北京2022冬奥会：提升城市管理机遇挑战并存

汪海波

2015年7月31日，在国际奥委会第128次全会上，北京携手张家口赢得了2022年冬奥会举办权，北京成为世界上第一个举办夏奥会又将举办冬奥会的城市。

筹办北京2022年冬奥会和冬残奥会，是北京城市发展史上又一重大历史机遇，对于把握首都城市战略定位，有序疏解非首都功能、治理“大城市病”，提升城市发展质量和效益，实现城市可持续发展，具有非常重要的战略意义。

一、筹办北京2022年冬奥会对提升城市管理的重要意义

申办2022年冬奥会，是中央着眼于全面建成小康社会大局，综合考量国际国内各种因素作出的一项重大决策。继成功举办2008年夏奥会后，中国再圆奥运梦，彰显的不仅是信心和实力，还有努力实现中华民族伟大复兴中国梦的勇气和担当。

党的十八大报告强调了“两个一百年”的奋斗目标，即中国共产党成立一百年全面建成小康社会和到本世纪中叶在新中国成立一百年时建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。2020年是确定的全面建成小康社会目标的实现之年。在这样重大的时刻，举办一场全球瞩目的冬奥盛会，必将极大地振奋民族精神，凝聚海内外中华儿女的力量，为共同实现中华民族伟大复兴而努力奋斗，同时也必将向全世界进一步展示中国改革开放成就、和平发展主张，提升自信、开放、负责任的大国形象，必将进一步增强国家软实力和国际影响力。

筹办北京2022年冬奥会是实施京津冀协同发展战略的重要举措。按照《申办报告》，北京2022年冬奥会将设置北京、延庆、张家口三个赛区。其中，北京赛区承办滑冰、冰球、冰壶等全部冰上项目，并将在国家体育场（鸟巢）举行冬奥会和冬残奥会的开幕式和闭幕式；延庆赛区承办高山滑雪、雪车、雪橇等项目；张家口赛区承担自由式滑雪、单板滑雪、跳台滑雪、越野滑雪、北欧两项、冬季两项等项目。筹办冬奥会不仅要建设、改造、运营一批体育场馆设施，还要推进相关基础设施建设，更要加大生态环境保护力度，加强污染治理并带动相关产业发展，促进“北京-延庆-张家口”地区加快形成一体化交通网络，有效改善生态环境质量，促进产业联动发展，提升区域整体发展水平，为落实首都城市战略定位，推动河北省转型升级，密切京津冀三地联系注入新动能。

北京携手张家口申办和筹办冬奥会，是落实《京津冀协同发展规划纲要》的生动实践，为今后京津冀三地跨区域协作共办大事提供了典范，必将推动京津冀区域政府间合作进一步加深。可以说，筹办冬奥会将为京津冀区域协同发展提供强大动力，京津冀区域协同发展又将为筹办冬奥会提供有力支撑。

国内外经验表明，举办冬奥会这样的大型综合性体育盛会，对于城市和区域发展有着巨大的推动作用。举办大型体育赛事需要现代化水平的体育场馆、交通通讯、宾馆旅店等物质保障。其中，有些体育场馆由于风格独特、新颖，具有民族和时代特征，常常会保留下来并成为城市的标志性建筑。因此，许多城市都十分重视申请举办大型体育赛事。事实上，大型的全國各类比赛、洲际运动会、奥运会等赛事，已经被国内外主办城市作为提升城市管理水平、推动市政建设、促进公共事业发展、优化经济产业结构的助推器。

历史上，索契是俄罗斯最具盛名的避暑圣地之一，但是因其基础设施不完善、缺乏整体规划，距离世界著名的旅游城市总有一步之遥。索契筹办2014年冬奥会给城市带来了整体、全面、深刻的变化：城市基础设施得到完善，城市面貌明显改观，新建了一批冰雪比赛场馆，兴修或改造了国际机场、高速铁路和多条公路，同时还新建了一批宾馆、医院、学校、图书馆、垃圾处理厂、热电厂等，冬奥会使索契声名大振。如今，索契已经成为一个名副其实的国际化旅游城市。

筹办北京2022年冬奥会是落实首都城市战略定位、解决“大城市病”的重要抓手。

2008年奥运会是北京城市发展史上的一个重要里程碑。筹办和举办奥运会所引发的大规模投资、消费、技术创新等，对北京的经济社会发展产生了深远影响，北京的国际影响力大幅提升，步入了城市发展建设的快车道。据中国人民大学课题组完成的《北京奥运会总体影响评估》估算，举办奥运会带动北京市新增GDP总额约为2406亿元。

但是，北京在快速发展的同时，也存在一些不可忽视的问题。正如习近平总书记2014年2月在北京视察时指出的，不断发展的北京已经患上了相当程度的“城市病”，包括人口过多、交通拥堵、空气污染等。治理“城市病”是一个世界性难题，也是当前推动北京城市发展建设面临的首要任务。

2022年冬奥会将是北京城市发展史上的又一次重大历史机遇，必须抓住筹办冬奥会契机，下决心、下功夫、下大力解决城市快速发展过程中积累的“城市病”顽疾，高起点、高标准、高水平推动首都北京现代化国际大都市建设，全面提升城市发展、建设、管理的质量和水平。通过筹办冬奥会，充分借鉴国外知名城市举办大型体育赛事的经验，进一步提升城市管理理念，不断完善市政基础设施、改善城乡环境面貌、集中力量治理“大城市病”，打造优美和谐宜居的城市环境，保障城市安全稳定高效运行，加快形成与城市发展需要相匹配的管理服务体系，实现城市管理目标、方法、模式现代化，实现城市管理水平和治理能力的全面提升。

二、办好北京2022年冬奥会对城市管理提出了新的挑战

尽最大努力办好奥运会，是奥运会主办城市的义务和责任。在申办2022年冬奥会期间，北京联合张家口作为申办城市，向国际奥委会递交了《申办报告》。《申办报告》既是一份技术文件，也是一份法律文书，是北京对举办一届什么样的冬奥会，以及未来如何筹办冬奥会作出的规划和承诺，是描绘2022年冬奥会蓝图的纲领性文献。

《申办报告》明确提出了举办冬奥会的设想和条件，包括愿景和理念、可持续发展规划、赛事安排、场馆规划、环境保护、安保交通、医疗服务、媒体运行、财政支持、市场开发等。这是申办成功后，主办城市对国际社会作出的庄严承诺，也是筹办过程中必须实现或完成的目标任务。这些承诺具体体现在《申办报告》以及国际奥委会和北京市、中国奥委会三方签署的《主办城市合同》、《义务细则》等文件中。其中，涉及城市管理的承诺主要包括明确办赛理念、完善市政基础设施、优化交通出行、改善生态环境和提升城市景观等内容。

在办赛理念和愿景目标方面，主办城市提出要努力将冬奥会筹办与城市发展紧密结合。

2008年，北京成功举办了一届有特色、高水平的夏季奥运会，为中国和北京留下了丰富的奥运精神和物质遗产，北京也因此成为了一座奥运城市。之后，北京一直致力于弘扬奥运精神，全力支持奥林匹克文化、教育、体育、青少年、残疾人、志愿服务等社会公益事业的发展。目前，世界上只有10个城市举办过（或将要举办）2次以上奥运会。其中，北京是第一个既举办过夏奥会又将举办冬奥会的城市，可谓“双奥之城”。北京申办2022年冬奥会就是要继续扩展奥运成果，在更大范围内传播和践行奥林匹克理念和价值观，促进奥林匹克事业与城市的持续发展。

《申办报告》明确提出，要通过举办冬奥会使城市基础设施更加健全，公共交通体系进一步完善，基本公共服务能力不断提升，市民生活水平稳步提高，城市更加和谐宜居；在《对国际奥委会调查问卷的答复》中也提出要通过举办冬奥会，培育民众绿色健康的生活方式和消费方式，改善空气质量和居住环境，实现可持续发展等。从中不难发现，北京筹办2022年冬奥会的目的和理念与加强和改善城市管理的终极目标是完全一致的，是为了使城市更加和谐宜居，实现城市的可持续发展。

在市政基础设施建设方面，《申办报告》提出要提高相关设施的建设水平和保障能力，确保冬奥会圆满成功举办。举办奥运会是一项系统工程，是对城市管理服务能力和水平的一场综合性检验。在申办2022年冬奥会时，《申办报告》承诺将以方便运动员为首要目标，在运动员训练、比赛、交通、住宿、餐饮、医疗、文化交流等环节提供一流服务；同时还提出要“优化能源结构，降低化石能源燃烧的碳排放”，“公共交通专线直达每个赛场，使赛事运行更为便捷顺畅”以及“提供无障碍车辆、无障碍交通设施和停车设施”等，确保观众“拥有舒适的赛会体验”。围绕举办冬奥会，相关地区和有关部门将会开展交通、水利、市政、环境治理、赛事服务、住宿等方面众多配套基础设施建设，确保2020年测试赛前基本满足赛事运行需求。其中，相关市政基础设施建设是一项非常繁重的任务。按照测试赛前相关市政设施基本建设完成的要求，延庆赛区和张家口赛区相关的电力设施、供排水设施、热力设施、燃气设施、环卫设施的建设或升级改造，以及公共通信网络设施、数字集群网络设施等市政基础设施应在2020年前基本就绪，确保冬奥会测试赛举办期间安全稳定运行。实现以上承诺和目标任务，需要城市管理部门在水、电、气、路、热以及垃圾处理等市政基础设施方面提供强大和可靠的保障。

在城市交通和运行方面，《申办报告》提出要建立发达的公共交通系统，建设多个停车换乘区，开设观众巴士专线，实现各赛场、住地和城市间的无缝衔接等，为观众提供便捷的交通服务。办好一届奥运会，向奥运会参与者提供优质、高效服务，交通发挥着至关重要的作用。历届奥运会的举办城市都将优化交通系统列为筹办工作的一项重要内容。例如，里约奥运会筹办期间，为了改善交通环境，里约市政府和州政府投入巨资，新建了城市轻轨、两条新的快速公交线路，改造已有的地铁站和一些城市道路。其中，新建的地铁4号线将里约市区和奥运会主场馆所在地巴哈区相连接，有“奥运地铁”之称。可见，建设安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系既是北京城市发展的需要，也是办好2022年冬奥会的需要。因此，申办时除了提出要完善市内综合交通体系外，还提出将在“北京-延庆-张家口”地区建设高速铁路、高速公路、区域路网、场馆连接道路和交通场站等，着力构建场馆之间、赛区之间畅通的交通网络。此外，在冬奥会举办期间，还将举办丰富多彩的主题活动和庆祝活动，其中不乏有来自世界各地的政要、运动员和媒体记者。可以说，兑现这些承诺，保障冬奥会顺利筹办和圆满成功举办，对城市交通以及城市运行管理的综合协调和统筹调度等提出了更高要求。

在生态环境方面，《申办报告》提出要尽最大努力，实现大气治理和生态保护目标，还城市一个碧水蓝天。优美舒適的城市生态环境是人们生产、生活的前提和基础，也是社会进步发达的体现。良好的城市生态环境如阳光、空气、温度、河流、土地、植被等，是城市可持续发展的必然条件。当前，大气污染防治是北京发展面临的一个最突出问题。影响北京空气质量的主要因素细颗粒（PM2.5）污染物严重超标，进而引发雾霾频发和空气质量下降。以2015年为例，全市的PM2.5年均浓度值为80.6微克/立方米，超过国家和世界卫生组织标准的1.3倍。为了使2022年冬奥会举办期间有一个良好的生态环境，《申办报告》提出要加快实施森林、湿地、大气等环境保护措施，大力发展清洁能源，广泛应用节能环保技术和产品，使京张地区生态环境质量得到快速提升，实现2022年赛时空气质量达到世界卫生组织标准。因此，采取更加有力的手段和措施，严格控制污染物排放，提高能源高效利用水平，推进生态环境整治，大幅降低PM2.5排放，是确保实现赛时空气质量达标承诺的重要任务。

在市容环境和城市景观方面，《申办报告》提出要继续加大环境保护和城市景观提升工作力度，促使城市更加优美和宜居。2008年奥运会期间，北京加强奥运场馆周边及重要地区的市容环境秩序整治，城市垃圾分类收集率、车行道机扫率和城市生活垃圾资源化率分别达到50%、85%和30%。同时，加强以奥运元素为中心的城市景观设置，市容环境显著改善。筹办2022年冬奥会必将促使北京进一步加大市容环境整治力度。《申办报告》承诺，要在冬奥会筹备过程中，建立ISO14001环境管理体系，在工程建设、采购物流、餐饮交通、竞赛组织等方面，符合国际奥委会2006年版《体育、环境与可持续发展指导手册》的要求。同时，还提出在场馆建设期和运营期，垃圾都将被回收和再利用，餐厨垃圾用于堆肥，场馆污水全部进入污水处理厂集中处理和回用。为兑现这些承诺，相关领域的工作流程和执法管理将会更加规范严格，一些地域长期存在的工地扬尘污染、垃圾乱丢乱弃、污水排放等将会得到有效根治，环境秩序将得到极大改善，营造整洁清新、秩序井然、恢宏壮丽的市容环境景观。

三、对策与思考

办好冬奥会这样的大型综合性体育盛会，很大程度上取决于主办方的城市管理服务能力。奥运会的核心是运动员体验。在冬奥会举办期间，市政设施条件、环境卫生状况和景观容貌等城市管理要素会直接影响运动员对举办城市的感受和印象。因此，全面提升城市管理和服务水平对办成一届精彩、非凡、卓越的冬奥盛会，具有非常重要的意义。

第一，转变管理服务理念。城市管理服务的对象是人，城市与人的和谐相处和共同发展，是城市管理服务工作的根本目的。在城市管理服务中要树立以人为本的理念，充分调动广大市民群众的参与热情，推动城市管理向城市治理转变；推行“人性化”管理服务，尤其是要关爱老年人、残障人士和其他特殊群体，在市政基础设施规划建设、环境卫生整治等各个方面充分体现人文关怀。

第二，加大市政基础设施投入。市政管线、供热中心、垃圾处理场（站）等市政基础设施直接关系到人民群众的生命财产安全和城市运行秩序。要完善适合城市发展水平和市民需求的市政基础设施体系，加大对老旧管线的升级改造和巡检维护，统筹市政管线规划建设、管理维护、应急防灾等全过程。特别是要严格落实涉及冬奥会的电、气、油、煤等能源供应计划和给排水计划，在冬奥场馆实现双路以上供电供水，保障市政基础设施安全可靠运行。

第三，切实改善生态环境。要下大力营造良好的城市生态系统，实施更大力度的清洁空气行动计划，完善大气污染区域联防联控机制和大气环境承载能力监测预警机制；要大力发展新能源车和环境友好型产业，推广普及天然气、太阳能等清洁能源，全面实现城市无煤化；要不断改善居住环境，加强源头管控和日常监管，及时解决广大人民群众关心的户外广告管理、城市道路管理、建筑垃圾管理等市政市容方面的问题。

第四，严格实施标准化管理。在冬奥会的筹办过程中将引入ISO20121等可持续性管理方法，并遵守ISO14001环境管理体系等标准，对相关商品采办、碳（温室气体）排放、垃圾产生和处置等实施严格监控。因此，应在城市管理领域建立适合京津冀区域协同发展和符合2022年冬奥会需求的标准体系，在市政设施建设、公共服务、产业准入、市场主体监管、环境保护和交通一体化等方面，提高管理服务的规范化水平。

（责任编辑：李静敏）