过程，文中一些观点要得以应用还需要漫长的时间，因此其可行性和可操作性还有待考证。

二、部门预算的基本内容

部门预算是公共财政体制下政府预算的一种具体形式，公共财政是建立在现代预算基础上的财政。所谓部门预算，就是一个部门编制一本完整的预算，它是政府各部门依照行使职能的需要，按照统一的预算编制方法、内容和制度规定，由基层单位进行编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后报立法机关审查批准，综合反映本部门在预算年度内所有收入和支出的预算法律文件。部门预算可以看作是政府和立法机构对政府活动进行管理和控制的基本框架。

部门预算涵盖了部门所有收入和支出，其构成包括部门收入预算和部门支出预算。部门收入包括财政预算内拨款收入、其他各项合法收入。财政预算内拨款收入，是指由财政预算资金拨款形成的部门收入，即本级政府支出预算中用于政府各部门的经费支出。其他各项合法收入，是指部门依法取得的各项收入，包括事业单位的事业收入、经营收入、银行存款利息收入、上级补助收入和附属单位上缴收入等。部门支出包括基本支出和项目支出。基本支出，是指部门为保证其机构正常运转和完成日常工作任务所必需的支出。项目支出，是指部门为完成特定行政工作任务或事业发展而发生的支出。具体分为基本建设类项目支出、行政事业类项目支出和其他项目支出。

三、部门预算改革进展及评价

（一）部门预算改革的成效

1、推进了综合预算管理，提高了预算管理的完整性。部门预算改革以后，改变了过去财务分散、分头管理的格局为集中统一管理，将中央部门所有收入全部纳入部门预算统一编制，统筹使用。（1）预算的透明度提高。部门预算要求将预算经费来源和分配办法分开，将安排标准和内容细化，接受社会监督，增强了公正性和规范性；（2）资金利用效率提高。实施部门预算后，一方面不再区分预算单位的级次，均作为预算管理的直接对象，预算直接批复到所有预算单位，减少了经费拨付的中间环节，保障了经费落实；（3）预算的综合性增强。部门预算是财政综合预算。对各项收入、支出预算编制做到不重不漏，不得在部门预算之外保留其他收支项目。

2、完善了部门预算分配机制，提高了预算分配的科学性。部门预算改革以来，改变了传统功能预算资金分配机制，建立了以零基预算编制为核心的预算分配体系，推进基本支出定员定额管理和项目支出项目库滚动管理，推进项目支出标准体系建设，加强部门预算细化力度，提高了预算分配的科学化。实行部门预算从基层编起，层层汇总形成部门预算，增强了中央部门的预算编制主体地位和对预算编制的参与程度，发挥了中央部门的积极性，减少预算编制的随意性，使部门预算更好地与部门职能和事业发展相结合，提高了预算分配的合理性。

3、强化了部门的主体地位，提高了部门预算的计划性。部门预算改革后，中央各部门的预算主体地位得到了进一步的明确和加强，它们既是预算编制的主体，也是预算执行和绩效评价的主体；既是权利主体，同时也是责任主体。中央各部门开始注重按职能、工作计划编报预算。通过对基本支出和项目支出的预算，使预算安排与本部门工作特点紧密结合，增强了部门预算观念。

（二）部门预算改革存在的问题。我国部门预算改革已经取得了长足的进步，不论从形式上还是从内容上看，较之传统的单位预算都有了一个质的飞跃。各级政府部门能够充分认识到部门预算改革的必要性和意义。部门预算改革是我国财政体制改革的新生事物，是一项复杂的系统工程，在实践中还很不完善，存在不少问题。

1、政府性财力没有全部纳入预算管理。各级政府部门要实行全口径预算，它的作用是能够反映实际应用于本部门的政府性资金，使部门预算更加完整性。而现实情况则恰恰相反，部门预算只是反映部分资金，其中包括各项行政事业经费、医疗经费、房改经费等，诸如计划主管部门的基本建设基金、科技三项费却不在其中，而是在预算执行中再分配下达，形成预算追加。

2、预算定额体系不完善。定额标准不尽科学，预算编制方法有待改进。部门预算的实施需要一个科学合理的定额体系，它的编制方法是零基预算，能够让支出安排更加公正和透明。现行部门预算在编制方法中存在着定额测算方式不准确、定额标准不科学、定额体系涵盖不全面等问题，在操作过程中很大程度上只能依赖原有的“基数加增长”的编制方法。

3、财权分配权不统一，预算统筹能力差。在传统功能预算管理模式下，长期受计划经济体制影响，财政分配权并不集中掌握财政部门，计委、经贸委、机关事务管理局、科技部门、国防科工委等一些预算单位也具有一部分资金的预算分配权力，可以直接分配资金至其他预算单位。部门预算改革以后，财政部门逐步将这部分由其他预算单位分配的资金纳入财政预算统一管理，初步实现了财政分配权的集中统一。但从目前实际情况看，由于受当时机构职能限制，也是为了更好地推动改革，尽量减少改革阻力，这项改革并不彻底，而且与部门预算改革进程相比，这一改革的进程非常缓慢。

4、财政资金绩效水平低，降低了资金效益。财政部门建立绩效评价制度，能够强化预算单位的绩效理念，使预算单位绩效管理能力大大提高，并且提高了预算资金的绩效水平。但是，预算资金的绩效评价水平仍然比较低。财政拨款结余資金规模较大的问题依然普遍，特别是基本建设支出结余资金和实行法定增长的支出。这里面有合理的一方面，但是更多的是由于管理制度不到位、政策措施不健全的原因。大量的结余资金沉淀在部门，既容易产生腐败，也降低了财政资金的使用效益。

5、人大预算审查监督工作薄弱。在实际生活中人大对预算的审查监督在宪法和法律要求上还有较大差距，预算审议质量不高。一是预算审查监督没有相应的法律环境。从认识上看，目前大多数人还没有将人大审议通过的预算上升为法律的高度来认识，预算的软约束问题还很突出，经常出现行政经费超预算、专项资金被挤占挪用的现象，部门随意改变资金用途和规模；二是预算审查监督难以产生实效，更多的是流于形式。

四、深化部门预算改革对策建议

（一）确定合理的预算定额体系。科学的预算编制依据，不仅仅是编制程序科学、编制时间科学、编制方法科学，还需要科学的定额体系和开支标准。实行“零基预算法”的基本要求就是应有科学、合理的定额体系和开支标准，实行标准化的定员、定额。标准化的定员、定额比较客观地反映了各个部门在人员配置和资金物资的筹集、分配、使用等方面所遵循的标准或应该达到的水平，是财政部门与主管部门编制、核定部门预算，考核预算执行情况的重要依据。

（二）建立健全绩效评估体系。绩效评估体系的根本目的是确定为实现目标而拟定的计划所需的支出，并用量化数据评估计划实施过程中取得的效果的评估体系。有助于提高预算的科学性、准确性、效益性，最终推动公共部门的高效运作，促进社会经济的发展。绩效评估体系的建立是一个漫长的过程，其中的工作量也是非常巨大的，因此需要对相关政府部门以及相关的制度要求提出更多的要求。只有全面考虑外部和内部的各项因素，才能在预算编制、执行、评估、监督中，使预算达到预定效果。

（三）切实增强各级人大审核预算力度。对于预算审查的合理性和专业性的要求也越来越多，因为政府预算的额度不断增大、预算范围不断拓宽、支出项目不断细化，因此必须对现行政府预算的审议程序进行一些调整。根据我国人大内设各专门委员会的特点，各专门委员会在各自权限内，可以对政府预算提出意见和建议，这样有利于专门委员会将政策制订与预算安排有机结合起来。

（四）实行全口径预算。公众为了实现对预算管理的监督权，所有财政资金都要纳入公众监督范围，因此政府要把所有资源纳入核算，全面反映出部门获得的政府性财力体现在一份预算上。因此，深化部门预算改革的首要问题，是将尚未纳入部门预算的政府性财力全部纳入，编制全口径预算。

理顺政府财政与计划、科技等主管部门的关系，将财政预算安排的基本建设投资和科技三项费用纳入部门预算中。按照现行政府职能分工，与其他各项财政资金管理方式不同，基本建设投资由计划主管部门负责分配，科技三项费用由科技主管部门负责分配，目前普遍情况是这两项资金还没有在年初编入部门预算，而是在预算执行中确定项目并追加到部门。

（五）调整预算编制周期。提高预算的准确性，做到预算编制细化、科学，要有一定的时间开展调查研究，对预算项目进行充分地审核论证，对预算标准进行全面地测算。延长预算编制时间，能够更好地解决预算编制带来的各种问题。延长预算编制周期，提早编制预算，是提高我国部门预算编制质量的重要保证，也有利于推进人大对预算的审查从程序性向实质性转变，提高预算的透明度，保证预算分配的公开、公正、公平。在编制年度预算的基础上，还应进一步延伸预算周期，对项目支出实行滚动式预算（如三年中期预算），保证预算的连续性与稳定性，提高预算编制的科学性。

主要参考文献：

[1]张静.行政事业单位部门预算改革与会计核算的协调[J].中国商论，2016.17.

[2]刘康.对部门预算执行存在问题的分析及对策[J].审计月刊，2016.8.

[3]郭俊华，朱符洁.我国公共部门预算透明度研究——以中央部门预算公开数据为例[J].财政研究，2016.1.

[4]孙浩，周林.推进地方部门预算改革的思考和建议[J].中国财政，2015.6.

[5]周丽颖.关于部门预算改革的现状和思考[J].现代经济，2015.4.

[6]王淑杰.政府预算的立法监督模式研究[D].中央财经大学，2008.

[7]梁敏.中国公共预算制度改革及其目标选择研究综述[J].理论观察，2016.11.

[8]张梅艳.深化我国部门财政预算管理改革：问题与思路[J].西北工业大学学报，2015.3.

[9]王庆.推进我国部门预算改革的路径选择[J].湖南财政经济学院学报，2014.3.

[10]马国贤，李艳鹤.优化部门预算改革的政策建议[J].中国财政，2014.14.