取消内河船舶签证制度后基层海事处监管模式探究

吴同飞 陈 昌 赵晓博

取消内河船舶签证制度后基层海事处监管模式探究

吴同飞 陈 昌 赵晓博

内河船舶签证制度已不能适应现代海事管理理念。随着内河船舶签证制度取消，海事监管将更加侧重于事中、事后，促使基层海事处的监管模式不断发展变化。在对内河船舶进出港签证制度的历史作用和现今不适宜性进行分析的基础之上，对基层海事处监管模式改革提出若干建议，为海事管理部门进一步加强监管、提升监管效能提供参考。

内河船舶；签证制度；基层海事；监管模式

自1979年《船舶进出港口签证管理办法》颁布实施以来[1]，船舶签证制度就已成为海事管理部门对船舶实施行政和技术监管的一项重要手段。但随着近年来我国政府职能的不断转变和行政审批制度改革的不断深化，船舶签证制度逐步面临变革。2017年3月22日，依据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的修改决议，交通运输部海事局决定正式取消内河航行船舶进出港签证，实施船舶进出港报告制度。[2]

内河航行船舶进出港报告制度的施行，将充分释放长期以来船舶签证工作所占用的基层海事监管资源，同时开放给受监管各方以更大的自主权，但此举也迫使海事管理部门对“后签证时代”内河船舶的监管理念和监管模式进行重新审视，思考如何充分发挥基层海事的监管效能，进一步促进基层海事管理模式改革和创新。

一、内河船舶签证制度在海事监管工作中的历史作用

内河船舶签证制度从设计到实施的过程中，充分考虑了基层海事处的监管需求。以长江干线为例，内河船舶与沿海相比有以下几个方面的特性[3]：一是长江航道受季节影响比较大，洪水期水流湍急，枯水期浅滩较多，加之航道复杂、桥区较多，需要严格控制进出港船舶的吃水和船舶流量；二是长江流域内船公司小而多，夫妻船、个体船较多，船舶管理水平普遍较低；三是内河船员整体素质不高，船舶配员不足问题较为突出；四是内河船舶违章行为较多，海事监管对象复杂，监管难度大。

针对此，内河船舶签证制度由最初的基础性行政审批，逐渐演变为海事管理部门一项重要的监管手段，其具体承担的历史职能可大致归纳为五项：一是对船舶整体适航性进行把关；二是辅助海事管理部门更好地开展海事规费征缴、危险品申报等工作；三是承担海事执法人员与行政相对人进行沟通，海事管理部门向船舶播发监管、安全等信息的窗口作用；四是承担获取船舶动、静态信息，控制进出港船舶吃水，对重点水域船舶分流管制的功能；五是限制违章船舶进出港，作为督促相关船舶尽快纠正违章行为的有力保障措施。

二、内河船舶签证制度的不适宜性

1.造成安全责任主体不清晰

海事管理部门在船舶航行安全上起到的作用主要是监管和服务，而水上主体安全责任主要由航运企业、船舶、船员等承担。船舶进出港签证作为一种行政许可，起到把关船舶适航性和监控船舶动态两大作用。而实际上，绝大多数船舶签证均属于非现场签证，在此条件下，办理签证的工作人员只能根据船舶提供的各类法定证书和文书资料进行书面性审查，程序上想要完全实现与现场检查的紧密结合较为不现实，因而难以保证船舶实际上完全适航、船员完全适任。本着“谁许可，谁监督”的行政许可原则，船舶一旦发生事故或险情，往往对基层海事机构的签证许可倒追责任。船舶进出港签证在某种意义上迫使海事管理部门代替船舶履行主体安全责任，造成了水上安全责任主体不清晰。

2.降低海事机构监管效能

以笔者所工作的大厂海事处为例，2016年全年办理内河航行船舶进出港窗口签证30 015艘次，日均82.2艘次，窗口签证手续烦琐，工作量极大。此外，由于船舶航期的不确定性，基层海事处签证窗口一般实行24小时值班制，需安排四人两两倒班。相比较而言，一般基层海事处执法大队也仅有七八人的规模，签证窗口占用了基层海事处大量的人力、物力等行政资源，造成海事管理部门监管效能显著下降。取消内河船舶签证制度后，将释放出的海事监管资源投向现场，无疑更加有利于基层海事处发挥其现场监管职能。

3.增加航运企业的经营成本

基层海事处地理位置一般较为偏远，航运企业或其代理人在办理船舶签证时免不了来回奔波，倘若遇到海事窗口现场船舶签证量较大，又将浪费大量的时间等待，这就在无形中增加了航运企业的经营成本，也给各类扰乱监管秩序的“黄牛”以可乘之机。取消内河船舶签证制度后，航运企业将获得更大的运营自主权，对船期的安排将更加灵活、合理，码头方面也可借此加快周转效率。可见，取消内河船舶签证制度在降低航运企业经营成本的同时也能间接激发航运市场的活力。

三、取消内河船舶签证制度后基层海事监管模式

取消内河船舶签证制度，势必对海事管理部门的监管理念、监管模式和监管手段产生重要影响，笔者认为，海事管理部门除充分做好思想认识和技术手段的准备以外，还应积极探索，创新监管模式，做到有序衔接，确保水上监管力度不减，水域安全形势不降。

1.明确海事执法依据和处罚方式

依法行政的前提是有法可依，随着船舶进出港签证和报告制度改革，各项海事法律、法规体系和规范性文件都需要全面梳理、修订，以适应新的形势。例如，2017年7月1日起施行的《中华人民共和国船舶安全监督规则》第十三条规定中仍将传真、短信等列入船舶进出港报告的允许方式，并要求在船舶航海或者航行日志内作相应的记载。[4]此项规定不仅给海事部门有效审核并将报告船舶的信息录入系统带来不便，也给现场查处船舶进出港报告违规行为带来执法困难。

因此，应尽快对各项法律法规进行修订，明确相关工作流程，制定相关体系文件，以及明确内河船舶进出港报告等相关违规行为的处罚依据，提高依法行政的可操作性。同时，为了避免海事管理部门对船舶动态掌控的失序，必须及时研究针对船舶不报、谎报、瞒报、不按规定申报进出港以及未按规定开启AIS设备的违章行为的处罚方式，建立起宽严适度的违章行为惩戒机制。

2.强化基层海事处现场监管职能

取消内河船舶签证制度后，海事管理部门的行政许可功能被弱化，强化基层海事处现场监管职能就显得尤为重要。与此同时，大量的海事工作人员从签证工作中得以解脱，海事管理部门可利用此契机调整并理清部门职责，优化基层海事处内部管理机制，大力推行基层海事处扁平化管理。应逐步强化基层海事处现场监管职能，合理配置现有海事执法资源，壮大一线执法力量，调整现有海事监管模式，将现场监管执法职能调整至各执法大队，逐步由动静态管理并重向动态监管为主、静态监管为辅的模式转变，并在执法资源保障上逐步向一线、向现场倾斜。

同时，为确保取消签证制度后海事监管效能的提升，还应建立体系化的现场检查选船机制，明确现场巡查的覆盖面、项目、频次等内容，并根据辖区特点在基层海事处下设置若干执法大队，由各基层海事处统筹安排，实现集约化、重点化管理，提高海事现场监管效率。

3.优化现有海事规费征收模式

目前，在海事规费征收环节，海事收费人员主要从资料的审核方面进行把关，这其实和船舶签证一样，只是一种形式上的审查，并不能监控到船舶的实际装载情况，也给船舶偷缴、漏缴海事规费留有空间。此外，取消内河船舶签证制度的本意是免除船舶或者其代理人至海事处窗口办理船舶进出港签证业务，避免造成人力或其他资源的浪费，减少船舶的经济负担。但实施内河船舶报港制度后，船舶或其代理人还要到海事窗口缴纳各项海事规费，或者将上一港出港港建费缴纳单交至本港进港海事处，使得内河船舶报港制度的效能大打折扣。因此有专家认为，海事规费征收电子化是必然趋势。[5]

在以前，为了保证各项船舶规费应收尽收，基层海事机构往往将海事规费缴纳情况作为办理船舶进出港签证的前置条件。取消内河船舶进出港签证制度后，尤其是即将可能实施的海事规费征收电子化以后，势必推动海事规费征收和现场稽查模式发生转变，引导海事管理部门规费征管资源重新配置，由以往过分强调“征收”这一工作环节向“走出去”开展现场检查转变。

另外，考虑到船舶所在装货码头单位与船舶、货物直接接触，对船舶装载情况和货物信息可精准掌握，海事管理部门可将海事规费数据共享给码头单位，增加码头单位报告船舶装载情况和货物信息等信息的对比环节，并明确码头协助稽查的责任与义务。[6]通过与码头单位的合作，对进出港装卸货船舶海事规费的缴纳进行有效监管。

4.逐步推进海事监管信息化

信息化对海事管理部门加强船舶监管的支撑作用日益凸显，但由于前期海事信息系统建设缺乏统筹管理，导致信息资源分散，各业务系统未形成统一平台，且系统之间的接口繁杂，存在着信息孤岛。表现在内河船舶进出港报告系统上，即船舶动态系统、船员管理系统、综合信息平台等信息系统仍未有效整合融入报告审批平台，未得到深化应用。

此外，目前内河船舶报港审批时由系统自动完成的校验项目有船舶安检信息校验、船舶检验校验、法定证书校验、签证规则符合性校验以及附加校验等，不能涵盖海事监管的全部内容。例如，校验项目中没有包含在船船员和船舶缴纳海事规费的相关信息；法定证书校验主要针对8项固定的证书项目进行校验，而对船舶营运证、电台执照等其他重要的证书项目缺乏审核；船舶检验校验中针对船舶载货量是否符合参考载重量要求进行审核时，所引用的船舶参考载重吨往往没有考虑到船舶当前所在航区，加之内河船舶普遍存在的“大船小证”现象，使之校验结果常常显示为“警告”或“不通过”，并且所有的校验信息只以结果的形式给出，无法查询校验项目的详细信息，使得基层海事处执法人员不得不设法联系该船舶实施现场核查，但核查结果又不能及时录入系统或对系统中的内容予以更正。此外，内河船舶进出港报告审批缺乏与现场巡查结果的交互印证。这些问题都必须尽快予以解决。

5.加强信息传递和指挥协调机制

实施内河航行船舶进出港报告制度以后，各基层海事处势必要加强现场监管的力度和频次。从内部信息传递和指挥协调机制上讲，为做到进出港船舶可控，一方面要充分发挥各基层海事处二级指挥平台的作用，将电子报备、许可、审批等海事监管业务与海事巡逻船艇、车辆等现场执法单元保持密切联动，实现动态、静态执法的有机结合。运用CCTV、VTS、AIS系统等多种信息化手段核查现场到港船舶情况，严厉打击到港船舶未报、瞒报等行为。同时，将现场巡查的结果与目标船舶报告信息的内容进行比对，确认报告的准确性。另一方面，各分支局船舶交通管理（VTS）中心应按照每日船舶动态查看船舶进出港报告信息，发现未按规定报告进出港信息的船舶，不予其进出港口，并收集相关信息通告基层海事处处理，在目标船舶未报告行为纠正前不得允许其进出港。

另外，在由于取消内河船舶签证制度造成海事监管强制力削弱的情况下，急需建立海事管理部门间的信息共享和协同管理平台，完善信息通报机制，用制度保障并促进海事监管信息的流转。特别是要取得各地方海事管理部门的协调和配合，对在报港中有意不报、谎报、瞒报的船舶要加大查处力度，列入重点跟踪船舶实行到港必查，并将现场检查信息及时反馈给船舶船籍港。

6.建立“三位一体”的主体责任诚信管理体系

取消签证制度后，对船舶适航性把关的责任落在航运企业、船舶、船员等安全主体上。首先，航运企业作为船舶管理的主体，对企业所属船舶具有普遍约束力。其次，无论是以前的窗口签证、电子签证还是现在内河船舶实施的报告制度，始终属于一种静态管理行为，对船舶的审查也大多数属于形式上的审查，特别是对于船舶方提交的配员和载货等信息，完全建立在船舶方诚信的基础之上，否则海事执法人员很难发现其问题。在内河签证制度取消后，航运企业及船舶在获得更多自由的同时，海事管理部门的监管成效也更加依赖于管理相对人的自觉意识和自发规范性。

鉴于此，海事管理部门急需建立一套针对船公司、船舶和船员的“三位一体”主体责任诚信管理体系和与之对应的考核评级办法，有效提高受监管各方的自律水平，变被动接受检查为主动配合监管。例如，当船舶和船公司诚信考核优秀时，可以给予一定的便利，如优先安排项目审批、免于现场检查等。对于在船舶报港中不报、谎报、瞒报以及在现场检查中发现有重大安全隐患整改未到位的船舶，情节严重的直接列入黑名单，进行重点监管，逢到港必查。这种差异化的管理方式可以将海事机构的监管效能发挥到最大化。

四、结语

基层海事处是海事执法的第一线，随着内河船舶进出港报告制度的施行，海事监管从事前向事中、事后转变，基层海事处必须尽快转变监管理念，重构监管运行模式。

具体而言，在明确执法依据的前提下，重新调整、完善现有监管和运行机制，强化基层海事处的现场监管职能，加快海事监管由静态向动态转变。在逐步提高海事信息化建设水平的基础之上，加强监管信息的传递和指挥协调。此外，还应加强对水上安全责任主体的诚信管理，引导受监管各方主动作为，在水上安全生产各环节发挥实实在在的作用。

[1]姜建平.船舶签证制度改革后的海事监管研究[J].中国海事,2014(9):40-42.

[2]交通运输部.海船舶[2017]145号交通运输部海事局关于实施内河航行船舶进出港报告制度有关事项的通知[R].北京:交通运输部,2017.

[3]王茹军.船舶签证制度改革后加强水上安全监管工作的思考[J].中国海事,2014(9):38-39.

[4]交通运输部.2017年第14号 中华人民共和国船舶安全监督规则[R].北京:交通运输部,2017.

[5]符干聪.船舶电子签证对规费征稽的影响及对策[J].中国海事,2014(9):43-45.

[6]交通运输部.交海发[2014]79号交通运输部关于加强水上交通安全管理的意见[R].北京:交通运输部,2014.

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.11.002

吴同飞（1990—），男，南京海事局大厂海事处科员，硕士。

陈昌（1974—），男，南京海事局大厂海事处扬子海巡执法大队副大队长，高级工程师。

赵晓博（1990—），男，南京海事局指挥中心科员，硕士。