中国农村扶贫资金配置与管理中存在的问题研究

张伟华

摘 要：农村扶贫一直是我国非常重视的一项社会保障工作，目的在于减少贫困人口，缩小贫富差距，但是目前的扶贫工作还存在很多问题亟待解决。经过对扶贫资金配置与管理现状的分析，发现扶贫资金配置和管理中存在的一些问题并探究其原因，提出相关解决的建议及对策，以期促进扶贫工作更加高效、良好地开展下去。

关键词：扶贫；资金配置；资金管理；现状；问题；对策建议

中图分类号：F323.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）07-0086-02

引言

改革开放以来，我国经济快速发展，到目前为止，我国早已跻身世界经济大国之列，但是从国家内部来看，贫富差距却依然很大，不管是从地区间、城乡间，还是从行业内外的角度来看，都分别存在着高低不一、差距悬殊的情况。这一现状也可以说是导致我国不能从经济大国转身成为经济强国的原因之一。为了改善多区域农村贫困人口生活质量，缩短贫富差距，我国政府出台了一系列扶贫政策，自1978年开始大规模实施，并根据社会发展和实际情况不断做出调整。而对我国农村扶贫资金配置与管理中存在的问题进行研究，其目的也是为了扶贫工作以更高效、更良好、更优化的状态开展下去。

一、扶贫资金配置与管理现状分析

1.扶贫资金的来源和类型。我国扶贫资金的来源有多个途径，其一，中央财政扶贫资金；其二，地方财政扶贫资金；其三，国内金融机构提供的扶贫信贷资金；其四，国际金融组织提供的有偿资金；其五，社会资金。扶贫工作中，中央财政及地方财政起了主导作用，扶贫资金以中央财政资金和与之配套的地方财政资金最为普遍[1]。国内金融机构的扶贫信贷资金只是包含贷款本金，国际金融机构的是有偿软贷款，同时需要国家财政和地方财政做担保。信贷扶贫的实质是将农户与市场相连，不同于单纯的救济，重在帮扶。最后，社会资金多是以地方财政在中央扶贫政策的带动下，由南部和东部富裕的地区对口帮扶西部贫困地区为主。另外，一部分则是以政府鼓励带动下的企业捐款为主，而真正意义上的民间募捐资金则是少之又少。

2.扶贫资金的管理方式。由扶贫资金的来源了解到，我国扶贫资金主要来源是政府财政的转移支付，那么对于扶贫资金的管理，则主要体现在对扶贫资金的计划和分配等方面。虽然扶贫资金种类较多，但将管理方式归总起来，大概就是以下三种：一是国家各项扶贫资金计划的制订；二是国家各项扶贫资金的分配；三是地方政府扶贫资金的分配。不同的管理方式对应着不同的管理机制，同时，管理方式也是管理机制的体现。

3.扶贫资金的使用方式。扶贫资金的使用方式伴随着政府政策的调整而发生变化。第一次调整是20世纪80年代中期，我国的扶贫战略从传统的单纯生活救濟式转变为区域开发式扶贫资金由平均分散方式转变为通过扶贫项目相对集中的方式。也就是将扶贫对象由原来具体的贫困户或贫困人口转变为区域——以县为主，对贫困人口相对集中的县进行整体扶贫资金配置。随着扶贫工作的深入开展，当贫困人口范围逐渐缩小至乡、村后，这种资金使用方式开始滞后扶贫工作，便不再适用。自此，又迎来第二次调整，把乡、村作为主要对象，把贫困户作为扶持对象，由乡到村，由村到户，将扶贫项目资金以点的方式具体落实。

4.扶贫资金配置的影响因素。扶贫资金在管理方式不变的前提下，资金配置还受其他因素的影响，主要概括为两大因素：第一，贫困发生率，所谓贫困发生率，就是贫困人口或受资助人口占总人口的比例，首先在定量分析中，总人口不变，贫困人口增加，或者贫困人口不变，总人口数减少，这两种情况都会增大贫困发生率；其次在变量分析中，贫困人口增长率高于总人口增长率时，贫困发生率也会增大。其中，贫困人口的变化则会受扶贫资金投入等因素影响。总之，贫困发生率增大也就意味着财政拨款或者扶贫贷款等的资金额度要增加。以发展的眼光来看，扶贫资金分配会在一定程度上影响贫困发生率，进而又会对扶贫资金配置产生影响。做好扶贫资金的配置工作是做好扶贫工作的一大重点。第二，县域差异，边境县及少数民族县相比同条件的其他县，分配的扶贫资金偏多。资金配置影响最终会在受资助人的所得资助金额上体现出来。

二、扶贫资金配置与管理中存在的问题及原因分析

改革开放以来，我国农村扶贫工作大致经过四大阶段的发展，也取得了很大的成绩，但是由于社会的快速发展等其他主客观原因，导致我国扶贫工作仍存在一些问题，在资金配置和管理上还需要做出一些改进。

1.扶贫资金存在的主要问题。第一，扶贫资金供求间存在矛盾。不管是从扶贫资金投资占GDP的比重来看，还是从财政性扶贫投入与占财政支出的比重来看，其比值都是非常低的。现阶段我国的扶贫投入是不够的，使得部分需要投入的项目无资金投入，从而使扶贫开发工作受到一定的延缓。开发式扶贫是当今社会解决贫困问题的必由之路，尤其是反贫困已进入攻坚阶段的广大偏远乡镇，对农村中剩下的贫困人口，要使他们真正摆脱贫困，只能通过找到导致贫困的原因，进行开发式扶贫。通过开发式扶贫，可以提高贫困者的综合素质，加强农业科技的推广应用，促进农业资源的开发和利用。第二，扶贫资金漏出严重。由于资金配置在由县到村的环节没有公开文件，但是从诸多调查文件和报道中，可以从侧面了解到，扶贫资金出现缺漏，很多没有用在扶贫工作中。我国国内的扶贫资金奖金1/3的总扶贫资金没有配置到贫困户的生产与交换中。政府扶贫资金当中，每年约有100亿元左右投入重点村，只占到总额的40%，扶贫贴息贷款只有17%用于重点贫困村[2]。扶贫资金不到位，将很大程度上导致扶贫工作前功尽弃，将在此之前的诸多努力付之东流。第三，扶贫资金数量不足，成本上升。要实现脱贫，在扶贫资金的投入额上应达到或高于贫困户的资金需求额。但就目前来看，扶贫资金的投入额相比1996年的《中国农业发展报告》中预计的脱贫最低投入值还要偏低，而且扶贫投入资金的增长率比财政收入和GDP的增长率都要偏小。扶贫资金数量不足，也就导致了扶贫工作实现脱贫目的在时间上产生拖延，减缓扶贫工作的发展进度。

由于扶贫工作的不间断进行，贫困人口一直呈递减趋势，但递减幅度逐渐变缓，也就是说贫困人口每年的减少量在变少。在这样的局势下，扶贫资金却呈增长趋势，那也就意味着具体一个贫困户的脱贫资金实现了增长，在一定意义上，也可以说是脱贫的成本加大了。

2.扶贫资金问题产生的原因分析。第一，资金分配存在功利性。首先，在扶贫资金管理的诸多管理部门中存在利益相争，在资金逐渐分配过程中，都会尽可能多地争取各类型扶贫资金；其次，在有些村级分配中，扶贫资金分配与村委会选举等政治事项挂钩，导致真正的贫困户得不到原应分配的金额；最后，在扶贫项目上，有些部门单纯追求业绩，虽不是形式主义，但已与扶贫的初衷相背离。第二，管理体制存在缺陷。在扶贫资金的配置方面，主观人为性表现明显，在贫困等级的评定以及相应扶贫资金金额的分配上没有确切的评判标准，出现贫困人员无法可依的局面，人情替代法治、冒名顶替名额等现象也时有发生。扶贫资金管理体制的不完善，公开透明程度低，更容易导致资金的不公平分配，同时也会滋生扶贫工作的形式主义，使扶贫工作落不到实处。第三，市场机制不健全。一是缺乏评估机制，一些单位或部门为了追求政绩，选择投放一些短线扶贫项目，在获取大量扶贫资金后，脱贫效果并不明显。政府方面则较偏重选择可以带动地区经济发展的项目，但是对贫困人员而言，并未实现脱贫。二是缺乏监督机制，加之缺乏社会与群众等外部监督，而审计监督明显滞后，所以导致扶贫工作无法实现规范化开展。

三、扶贫资金配置与管理的对策建议

1.完善基层财政体制。首先，整体把握基层财政机制，统筹规划、合理调整，使资金收支工作稳步开展；其次，对贫困地区的收入分成要降低，进一步完善地方财政收入的运行体制；再次，做好资金向贫困地区的重心转移，促进贫困地区的资金增长；最后，县级向市级看齐，村级向县级看齐，将财政体制规范化、文件化，制定一套与国家财政机制配套，适用于实际情况的地方财政机制。

2.健全扶贫资金管理机制。围绕习近平总书记提出的“精准扶贫”的科学论断。“精准扶贫”，即必须把握好三个阶段——精准识别、精准帮扶、精准管理[3]。以“精准扶贫”为原则，进一步健全扶贫资金管理机制，涉及内容包括：首先，将资金有序管理，严谨管理，不同资金项目分门别类管放，资金流向实时记录；其次，最好尽可能将资金集中管理使用，减少中间环节或过多部门插手；最后，针对扶贫项目，要对其物品采购、项目进度等适时审查与核查。使扶贫资金管理机制实现“精”与“准”，一要提高扶贫资金的使用效率，二要更有力地规范扶贫工作真正贯彻落实。

3.加大资金投入及监管力度。由于我国经济的快速发展，GDP与政府财政收入也都呈增长趋势，那么扶贫资金的投入也应该同这两项一样，实现相近的增长率。但是，加大资金投入并不是盲目地增加，还要做到科学预算和科学管理。另外，一定要加大对扶贫资金的监管力度，创新评审方式，提高评审质量，同时也要增强相应的惩罚措施。要让扶贫资金既要投得出，更要守得住，在精准扶贫的同时，还要科学扶贫。

4.构建稳定的社会政治环境。缩短贫富差距有利于人与人之间团结友爱，有利于社会和谐，有利于构建稳定的社会环境，为社会经济增长提供良好的环境基础，从而又会促进扶贫任务的实施。贫困人员一旦脱贫，或者说解决温饱问题，才能进一步提高思想觉悟，提升自身素质。反过来，这又有利于社会政治环境的稳定，有利于早日全面建成小康社会，最终达成一个理想的良性循环。

结语

我國农村扶贫资金配置与管理中存在的诸多问题是扶贫工作的老大难问题，扶贫工作任重道远，需要政府、社会与群众共同努力，从系统着眼，从根源入手，将扶贫资金配置与管理问题进行改善，进一步推动我国的扶贫事业。

参考文献：

[1] 汪三贵.扶贫投资效率的提高需要制度创新[J].农业经济问题，1997，（10）：21-24.

[2] 王卓.扶贫陷阱与扶贫资金政府管理效率[J].四川大学学报，2008，（6）：35-41.

[3] 王琦，王平达.科学把握精准扶贫的三个阶段——学习习近平总书记关于“精准扶贫”的论述[EB/OL].中国网，2016-06-15.

[责任编辑 陈丽敏]