另一种贫困：农村法律服务缺失现状和危害

邹建辉

[摘 要]在中国农村现代化的道路上，脱贫致富仍是农村发展主旋律。权利贫困问题已经悄然出现，但并没有获得应有关注。其中包括因法律服务供给不足导致的权利贫困，在农民权益因此受损害同时也给农村和整个社会带来危害。法律服务的贫困包括民主权利、人身权利、财产权利的确立、保护、救济的缺位，或者该服务不能满足农村农民的需要，上述权利受到威胁或受损害，不能及时有效提供法律服务予以救济。法律服务主体没有把农村对法律服务的需求与城镇的需求同等看待。这一现状正阻碍农村的改革进程，农民边缘地位的状况没有根本改变，农民对国家整体改革发展缺乏融入感，影响农村现代化顺利转型的同时也影响整个国家现代化。

[关键词]农村；法律服务；缺失；贫困；危害

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.120

[中图分类号]D926.5 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）22-0-02

1 关注农民权利贫困的现实意义

三农问题未解决，法律服务贫困现象已出现。三农问题提出来已经16年了，但离根本解决还有很长的路要走。从古至今，土地问题解决不好，必然成为农村贫穷的根源。农业除了自然灾害、技术、经营管理外，最大的风险来自于政府的法律政策。这既有历史的原因，制度的原因，也有现实的原因。物质贫困还未完全解决，法律服务贫困却已经来到农民面前。法律服务主体投入的服务资源与农村农民的需要不相匹配。

国家为了改变农村面貌，提高农民收入，提供了大量相关的法律服务，这些服务促进了农村、农民面貌发生巨变。过去，农民长期以来属于弱势群体，改革开放后，大量农民工为城市的发展做出了巨大贡献，而城市并没有给他们太多的温暖。因此法律服务，首先需要在立法上为农民赋权，这是最重要最根本的服务。有了这个前提，才可以探讨第二层面即在现有法律框架下如何为农民提供法律服务。归根结底，三农问题的最终解决，只能靠制度变革，制度变革则需要法律保障，提供真正惠农的法律政策产品，并有强烈的愿望和完善的机制，为农民、农村提供优良的法律服务，最大限度发挥国家为解决三农问题而制定出来的法律的作用。由此看来，法律服务伴随着农村发展、农民生活改善的全过程，是农村健康发展、农民生存状态改善的必要手段。法律服务在农村的缺失，短期看，会销蚀农民脱贫取得的成果，长远看，是比农民物质贫困危害更大的新的贫困。

2 农村法律服务缺失的主要表现

随着对三农问题的重视，国家针对农村的制度建设不断推出新内容，与此匹配制定了大量的涉农法律法规，用以支持农村建设，改善农民民生，力度非常大。农民的各种权利在法律上从无到有，从少到多，体现了党和政府对农民的殷殷关怀。正因为权利的不断增加和覆盖面越来越大，权力和权利的冲撞冲突比无权少权时代表现得更为激烈，利益格局调整将之进一步放大，伴随的是农民对法律服务十分迫切的需求。可是相应的法律服务却严重滞后。权利意识觉醒的农民和不熟悉法律操作的农民同体，缺乏法律服务的指引和助力，衍生出一系列新的问题，让业已呈现蓬勃生机的农村、逐步走上富裕之路的农民出现震荡和迷惘，主要表现在以几个方面。

2.1 民主参与困难重重

村民自治制度是国家民主政治建设的重要举措，是农村基层治理的革命性改变，是农民参与国家政治生活的起点，被寄予厚望。可根据笔者的调查，多数地区农村的农民对此认识不足，了解不多，参与程度较低，反应非常冷淡，直接导致了日后维权的失位错位。也有的地方面对宗族家族势力、政府部门不当的强势介入，采取默默忍受的态度，还有的由于对法律的理解不够全面深刻，在原则问题上不能作出正确的判断和理性选择而被利用，给自己带来损失。

2.2 社会经济权利的正常实现受到阻碍

由于不能及时方便地获得法律服务，农民在生产经营、子女受教育、就业、社会保障等方面权利的实现遇到很多困难和问题。如生产经营权，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国农业法》等均作了明确规定，赋予了农村集体经济组织和农民个人广泛的生产经营权利。但在具体运作实现的过程中，不懂如何有效行使，被侵犯时不知如何寻求救助等现象仍然频繁发生。例如：某村村民将自己的水田通过村民小组组长转租，每亩（每亩≈666.9平方米）租金100元。事后得知邻村村民同样情况每亩租金是200元。问他有没有签合同或订协议，有没有问过承租人出的价格是多少，回答说都没有问，而且本人并没参与，由村民小组长一手代办。再问打算怎么办，答复是不知道，只能算了。就这一项该农户就损失将近3 000元。这位农民在附近工厂打工一月才1 400元。此外，在社会保障方面，教训也是十分深刻的。早两年有兰考的袁厉害，最近的有杨改兰，惨剧的背后都可以清楚地看到，她们身后，有社会保障的缺失，还有农村教育资源匮乏、农民工子女就学、高考问题等。

2.3 土地征收房屋拆遷维权难度大、成本高

土地是农民的第二生命，失地农民面临着很大的风险，给予他们的相关补偿应当合法合理，不容侵占与削减。现实情况是法律上农民个体不是土地的所有权人，在涉及土地征收转让时，都是由村组作为协商主体，所得收益也必须首先经过村组集体。当农民个体觉得有失公平，需要维权时，往往找不到愿意提供法律服务的人和组织，只能靠自己想到怎么干就怎么干，结果于家于国，都是效率低下的抗争，房屋拆迁亦是如此。

2.4 财产权益保护非常脆弱

农民在国家系列惠农政策和法律制度保护下，特别是近十几年来，财产性收入有了较大增长，物质的贫困得到了很大的改善。但这种奔富带有很大的不确定性，如果法律保护不能同步跟进，法律服务不能随时提供，这种致富的结果可能被一次意外、一场疾病毁于一旦，重新陷入贫困。农民在脱贫致富后仍然生活得战战兢兢，因为缺乏法律服务的保驾护航，缺乏对法律服务保障财富安全作用的信赖，对财富得而复失的担心始终是深重的挥之不去的隐忧，抗风险的心理承受能力都比较差。今年发生的几起电讯诈骗案让人们在悲愤的同时，看到了这种情形的冰山一角。徐玉玉，作为农民工的女儿，她肯定清楚父母为那上万块的学费，付出了多少辛劳，一旦被骗，那种世界坍塌的绝望击倒了她。如果事前徐玉玉的父母挣钱没有那么辛苦，挣钱过程有人告诉他们钱会有的，法律给了工作权，法律能保护你获得报酬，也能保护你们的报酬不受非法侵夺，即使被侵夺也有法律来帮助你，如此则徐玉玉父母有底气，徐玉玉本人也有底气，悲剧可能避免。同样，人们痛恨来自农村的诈骗犯，如果多一些法律指引，法律服务更多地走进农村，应该也能够帮助一些法律迷路人，不作出害人害己的犯罪行为。

3 农村法律服务缺失的主要原因和对策

法律服务不能深入农村、难以亲近农民有着多方面的原因，笔者粗略分析有以下几点。①法律本身不够完善，使法律服务开始就力不能逮。有的法律法规缺乏操作性，规定太笼统，没有注意配套和衔接，使之后的法律服务施展空间过窄，效用不明显。②政府工作存在盲区。政府特别是乡镇政府，杂事太多，职能不清，职责不明，也在这方面花费的精力较少。③法治宣传投入不足。政府职能部门和法律服务机构，对国家法律政策停留在简单传达层面，没有细致地解读。④司法环境不尽如人意，司法未能在农民心中树立司法权威，公信力不足，影响农民培养依法维权的意识。让农民转而寄希望于政府或者私力救助。⑤服务主体资源不足，缺乏主动为农民提供法律服务的热情。当前虽然有不少的法律服务机构，但离满足农民的需求还差距很大。没有一家律师事务所在乡镇开设机构，乡镇司法所、法律服务所或被当作镇政府一般人员使用，或者迫于生存重点考虑经济效益，都没有足够精力和动力为农民主动提供法律服务。⑥观念方面的原因。政府服务意识还不够强，习惯于用管理代替服务；农民自身也还没有完全适应从被动的被管理者角色到主动争取权利实现的权利者角色的身份转换，遇到问题多数情况下下意识地找组织找政府，缺乏主动求变、积极防范法律风险的意识。

针对法律服务存在的问题，应该按照轻重缓急采取必要的措施，逐步消除农民法律服务贫困现象，破解因法律服务供给严重不足，加剧农民陷入新贫困的难题。①立法层面提高立法水平，制定出符合农民需求、适应农村现状、便于理解和实施的法律法规，保证源头上的服务以农民为本，用不了、不好用的法律不是好法律，也使后來的服务难以为继。②把普及法律知识、宣传法律作为基层政府的日常工作，让农民了解法律、运用法律，增强法律意识。引导农民掌握法律服务的获得渠道，引导农民学会并善于运用法律服务维护权益，从法律服务中获得利益。③协助建立更多面向农民的法律服务网点，将应该通过法律途径解决的涉农事务说服农民通过寻求法律服务的途径加以解决，促进农民转变观念，依法办事。在政府工作中严格做到依法行政，为农民作出示范。④鼓励法律机构从自身实际出发，对法律服务资源重新配置，将服务范围扩展至广大农村，有条件的可开展针对农民的专项服务，如各地司法行政机关的法律援助开设农户专线等；盘活乡镇政府的司法所资源，努力做大做强；鼓励农民中的知识分子学习法律，就近为本地农民提供力所能及的法律服务；要发现、保护、提倡、发挥农民中法律爱好者和他们的作用，多鼓励少反感，多引导少疏离。⑤对于涉及土地、房屋的征收征用的重大事件，成立临时的法律服务机构有针对性地提供专项服务，最大限度依法保护农民的合法权益，减少争议，妥善处理已经出现的纠纷，用精准有效的法律服务化解分歧，避免激化矛盾。