浅谈我国建设工程安全监督管理现状

(东莞市东城规划管理所 广东 东莞 523000)

浅谈我国建设工程安全监督管理现状

袁晓昌

(东莞市东城规划管理所 广东 东莞 523000)

建筑施工安全课题是世界各国共同面对的难题之一，在过去粗犷式发展中施工安全事故已经给我国人民的生命和财产造成了不可挽回的伤害和损失。在国家经济持续下行的形势下，建筑业更是消化了大量农村富余劳动力，据统计全国约有4600万从业人员，施工安全不仅能起到稳定社会，更起着对国家经济保驾护航的作用。我国安全生产形势严峻，安全管理监督工作是安全生产的重要保证。目前市、县一级安全监督机构承担着施工安全的直接管理工作，其管理水平现状对我国建筑施工安全起着至关重要的作用。

施工安全；安全监督机构；管理水平

建筑行业为国家确定的八大高危行业，同时也是我国的支柱产业，建筑行业所带动的是全方位的城市发展，为我国经济、民生、就业、城市建设作出了突出的贡献。施工安全的能否落实更是关乎我国建筑行业能否健康发展的重要命脉[1]。在过往很长一段时间里，我国的基础建设很大一部分均是建筑规模相对较小，施工工艺相对简单，涉及危险性较大的分部分项工程较少，对于政府安全监督机构施工安全监督管理相对较为简单。随着城市化进程的进一步深入，我国大中城市可开发土地资源日益减少。近年来，很多建筑工程项目均呈现建筑规模大、超高层、大空间、大跨度、深开挖等科技含量高、施工难度大、危险作业面较大较多、危险源多而复杂等特征，政府安全监督机构监管力度监管难度进一步加大，像从前一样任务式、粗犷式管理已经不再适用新时期建筑工程施工安全监督。同时，随着我国依法治国和行政体制改革的深化[2]，作为基层的建设工程安全监督机构必须顺应改革潮流，积极转变政府职能，改变监督模式，健全行为规范，建立有效的工程监督管理制度，确保施工生产过程安全、有效、可控。基于上述内容，建筑施工安全是在新时期、新的国际国内背景下基层的建设工程安全监督机构研究的课题。

一、我国在安全监督管理方面的现状如下：

1、安全监督本末倒置

基层建设工程安全监督机构的职能类似沿用过去计划经济年代的管理模式，过去所有施工企业都是国有、集体性质的企业，其安全生产责任由政府有关机构负责，目前状况依然没有改变。在全国过往的工程安全生产事故中，很多安全监督员及相关人员承担法律责任，判刑坐牢的不在少数。基层建设工程安全监督机构工作责任大，稍有不慎，就会丢掉饭碗，甚至牢狱之灾[3]。《建设工程安全生产管理条例》中虽然明确规定施工单位的安全责任，而实际情况是很多施工企业对安全生产管理意识不高，个别单位甚至不履行安全管理的职责，没有专门安全员，或安全员不具备有关权利，工作积极性不高。建筑安全监督机构类似是企业安全管理机构和监理公司的角色，项目监督员就像项目的安全员，造成越位、错位。

2、安全监督机构人员专业水平参差不齐

由于全国各地方经济发展存在差异，基础建设情况也各不相同，在安全监督机构的建制上也是存在明显不同。在经费难以保证的地方，或没有足够编制的情况下，也难以留住或聘请有关技术能力过关的人员，部分安全监督机构人员不是土木、建筑等相关专业。全国的安全监督员考试基本有省总站把握，但在人员配置都不一定能保证的情况下，要单靠几天的培训考试筛选足以符合要求的安全监督员也是不现实。导致目前的安全监督员的水平参差不齐，难以履行安全监督的责任[20]。

3、行政处罚的手续繁琐

目前各级建设工程质量安全监督站的执法依据来源于同级人民政府建设行政管理部门的委托，行政处罚必须由建设行政主管部门作出，安全监督站的在执法上机制存在缺失[4]。对于项目中存在重大安全隐患的，想要通过行政手段处罚责任单位的，安全监督机构需要以一套完整的资料包括勘察笔录、检查笔录等相关资料向建设行政主管部门作出说明，得到同意后才能够采取由建设行政主管部门执行，因而在这处理过程真空内，缺乏行政处罚的主动权，时效性不够，对责任单位的缺乏威慑作用，不利于对项目安全生产形势的把控。

4、监督执法受外部干扰大

由于基层建设工程安全监督站是受当地政府行政主管部门的领导，在当地的安全执法中容易受到干扰[4]。特别明显的部分地方政府项目，目前全国经济下行压力大，各地政府力保GDP的不下滑，政绩工程、基础设施都是大力推进，容易忽略了建设工程安全的重要性。并且建设行政主管部门审批施工许可证的发放，而安全监督站负责施工安全监管，双方在地方、权利义务存在不对等的情况，容易出现不办理报建、报监手续随意批准开工，要求安全监督机构提前介入。在执法过程中，该类项目往往享有特权，若受到安全监督机构检查，地方政府容易向监督机构施压，降低对该类项目的限制、执法力度，造成安全隐患没有得到消除，容易导致安全事故的发生。

5、监督执法随意性大、态度蛮横粗暴

建设工程安全监督缺乏有效监管机制，考核单纯以伤亡损失事故单方面衡量，在队伍建设方面存在缺失，监管机制方面有待提高。导致监督机构部分人员滥用自由裁量权，降低了监督的标准和检查的力度。执法粗暴蛮横，不容质疑，对责任主体的管理上纲上线，过于教条，使得主管部门与有关单位关系相对紧张。另外，由于缺乏有效监管机制，造成了机构肆意践踏法律，监督人员任意妄为，对权利不当造成的后果不以为然。对整个建设行业风气存在较坏影响。机构人员的权利和义务明显不对等。

二、安全监督管理机构组织架构

我国县级以上地方人民政府的建设行政主管部门对本行政区域内建设工程安全生产工作实施综合监督管理。而建设工程质量安全监督站或总站均是由同级人民政府主管部门委托，履行监督工程各方责任主体的质量安全行为行为及执行国家规范的情况的工作。而建设工程质量安全监督站或总站单位性质为事业单位，其职能来源于委托，随着事业单位的进一步改革，承担行政职能的部分地方建设工程质量安全监督站或总站由事业单位转变为参照公务员法管理的事业单位，人员性质有了实质性的变化。

1、基层安全监督体系存在的问题

建设工程安全监督体系职能划分混乱、各地存在差异导致执行力不足，安全生产未有效落实到位。从全国范围来看，市、县级安全监督机构的行政级别、业务范围没有统一的界定，全国各地实际情况不尽相同。部分地方安全监督站参公事业单位，部分是政府财政全额拨款的一类事业单位，部分是办公经费自筹的三类事业单位，其实际情况各式各样。单位人员编制数量也各有不同，贫穷地区人浮于事，发达地区人手不足，采用外聘外包的方式。因此，基层建设安全监督机构没有形成统一的机构配置，出现了职责划分不够明确，交通、水利、轨道工程监管混乱。

2、腐败现象多发

而针对安全监督机构自身较为突出的问题是在廉政执法上。由于施工安全监督是个过程监督，而项目建设单位与施工单位等责任单位的最终目标在工程项目的完成上。工程项目的完工，过程中做的安全措施都没有直接产生效益，反而降低标准或者逃避监管更容易获得直接的利益，导致忽视安全监督的过程，其目的差异化容易使部分施工单位掏空心思在寻求利益的最大化，通过对监督机构及监督人员的公关、贿赂，以获得逃避监管等情况。另外，部分基层监督机构人员权力过大，官本位思想严重，在体制缺乏有效监督下，容易导致动了索取贿赂的歪思想。所以，基层安全监督机构也是腐败滋生的温床。

目前由于施工管理明显滞后于国家、行业标准，安全监督部门内部的制度建设滞后于建设工程发展的速度。一方面施工安全现场管理本就达不到国家、行业有关标准，腐败寻租的基本要素具备，监督管理人员代表国家行使行政职能，要求被管理单位依法依规执行有关标准，处在强势的支配地位。另一方面，安全监督部门内部监管制度缺失，对监督人员缺乏有效约束，监督人员容易变得公权力膨胀，渎职、腐败现象多发。在这种背景下，施工企业就有可能通过贿赂监督人员，使其检查时降低标准，施工企业就能节省在安全文明措施费的支出和部分施工企业认为可有可无的工序，最终达到节省成本的目的。通过受贿而获得工程利润的企业因为未得到处罚，反而对其行业竞争力有所提高，其他施工企业也会纷纷效仿，选择逃避监管，权钱交易，必将越演越烈，而对行业的整体风气出现了极其恶劣的影响。

三、安全监督机构完善

1、完善建立法规体系

安全监督管理是由我国法律法规授权执行的，是管理执法的准则。由于我国地缘广阔，各地均有其特殊性，需要做到法规的可行性，与当地经济发展相匹配，同时要有不断的更新，以适应我国经济的高速发展。目前，在我国提倡依法治国的大背景下，法律法规是履行监督管理，保证其有效、可行的前提。加大力度提高监督机构的履职能力和监督人员的业务能力，定期对监督机构及人员进行考核、培训，及时更新解决部分新工艺、新技术的监督要点或难题。安全监督机构的设立必须按照有关规定执行，在岗监督人员推行注册管理制度，考核、注册、年审、不良行为登记处理等。在监督执法时，需向检查单位出示有关执业资格证，以确保执法的严谨、合法性。

2、工程质安监机构实行垂直管理

目前质量安全监督机构的设立一般作为地方建设行政主管部门的下属事业单位，其执法权受地方建设行政主管部门的委托，而建设行政主管部门是地方政府的组成机构。基建项目往往又与地方GDP、官员政绩等有着密不可分的联系，该类工程项目往往存在工期赶、违法违规情况多见，监督管理机构在日常检查执法时容易与地方政府存在目的性差异，地方政府存在干扰监督管理机构的日常执法。日前环保部正在积极推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理，将争取用2到3年左右时间完成改革。垂直管理的核心内容是省级环保厅直接对市（县）级的环保机构管理，人员和办公经费由省厅列支，市（县）级环保局也不在是地方人民政府的组成机构。目前，地方建设系统的安全监督与环保系统存在很多的相似点，很多地方政府为了经济发展，往往会对于建筑工程项目的违规违法行为“网开一面”。垂直管理依据弱化地方政府对其的影响，依据规范执法制度，必将有效提高执法的效力。减少避轻就重、有法不依、选择性执法等违规乱象。更有利于建筑行业的安全管理工作，使得违法行为依法得到及时查处。

3、监督公开透明

安全监督机构在执法管理过程中要公开透明，通过制定办事指南和业务手册，规范办事程序，简化部分事项的办理流程及缩短办理时限。通过网上咨询、网上投诉栏目，接受群众咨询及投诉。利用信息科技系统，最大化的公开信息，通过有效的链条监控，把监督执法机构、人员的权限动态开放给社会，让社会参与到安全监督日常的执法监管中，以杜绝腐败、暗箱操作现象。

建筑领域施工安全在目前我国房地产发展火热的大背景下更是为我国全面实现小康社会起着保驾护航的重要作用，作为基层安全监督机构的监督作用不可或缺，只有更好的认识目前基层安全监督机构存在的问题，确立改革的方向才能更有利于我国建筑施工行业的发展。

[1]何超.建设项目施工安全事故演化机理研究[D]. 上海工程技术大学, 2015

[2]蒋正科.建筑安全事故损失计量研究[D]. 重庆大学, 2008

[3]张乃超.建筑工程施工安全评价体系研究[D]. 西安理工大学, 2010

[4]尹陆海.建筑施工安全事故危险性分析[D]. 西南交通大学, 2008

[5]尹瑜.中国土木工程安全文化现状与分析[D]. 南京林业大学, 2013

TU714

B

1007-6344（2017）06-0288-02