伦敦城市群环境治理的重要特征和主要经验

王玉明

一、引言

伦敦城市群是当今六大世界级城市群之一。从1960年代开始，英国强力治理伦敦城市群的大气污染和泰晤士河流域污染，经过数十年的治理，伦敦市摘掉了“雾都”的帽子，泰晤士河恢复成为一条洁净的河流。

在伦敦城市群的环境治理中，各级政府扮演了极其重要的角色。中央政府通过立法和区域战略规划，为区域环境治理制定行为准则和提供指导。大伦敦市政府和区域政府办公室、区域发展局和区域议事厅共同推动伦敦大都市区的整体发展。泰晤士河水务局的设立和高效运作，促进了流域政府间的合作治理和一体化管理。同时，政府组织以外的社会主体也积极参与区域内的环境治理。地方政府间的合作与社会主体的广泛参与既是伦敦城市群环境治理的重要特征，也是环境治理取得成效的主要经验。

二、伦敦城市群概貌

伦敦城市群形成于20世纪70年代，在空间结构上包括四个圈层：一是内伦敦，这是城市群的核心区，包括伦敦城及内城区的12个区，面积310平方公里，其中伦敦城是核心区，面积只有1.6平方公里；二是伦敦市或大伦敦地区，包括内伦敦和外伦敦的20个市辖区，总面积1580平方公里；三是伦敦大都市区，包括伦敦市及附近郊区的11个郡，总面积11427平方公里；四是伦敦城市群即包括伦敦城、内伦敦和外伦敦，以及邻近大城市在内的大都市圈。以伦敦-利物浦为轴线，包括伦敦、伯明翰、谢菲尔德、曼彻斯特、利物浦等数个大城市和众多中小城镇[1]。这一地区总面积约4.5万平方公里，占全国总面积的18.4%；人口3650万，占全国总人口的64.2%。

在伦敦城市群内，伦敦既是英国的首都，是该城市群的核心城市，也是英国政治、经济、文化中心和交通枢纽。与此同时，城市群还拥有伯明翰、曼彻斯特、利物浦等一批次级中心城市。该城市群是英国产业密集带和经济核心区，也是世界五大城市群之一。

英国是世界上最早完成工业革命和走上工业化的国家。19世纪中期，随着人口增长和现代工业的发展，英国的“城市病”和环境问题日益突出，集中表现为水体和空气污染。造成伦敦城市群空气危害的主要是烟尘、湿雾和有害气体，如硫氧化物、碳氧化物等，主要出自以煤为燃料的各类工厂和家用炉灶，可称之为煤烟型污染[2]。呼吸系统疾病肺结核、支气管炎、肺炎等是当时非常严重的公共健康问题[3]。从1960年代开始，英国强力治理大气污染。上世纪70年代后，伦敦市摘掉了“雾都”的帽子。2010年大伦敦城市区PM10年均值达标[4]。

伦敦城市群的水污染集中表现在泰晤士河流域的污染上。泰晤士河是伦敦城市群的一条重要河流，流经英国南部六郡，向东流往伦敦，横贯伦敦与沿河10多座城市，被称为英国的“母亲河”。泰晤士河流域有人口1200多万，流域中经济最发达、人口最稠密[5]。流域西部为农业区，中部泰晤士河谷为高科技工业园区，东部为伦敦市。自19世纪工业革命开始，河流两岸人口激增，大量的工业废水、生活污水未经处理直排入河，沿岸垃圾随意堆放，泰晤士河水质迅速恶化，病菌滋生，乃至鱼类绝迹[6]，成了一条举世闻名的臭河[7]。70年代颁布新的《水资源法》后，泰晤士河流域进入了一个综合治理时期，1980年代的河流水质很快恢复到了17世纪的原貌，达到饮用水标准。泰晤士河治理的成效不但令英国为之自豪也为世界所瞩目。

在伦敦城市群的环境治理中，各级政府扮演了极其重要的角色。在英国，三级政府构架包括中央政府、地区性政府（苏格兰、威尔士、北爱尔兰）与地方政府。其中，地方政府构成较为复杂，并且不断变动。第一层为郡、郡级市，大伦敦郡议会；第二层为郡属区、自治市镇；第三层为教区和社区议会[8]。除了各级政府之外，企业、环保组织、大学、社区与媒体等社会力量也积极参与伦敦城市群的环境治理。

三、中央政府对环境治理的顶层设计

英国是单一制国家，地方事务受到中央政府的強力干预。中央政府在伦敦城市群环境治理中发挥了主导作用，在治理计划中的一切政策行为皆在中央政府的控制监督之下[9]。

面对伦敦都市区和泰晤士河日益严峻的环境形势，英国政府出台了一系列法律法规，规范指导大气污染和水污染治理。1876年，英国议会通过了《河流防污法》，这是英国历史上第一部防治河流污染的国家立法，也是世界上第一部水环境保护法规。为了防止伦敦市区空间蔓延，20世纪40年代，英国议会专门制定了《绿带法》，通过环城绿化带将伦敦大都市包围，把伦敦大都市圈分为伦敦城中心、内伦敦和外伦敦。1974年制定的《空气污染控制法案》严格规定了工业燃料中的含硫上限。1995年颁布的《环境法》规定，各个城市都要进行空气质量的评价与回顾，对达不到标准的地区，政府必须划出空气质量管理区域，并强制在规定期限内达标[10]。

为了保护大伦敦都市区经济社会发展和环境，英国政府多次编制了大都市区战略规划。

1937年，为解决伦敦人口过于密集的问题成立了巴罗委员会。1944年编制的《大伦敦规划》将大伦敦都市区划分为四个同心圆：内圈、近郊圈、绿带圈、乡村外圈。内圈是控制工业、旧城改造、降低人口密度、恢复功能的地区；近郊圈作为建设良好的居住区和健全地方自治团体的地区；绿带圈的宽度约16公里，以农田和游憩地带为主，严格控制建设，作为制止城市向外扩展的屏障；乡村外圈计划建设8个具有工作场所和居住区的新城，从中心地区疏散40万人到新城[11]。

为了疏散伦敦市区的人口和功能，到上世纪50年代末，在距伦敦市中心50公里的半径内建设了8座卫星城，有效控制了伦敦城区无序蔓延的势头。1994年颁布的《新伦敦战略规划建议书》提出构建“新伦敦都市区”，对环境高度关注，除大气、水体、噪声等问题外，还包括对一些重要空间要素的整治，如开放公园、广场绿带、历史遗产等地的空间、街道和广场，更加注重空间规划与产业规划、功能规划相协调。特别是2004年颁布的《伦敦规划》是伦敦未来数十年发展的最重要的规划文件。该规划将大伦敦划分为5大现代服务业功能区，进一步将某些具体区域界定为机遇区域、强化区域和重建区域[12]。这些规划是中央政府指导伦敦城市群经济社会发展和环境保护的重要文件，有效优化了大伦敦地区的空间布局，引导产业和人口有组织外迁，推动了伦敦城市群在经济、社会、交通、环境等方面的协调发展。

四、区域政府对环境治理的协调推动

在大都市地区的政府结构中，伦敦地区最早出现了区域性机构和地方单位之间权力分享的双层、联邦式结构[13]。

为了伦敦都市区的绿地建设，适应城区开放空间的扩大、中心城区人口密度降低、平衡周边区域发展的需要，1964年创立大伦敦议会，作为区域政府专门负责整个大伦敦地区的发展和协调管理，承担战略规划与协调发展职能。1986年保守党政府废除大伦敦议会，将其履行的众多职权移交给了32个自治市议会和伦敦城法团及其委员会，比如城市规划、道路、桥梁和街道的维护，垃圾和下水道的管理，防洪以及司法判决等。此后通过实践，这种多头分散治理的格局制约了大伦敦地区的整体发展，使得大伦敦地区各种“城市病”凸显[14]。为此，英国工党政府1999年颁布《大伦敦市政府法案》（Greater London Authority Act 1999）。根据该法案，2000年成立大伦敦市政府。大伦敦市政府由伦敦市长、伦敦地方议会组成，统轄整个大伦敦地区的32个自治市和1个伦敦城。

大伦敦市政府的主要职责是战略规划指导，对交通治安、消防应急、经济发展、环境卫生以及其他社会服务负责，研究制定伦敦发展战略规划，致力于实现大伦敦地区的经济、社会、环境整体协调发展。大伦敦都市区实行大伦敦市政府-自治市议会双层治理结构。大伦敦议会是一个拥有权力和税收基础的民主合法机构。伦敦的大多数服务项目包括教育、社会服务、住房、环境健康和消费者保护等，由32个伦敦城区来提供[15]。而交通和环境（如废物收集处理与污染防控）等事务则与大伦敦市政府共同管理。

上世纪80年代，英国成立了苏格兰、威尔士发展局，负责处理区域内的投资和管理事宜。此后在中央政府成立了区域政府办公室，主要负责协调欧盟的区域政策在英格兰地区的执行。严格讲，这些区域政府并不是一级真正意义上的政府，更多地具有中央政府派出机构的特征[16]。

1998年，英国颁布《区域发展局法》，根据这个法案成立区域发展局和区域议事厅，建立区域层级的合作政府。1999年在英格兰除伦敦郡以外的8个地区建立了区域发展局，2000年在伦敦郡建立了区域发展局，从而形成了一个以区域政府办公室、区域发展局和区域议事厅为主体的治理结构[17]，其中区域政府办公室是在国家层面将不同的部门政策进行整合，同时体现区域优先发展的重点，对区域的土地利用进行规划。区域发展局主要负责领导地区的经济发展，同时还监察各个次区域的伙伴关系及其在地方实现。区域议事厅主要由一些地方议员和其他组织成员组成的志愿组织，负责制定区域发展战略和检查执行情况[18]。由于这3个部门更多的是代表中央政府，此后英格兰各地区也成立了区域议会。这些机构在全国和区域环境政策的制定和执行中扮演着非常重要的角色。

五、专门机构对环境事务的具体管理

在伦敦大都市区环境治理中，区域性或流域性的环境管理机构发挥了重要作用。

早在1751年，英国乔治二世时期议会通过法案，成立泰晤士河管理局[19]。该机构管辖克里科雷德至斯坦尼斯大桥这一段水域。成员包括来自泰晤士河流域的议员、泰晤士河边城镇的市长和其他官员、伦敦市长和市议员、牛津大学的官员和一些学院的领导以及诸多教区的官员，此外还有一部分宣誓加入大土地的所有者、地产继承者、拥有大量个人财产和债券持有者[20]。

19世纪30年代，英国政府针对伦敦污染问题，开始考虑设立都市性权力机构对都市区实行统一管理。1848年成立都市下水道委员会，拟将都市区的下水道、排水和供水等相关职能置于都市统一管理，以期改善都市区的卫生状况[21]。1856年成立新的机构——泰晤士河管理委员会，由其负责西起斯坦尼斯河东至延特勒特河口的泰晤士河管理。该委员会的委员主要来自港务局、海军部和商务部，代表城市和航运利益。该机构虽然规模比较小，但权力比较广泛，对泰晤士河流域的治理进行计划安排、监督和纠纷处理[22]。

1973年，英国制定《水资源法》，改革水管理体制，分别建立以城市或工矿区为中心的水污染防治体制和以水体为中心的区域性污染防治体制。针对泰晤士河流域的生态整体性和区域关联性，采取区域性污染防治体制，特点是以流域为主体，做到点、线、面相结合，体现多目标、多层次、多因素的综合治理[23]。1974年，英格兰-威尔士组建了10个新的流域水务局，泰晤士河水务局随之建立。这些机构除提供污水处理和供水服务外还负责流域管理、水污染防治、防洪及地表排水，承担推进和协助流域水治理工作，统一负责流域治理与地表地下水资源管理，包括水文水情检测、工农业及城市供水、污水处理与排放、水质控制、防洪、水产、水上旅游等。规定凡从泰晤士河取水的公司或厂矿企业必须由水务局发放许可证并缴纳许可证费，审批、监测的原则是取水量不得影响泰晤士河流域生态和植被环境；任何向泰晤士河排水的单位，污水必须经过处理或由水务局收取费用后集中进行处理。

泰晤士河水务局的设立和高效运作，推动了流域政府间的横向联动，促进了流域政府间的合作治理和一体化管理，造就了今日干净的泰晤士河。撒切尔夫人上台后，1989年对水务管理局实行私有化改革，水务管理局成为泰晤士河水务管理公司[24]。政府通过建立专业化的监管体系，负责财务、水质监管等，实现了经营者和监管者的分离。泰晤士河水务公司只承担供水、排水、污水处理职能，不再承担防洪、排涝和污染控制职能，水质检测、污水监管、检举起诉等权力收归全国层面的国家河流管理局，但该公司仍然是泰晤士河治理的重要主体。泰晤士河水务公司经过近十多年的公司化运作，在基础设施建设和提高服务标准方面取得了很大进步。

六、多元主体在环境治理中协同行动

在伦敦城市群的环境治理中，英国中央政府、大伦敦市政府、区域政府办公室、自治市政府、区域发展局和区域议事厅，以及专门环境机构都是治理机构的重要主体。同时，政府组织以外的社会主体也积极参与区域内的环境治理。地方政府间的合作行动与社会主体的广泛参与是伦敦城市群环境治理的重要特征，也是环境治理取得成效的主要经验。

在环境治理中，地方政府合作主要表现在大伦敦市政府、伦敦市与各自治市之间的合作和协调。

大伦敦都市区不是大伦敦市政府垄断所有的地方行政权力，而是与各地方政府一道，共同分享大伦敦区的行政权，合作展开公共治理。特别是在关于环境保护（如跨界生物多样性、大气排放、水质保持等流域环保）方面。虽然大伦敦市政府在层级上高于伦敦市和大伦敦区内的自治市政府，但是33个自治市仍然处于自治状态。

大伦敦市政府与伦敦自治市议会之间职能分工明确，权责划分清晰，避免了两级政府之间互相推诿，有利于发挥各自的优势，有利于彼此合作和意愿的表达。大伦敦市政府与32个自治市和伦敦市政府共同推动了中央政府采取弥补方案，以增加充盈流域的治理经费[25]。大伦敦市政府与各域内政府的协调更多地是流域内统一行动和发展规划，着重于执行全国环境政策，以便步调一致分工协作。从大伦敦市的空间关系看，伦敦城、内伦敦与外伦敦各区域的地方政府所面临的问题是不同的。如果按照伦敦城、西伦敦、东伦敦、南区、港口区与郊区的划分方法，泰晤士河流域的环境保护与生态建设的具体任务存在区域性差别。因此，不同区域的地方政府间必须充分沟通，进行有效合作[26]。

伦城城市群环境质量的改善不仅有政府的努力，企业、环保组织、各大高校、社区与媒体等社会力量也形成了合力。

在英格兰的区域政府办公室、区域发展局和区域议事厅中的论坛、网络体系和委员会中吸纳了大量的区域伙伴组织参与，这也是英国政府区域治理的一个基础[27]。

在英国，私有企业对改善空气环境的创新和投入丝毫不亚于政府。例如，金融企业野村证券公司参与伦敦旧城公司发起的城市空气项目，有效合并了食品、办公设备的投递和垃圾的清运，以减少排放量大的垃圾车运输次数。私有化改革后的泰晤士河水务公司承担伦敦和泰晤士河流域的饮用水、生活用水供应和污水处理。该公司向社会筹措资金，向排污者收取排污费，通过发行股票募集资金。同时，这家私营公司也受到了政府、环保组织、公益机构、媒体和公民“无情”的监督[28]。近年来，在这种“无情”的监督和该公司的努力下，泰晤士河流域的污染得到了严格的控制，受到世人好评。

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（责任编辑：李静敏）