农村垃圾治理存在的问题及对策分析

韩振燕+隋爽

摘 要：伴随着我国经济实力的整体提高，农村社会的经济得到了大力发展、农民的生活水平也得到了不断提升。但在这个过程中，产生了农村垃圾产量迅速增加、垃圾组成越来越复杂的情况，无序堆放的垃圾将导致农村环境的恶化，因此农村垃圾问题成为影响农村整体发展的重要因素。通过综合分析发现，我国农村垃圾治理存在基层政府重视不够、村民自身参与意识不强、治理资金来源渠道单一、没有专门的垃圾治理体系、环卫基础设施差等主要问题，并提出增强基层政府的责任意识、增强村民的参与意识、拓宽资金的投入渠道、完善农村垃圾管理制度及法律规范、政府主导多元合作的协同治理以及提高农村环卫队伍素质及加强环卫基础设施建设的对策建议。

关键词：农村垃圾治理；问题；对策

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）07-0017-04

在传统农业经济条件下，农村垃圾大部分是通过堆肥直接入田的形式进行循环降解，对农村、生态环境污染没有造成太大的影响。自改革开放以来，农村经济得到大力发展，农民生活水平得到显著提高，农村村貌发生翻天覆地的变化。伴随农民收入水平增长，消费水平提高出现的农村垃圾种类增多、产量高速增加、农村生活环境恶化的现象也开始成为政府、民众关注的焦点。因此，2006年中央一号文件提出建设以“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村，除了继续发展农村经济，“村农整洁”、解决农村垃圾问题成为政府不可避免需要承担的责任。

一、农村垃圾治理现状

在很大程度上，农村垃圾治理是农村环境问题治理的一项重要内容。但就目前的情况来看，我国农村垃圾治理的总体状况不容乐观。首先，现阶段我国农村的环保基础设施建设不够完善，地方政府提供环保设施公共服务的能力较差，因此大部分的农村垃圾处理方式主要是乱堆乱放、自然消解，即随意堆放在房屋周边、河道边。经过努力，虽然在部分地区乡镇初步形成了“户集、村收、镇运、县处理”的垃圾收运处理体系，这也起到了一定的效果，但它并没有普及到大部分农村，且这种处理方式站在长远的角度看，并不是最佳的。其次，目前农村垃圾的种类主要是生活垃圾、可回收利用垃圾、电池、农药、塑料袋等，垃圾长时间的堆放将给环境带来极大的污染，比如对地表及地下水的污染、对空气的污染，尤其一到炎热的夏季，还会孳生苍蝇、蚊子、难闻的臭气而引发传染病，不仅危害了生态环境还对人们的身心健康造成不好的影响。除此之外，农村垃圾的增长速度极快，几乎在以每年10%的速度增長，导致需要处理垃圾的数量越来越大，垃圾处理压力会愈来愈明显。同时，垃圾的乱堆乱放还占用了很多的空间，不利于农村土地资源分配及村容村貌整理。因此，农村垃圾治理刻不容缓。

二、农村垃圾治理存在的问题分析

（一）基层政府的重视度不够

就目前而言，在基层政府经费有限的形势下，农村垃圾治理处在很被动的状态，各家自扫门前雪是常态，缺乏一个专门综合管理的机构。另外，农村和城市不同，农村多数是散落的，不像城市垃圾可以集中处理，其需要在很多不同的点设置垃圾回收箱，并保证对垃圾箱的及时清理。可是，现在并没有做到垃圾箱合理规划安放，更不要说会有专人定期按时清理，即缺少统一的垃圾收集、中转、处理机制。长久以来，我国一直实行着“城乡二元化”的发展模式，这种分割体系使得政府将更多的精力放在了“城”而非“乡”，农村的发展明显没有城市的快。这种无意的“偏向”会造成城乡基础配套设施建设的不公。对于市场化难、风险大、投入资金大、回报周期长的公共产品来说，在管理上本来就很容易出现多部门“踢皮球”的现象，再加上散落集中治理需要耗费更加多的精力，使农村垃圾治理陷入没有主要负责部门、职责不清、谁都可以管、谁都可以不管的尴尬境地，最终造成农村垃圾治理难。

（二）村民自身参与意识不强

农村垃圾治理存在的另一主要问题是村民的参与意识不强，主要表现在两个方面：第一，村民整体缺少一个参与治理的意识。随着社会的不断发展，城市现代化建设的越来越好，农村的村容村貌得到了一定的改善，村民对自家的卫生意识有了一定的提高，但对自家户外的公共区域的卫生意识还是跟以前一样——“这不属于我管，有人会管”，这种“搭便车”的心理，带来的直接后果就是加深垃圾治理的难度。第二，村民缺少生活卫生环境“从我做起”、垃圾应该整理、集中处理的“自管理”意识。究其原因，主要是我国长久以来形成的城乡二元化体制思想带来的城市发展迅速、农村发展相对落后的现象无法在短时间内得到改善，村民长期养成的垃圾乱堆乱放、乱扔乱倒的生活习惯也无法在短时间内改变。再加上政府缺少对村民的参与意识进行专人引导及宣传工作，垃圾不及时处理带来的种种危害并没有深入人心，这就让农村垃圾治理进行得举步艰难。

（三）治理资金来源渠道单一

现阶段农村垃圾治理的资金来源渠道单一主要表现为：仅靠政府且投入比例低。根据公共产品理论，公共产品主要是由政府提供，农村垃圾治理具有公共产品的属性，那么，垃圾治理理应由政府负责提供。但就目前我国农村垃圾治理的情况来看，政府并没有发挥出其在这方面的作用，即“政府失灵”。根据资料显示，我国2008年首设农村环保专项资金，且当年的预算支出为5亿元，仅占当年同级环保支出预算的1.5%。

众所周知，政府提供公共产品的物质保证是税收，为保证社会的产出，纳税人缴税的比例是一定的，因此税收收入也是一定的。但随着社会的高速发展，中央政府所要提供的公共服务越来越多，财政支出水平越来越高，为保证财政运用的高效性，每一项支出比例都是一定的。农村垃圾治理需要投入大量的资金，但中央政府只会给予一小部分的财政支持，主要还是由地方政府提供。但自从农村实行税费改革后，使省级以下政府没有相应的主体税种，特别是乡镇级财政，虽然他们承担着相当数量的农村公共产品的供给任务，却因没有足够的收入做保障而使农村的地方公共产品的提供陷入困境。也就是说，在“自上而下”的体制背景下，上级政府没有足够的垃圾治理专项资金，镇级政府的收入有限，村集体的经济收入也偏低，导致基层的政府没有垃圾治理的专项资金。再加上农村原本就落后城市，村民在垃圾处理的消费支出上也几乎没有留出预算。除此之外，在公共产品的提供过程中，由于其投入高、风险大、周期长、回报时间长的特性，私人一般不愿意参与，公共产品的特点也直接导致了垃圾治理资金渠道的单一。因此，在要求农村垃圾治理能力提高的同时，财政资金投入得不到同步且资金的投入渠道单一，加大了农村垃圾治理难度。

（四）没有专门的垃圾治理体系

我国区县级行政管理部门虽然设有综合执法机构，但是其执法范围更多或是完全集中在市区、卫星城和中心镇，在农村垃圾的执法管理方面处于一种近似空白的状态。也就是说，我国目前并没有建立相应的农村垃圾治理制度。具体表现在以下几个方面：第一，缺乏与农村垃圾处理相关的立法制度。我国是一个依法治国的国家，可以说立法是确保各方利益都能达到均衡的手段。现阶段，农村垃圾治理从源头到最后的治理都没有相关的规定，使得农村垃圾治理处在十分混乱的局面。第二，缺乏农村垃圾治理、资源利用的优惠政策。农村垃圾治理是难接手、难治理的难题，各方的积极性都十分低，若有相配套的优惠政策可以带动各方参与的积极性。第三，缺乏统一的执法监管部门主导。前文已经提到，我国在农村垃圾治理这块并没有统一的部门负责，带来的后果就是农村生活环境持续恶化，给村民身体和环境带来了不良的影响。第四，农村垃圾处理队伍少。这里主要指的是专业的环卫工人配备数量少。现阶段，由于城镇化的发展，农村的多数年轻人进城务工，留守农村的多数为老人和小孩，缺乏劳动力，导致现在农村的环卫工人队伍数量少且多数都不是年轻劳动力，加上教育水平相对落后，他们多半是没有经过培训直接上岗，因此奋战在第一线的环卫工人队伍缺乏劳动力来源、人员管理、专业培训。第五，缺乏第三方组织的协同治理。为加强服务型政府的建设，国家也在大力发展多方协同治理的模式。协同治理是一个资源合理整合、互补的过程。农村垃圾治理作为公共产品，应该抓住这个契机，更好地发挥政府和第三方组织的作用。

（五）环卫基础设施差

目前，我国90%的农村环卫基础设施都是简易的垃圾回收箱且数量不多，没有专门用于垃圾回收、转运的垃圾车，而是在使用的时候临时借用其他车辆。可见，农村垃圾处理的环卫基础设施配套相对城市来说还是十分落后的。这造成的普遍现象就是垃圾箱内的垃圾还未得到及时的处理，新的垃圾接踵而来，导致环境污染，影响人们的身体健康，最终阻碍农村的经济发展。究其原因，主要是我国的农村地区，多数呈现地域分布广、人口分散的特点，导致农村垃圾收集、处理成本较高。而政府在这方面的财政投入严重不足，因此农村垃圾治理的基础设施十分简单且落后。

三、农村垃圾治理的对策思考

通过前文对我国农村在垃圾治理中存在问题的分析，我们清楚地知道农村垃圾治理的总体状况并不是太好。因此，结合我国实际国情，提出我国农村垃圾治理的相应对策建议：

（一）增强基层政府的责任意识

农村垃圾治理绝对是一场持久战，在这个过程中政府一定要扮演主导者的角色。因此，从中央到地方，需要一个具有高度责任感的领导机制，即需要提高政府在这方面的认识，尤其是负责执行的基层政府的认识。首先，地方政府要明确自己的职责，形成村、乡、县、市联动治理的循环机制。其次，通过建立政府管理部门的内部考核机制加强各部门的治理意识和责任。最后，将落脚点放在执行的人员身上。通过个人工作完成情况的绩效考核，从村到市建立光荣榜，赏罚有明，激励工作人员提高垃圾治理效率。

（二）增强村民参与意识

首先，要对村民长期以来形成的生活习惯做一个全新的引导，让他们对不好的生活习惯有一个客观的认识，并对农村垃圾带来的危害及良好的垃圾处理习惯进行全面的培训和讲解，让村民的意识从根源上得到转变。其次，要培养村民的“自管理”意识，做到美好的生活卫生环境需要大家共同努力。最后，在保障村民自治组织的权益的前提下，努力让村民积极参与到垃圾治理的队伍中来，可以由村委会牵头，各村建立卫生治理小分队，每家每户都参与进来，增加大家的责任感和参与意识。

（三）拓宽资金投入渠道

通过前文的分析可知，现阶段农村垃圾治理仅依靠政府的资金投入是远远不够的，必须要扩大资金的筹资渠道和数目。除了中央政府下拨到各地方政府的专项资金以外，地方政府也要投入专门的资金用在农村垃圾治理上。与此同时，还应该将农村垃圾治理列为政府PPP项目，吸引社会组织及相关企业加入到农村垃圾基础设施（比如农村垃圾处理中转站、垃圾填埋场、垃圾降解等）的投资建设中。作为垃圾治理最直接的受益者——农村集体，也不能只等待政府来处理自己却没有任何行动。村干部应该带头募集一些集体专项资金一起加入到农村垃圾基础设施的建设及监督使用中。

（四）完善农村垃圾管理制度及法律规范

古语有云：“没有规矩，不成方圆。”在农村垃圾治理上，有一套完善的垃圾管理制度及法律规范十分重要。一方面，编制农村垃圾管理办法，制定农村垃圾处理条例、完善农村垃圾治理制度，明确农村垃圾治理责任主体、执行部门职责，理顺中央到地方各级行政部门及民众的联动管理机制，进而促进农村垃圾治理的制度化、完善度及规范化，推动农村垃圾治理的良性运转。与此同时，还应制定相配套的奖惩机制，调动各级政府部门、参与企业、工作人员、村民的积极性，具体可进行乡镇垃圾治理评比，提前进行考核指标体系建立工作，由第三方组织負责评比及监督，给予治理效果明显的乡镇物质奖励，以及治理效果差的乡镇予以物质惩罚。另一方面，通过立法明确规定垃圾产生、收集、运输、处理的规范，从制度上规范各方在农村垃圾处理中的意识及责任。

（五）政府主导、多元合作，协同治理

协同治理不是否定政府的权力与地位，它恰恰代表着政府承担更大的责任。多元合作，也不是否定政府的能力，它恰恰代表着在农村垃圾治理中政府能得到更多的资源支持，又有着约束和限制。因此，政府应该在农村垃圾治理中承担主导作用，并与各方组织积极配合、取长补短，做到对公共资源的合理分配与利用。具体可从以下几个方面入手：第一，准确定位多元主体的角色。农村垃圾治理过程中，政府应该承担主导的角色，对大局进行掌控，对各参与主体的关系进行协调、引导、相应的支持，最终达到资源整合的目标。各参与主体应该始终保持自己的独立性，与政府形成全方位的相互合作、相互扶持、协同治理的良性合作关系，而不是纯粹的领导与被领导关系。第二，构建多元主体组织体系。赋予各参与主体一定的决策权力，并加以制度化，形成一个网状相同的组织体系。同时，建立一个核心协调小组，专门负责农村垃圾治理的统一指挥和协调工作。根据各参与主体的特色，赋予它们相应的职责并全权负责，强化垃圾治理的效率。第三，明确各参与主体的权责。政府体系内和政府体系外的社会组织共同设定垃圾治理信息共享平台，利用大数据实时更新并跟进各司治理进度，做到有问题及时反馈、沟通和解决的机制。政府主要宣传、引导村民提高垃圾治理意识，社会组织专注在垃圾处理、再利用、运输等方面上，村民参与治理、监督的全过程。第四，提高参与各方组织的治理能力。主要通过建立良性信息反馈机制来实现。

（六）提高农村环卫队伍素质加强环卫基础设施建设

一方面，农村垃圾治理除了需要意识、资金、制度建设、多元合作以外，还需要专业的人去推动整个治理过程的运转。那么，作为农村垃圾治理的关键人群——保洁员队伍必须培养成一支专业化的队伍。就工作在农村垃圾治理第一线的保洁员队伍来说，一定要提高其整体的素质。具体来说，首先，要在制度层面明确保洁员的职责定位、考核体系、薪酬标准；其次，建立一套专门的培训制度，由浅至深全面的培养农村垃圾治理工作队伍。另一方面，要加强农村环卫基础设施建设，不仅要从数量上增加，在功能上也应该多配置一些多功能类型的垃圾箱。同时，配置专门运输垃圾的垃圾车，而不是临时借用非专业卡车。只有完善环卫基础设施建设，才能在执行上推到垃圾治理工作的开展。

参考文献：

[1] 李威.农村垃圾治理的困境及消解对策分析[J].南方论刊，2013，（12）：32-34.

[2] 王维平，马俊伟.论我国农村的垃圾管理[J].中国行政管理，2008，（S1）：44-47.

[3] 高雁.关于我国农村垃圾治理问题的思考[J].陕西职业技术学院学报，2007，（4）：37-38.

[4] 李颖，赵国华，许少华.农村生活垃圾收运模式设计——以北京市菩萨鹿村为例[J].农业环境与发展，2007，（5）：32-34.

[5] 沈苏莉.从碎片化到协同：农村垃圾的治理[J].特区经济，2014，（5）：156-158.

[6] 郑冬月.新型城镇化建设时期的农村垃圾治理探析[J].中小企业管理与科技，2015，（6）：153.

Abstract：Along with the overall increase of Chinas economic strength，the economy of rural society has been greatly developed，and the farmers' living standards have also been increasingly improved.But during the process，the phenomenon of rural garbage rapidly increasing and trash composition becoming more and more complex appears.Disorderly heaped garbage will lead to the deterioration of rural environment，so that rural garbage problem has become an important factor which affects the overall development of rural society.Through comprehensive analysis，this paper proposes that major reasons which lead to the problem are basic-level government attaching low importance to the problem，villagers participation awareness being weak，capital source channel being single，there being no professional garbage management system and poor sanitation infrastructure.And it put forward the countermeasures suggestions，which are improving basic-level governments responsibility consciousness，strengthening villagers participation consciousness，widening the channels of capital investments，perfecting rural garbage managements system and legal norms，government-led diversified cooperative governance and enhancing the professional quality of rural sanitation workers as well as sanitation infrastructures.

Key words：rural garbage management；problem；countermeasures

[責任编辑 吴高君]