各国议会联盟2015年年度报告（上）

李店标　罗玉先

各国议会联盟（Inter-Parliamentary Union，下文简称IPU）是由各国议会组成的全球性组织。IPU的工作是通过政治对话和具体行动来维护和平以及积极推动民主变革。作为汇集世界各国议会的唯一国际组织，IPU通过这种独特的议会关系来促进民主与和平。不断更替的45000名议会成员，代表着世界各国公民，并确保了IPU始终紧跟民主的最新动态。IPU是由各成员资助的独立、自治组织。IPU现在的成员包括167个国家议会及作为准成员的10个地区议会组织。

一、通过发展重新连接人民与民主

2015年是IPU取得成绩的一年。自2013年3月的《基多公报》至2015年3月的《河内宣言》，我们重新塑造了2015年后的发展议程。IPU的宣传工作使议会在确保落实2030年议程中的角色得到了认可。IPU现在的目标是使议会有的放矢，解决此议程中涉及的三大关联关系，以连贯和一致的方式應对降低灾害风险、可持续发展目标和气候变化。

第四次世界议长大会是IPU和全球议会界的一座里程碑，它提升了我们组织的认知意义和战略价值。这五年一度的盛会是联合国可持续发展首脑会议所领导的系列高端会议之一，各国议会的议长们在会议上也承认，在和平、民主和发展问题上各国仍面临许多艰巨的挑战。但是，他们致力于各国议会履行其重要的立法、预算和政府监督职责，以确保在必要的改变中没有公民落后。

这些公民包括青年。IPU对青年政治参与工作越来越重视，尤其在青年日益边缘化、社会和经济异化以及暴力极端主义盛行的时代。如果世界要成功地处理由恐怖主义和冲突构成的和平与安全问题，将社会各个阶层的群体纳入决策制定主体是非常重要的。

在2015年，IPU多次表示强烈谴责2015年所发生的暴力和冲突、侵犯民主和人权以及许多恐怖主义行为。这再次表明恐怖主义是没有地域界限或限制的，只有集体行动才能取得成效，而IPU的最大的财富是其成员的实力，他们已将这一问题列入了议程的重要位置。

在其他方面，从持久的叙利亚冲突到其他地区的短暂暴动，IPU一直都对这些事件予以密切关注。由于在2015年的使命中承诺重建被遗忘的冲突和被忽视的选区的档案，我们来到了叙利亚和朝鲜半岛，希望通过IPU这样一个中立的议会对话平台，帮助结束叙利亚冲突和促进朝鲜半岛南北对话。

在试图逃到欧洲安全地带的难民和移民中，有成千上万的人死亡，这是2015年最大的悲剧之一。他们的困境和世界各地数百万仍在逃亡的人，凸显了在21世纪解决冲突的迫切性，并需要以一致的和积极的方式解决移民问题。这也是IPU成员在面对如此复杂的挑战时仍承诺采取行动的原因。

在IPU总结2015年成就的同时，也充分意识到现在所面临的诸多挑战。IPU将在修改后的战略中反映出全球发展的近况，以使我们的工作与所作的承诺保持一致。IPU将通过完善自我评估、加强兑现承诺的能力等强大和有效的机制来建构议会的蓝图。通过不断加强与联合国的伙伴关系，我们力求使IPU在国际舞台上产生更强大和更深远的影响。与联合国新达成的合作协议将成为我们努力的基石。

2015年的事件再次重申了坚持我们的核心价值的重要性。当一些国家的民主和议会制度受到攻击时（如布隆迪），IPU始终坚持不妥协方针。我们还将不遗余力地帮助埃及和泰国回到民主的怀抱。

我们将在前些年发展的基础上继续增强IPU的认知度和服务范围。IPU将触及新的和更广泛的群众，让更多的媒体报道，同时继续与联合国合作（除了加强双边关系外），创新沟通方法以提高人们对IPU及其工作的认识。通过社交媒体，IPU的服务范围达到了新的高度，促成了思想共享和网络建设。经过更新的网站已投入使用，这些都是我们努力的结果。

坚持代表的广泛性是IPU一个核心目标，并保证亲自深入参与。除了对加勒比海和太平洋地区予以特别关注外，我们在巴拉圭、特立尼达和多巴哥、澳大利亚和新西兰地区的使命是帮助非成员以及培养拉丁美洲和加勒比国家集团、亚太地缘政治集团成员有更强的归属感。考虑到成员的经济负担和差旅花费，IPU正计划筹建一个议会团结基金会，鼓励小岛屿发展中国家的议会加入我们的组织。

在财政紧缩的大背景下，要特别感谢我们的成员，尤其是发展中国家的成员，他们通过支持促进民主和加强议会这一核心工作表现出了对IPU一贯的信任。这种支持以及其他外部合作对IPU而言至关重要，唯有如此，IPU这样一个组织才能在财政紧缩和财政资源减少的背景下不断取得成功。

二、创建理想的世界

关于人类和星球未来的全球决策问题，2015年的第四次世界议长大会起着重要的作用。8月31日到9月2日，联合国纽约总部举行的每五年一次的盛会，为新时代的政治引导提供了一个独特的机会。2015年初在日本仙台举办的“减少灾难风险全球会议”作出决定，就气候变化问题采纳了新的《联合国可持续发展目标》和《巴黎气候变化协议》，这些都需要政治力量和意愿来影响必要的政治改革，进而改变我们的世界。

议会议长的个人魅力将帮助每个国家决定如何长期执行全球协议。议长的影响力至关重要，如联合国秘书长潘基文、联合国大会主席山姆·库泰萨、联合国教科文组织和平与和解的特使惠特克。

来自近140个国家的170名议长和副议长聚集此次大会。他们和IPU主席萨博·乔杜里均强调了未来挑战的复杂性，敦促议会领导把努力的重心集中在公民，坚信国际议会共同体能够团结一起、达成共识并积极行动。重点强调：“民主为和平与可持续发展服务，创建理想的世界”；会议发言人将政治信息与实践问题结合，讨论了“议会监督：挑战和机遇”“将可持续发展目标付诸行动”等问题。

在会议最后通过的一个具有深远意义的宣言中，各国议会的领导人均明确表示支持新的发展议程，承诺努力在各自国家实现可持续发展目标，包括实现《联合国可持续发展目标》中的第十六项目标，即促进和平与包容性社会，建设高效、负责和包容的机构（如议会）。

他们承诺将采取行动重新连接人民和民主，如使议会亲近公民，解决日渐增长的政治质疑、社会边缘化和性别不平等以及议会与政府不平衡的权力关系等问题。

宣言指出，我们需要尽最大努力去克服与民主、和平及发展相悖的诸多挑战。其中包括重视转型中国家的宪法和体制改革，社会公正和尊重人权。

叙利亚冲突，给中非共和国、也门、阿富汗、伊拉克造成了巨大的生命损失和灾难，议长们呼吁要尽最大的努力来解决冲突，结束恐怖主义和暴力极端主义，并为移民和难民提供更好的保护。作为国家发展和社会公平的先决条件，全球和平与安全是国际上的首要议题。

议会的女议长们虽然在本次世界议长大会之前提前召开了她们的年度会议，但也全身心投入到了本次大会。她们的会议汇聚了全球近一半的女议长，集中讨论了通过创新理念与实践寻求加快两性平等进程的方法。女议长们也确定了未来一代人之间的两性平等议程。有效沟通将成为挑战并改变固有不平等思想的關键，需要努力促进男性和女性的平等教育和社区合作。这些工作需要与通过不懈努力结束暴力侵害妇女和女童，以及提高妇女政治参与同时进行。

三、化语言为行动

在人口大规模涌入欧洲的背景下，世界危机已转变为恐怖主义和气候变化，河内和日内瓦两大IPU会议均汇聚了全球议会共同体以应对这一重大的时代挑战。议员们一致认为若未能解决这些挑战，如地球气温过热、不适宜居住、基础资源不能满足人们的需求，将会导致前所未有的人道主义灾难，难以想象的不平等和人类苦难将加剧。

在整个会议的公开辩论和非正式讨论中，议员们直面难题、各抒己见，但最终的立足点都聚焦在寻求人道的、创新的方案来解决全球挑战。

（一）把人类发展摆在首位

在《联合国可持续发展目标》确定前的几个月，在河内举行的IPU第一百三十二届大会中新的可持续发展议程和议会的角色对此起到了关键的支持作用。在《河内宣言》中，议员们重申了IPU的愿景在于以人权、减贫、和平与安全为基础的可持续发展。议会将继续敦促各国政府履行承诺，促成实现可持续目标，并确保通过的法律和预算与各国可持续发展计划保持一致。

面对日益增长的水缺乏和无效的水管理对和平的破坏，议员们在河内会议上通过了一项水管理决议。它呼吁各国议会引入国际水管理条约，因为到2025年三分之二的世界人口将面临水短缺。公民在水和环境卫生方面的人权需要加强，各国在提高健康条件和社会福利方面还有很长的路要走。

（二）和平、安全和反恐

中东和非洲的冲突以及2015年全球许多国家和地区的恐怖袭击空前激增，和平、安全、反恐和保护人权在全年政治议程中依然保持很高地位。

国际法中有关于主权、不干涉内政和人权的决议，有利于在法治的基础上实现民主和公正的国际秩序。

两次大会所通过的决议均指出，在数字时代，网络战争是和平、民主与全球安全的严重威胁，强调我们的世界正面临着日益复杂的挑战。同时意识到，需要在关注安全和尊重隐私之间取得平衡，网络战争决议呼吁各国议会将武装冲突法适用于网络战争，以弥补法律漏洞。其他行动包括：网络策略的发展、网络战争的确切定义、法律的监管，确保网络技术不会用以煽动国际冲突。在大规模网络监控时代，突破性的数字自由决议设定了新的标准以保护我们的权利。

跨国界的具有关联性的恐怖组织活动渐增，在不同国家和地区的袭击都有发生（如从法国到尼日利亚和突尼斯），议员们对正在发生的、威胁国际和平与安全的恐怖主义行为表现出极大的关心。第一百三十二届大会通过了一项《紧急事项决议》，谴责所有恐怖组织的恐怖主义行为，如博科圣地组织和逊尼派穆斯林组织，呼吁保护平民，尤其是妇女和女童。议员们重申支持反恐行动。

在第一百三十三届大会期间的高级别小组讨论会上，联合国相关组织的国家首脑和亲历恐怖主义国家的议员发表了延续反恐行动的政治声明。

（三）致力于保护移民和难民

当今世界大约有2.5亿难民、移民和寻求庇护者，其中包括2015年通过海洋抵达欧洲的一百万人，迫使人们将关注点放在人口迁移上。在2015年10月份举行的日内瓦大会上，议员们试图寻求“通过道德和经济途径创造更公平、更睿智和更人性化的迁移措施”，并在前所未有的全球迁移危机中保护难民。

成千上万遭遇暴力和冲突之悲剧的人们，引发了这样的疑问：议会以及国际组织如何根据国际人权法和国际公约为难民提供必要的保护与支持。

决议强调了所有国家在分担托管难民和寻求庇护者方面应发挥的作用和共担的责任。决议要求东道国不驱逐难民、不驱逐他们到另一个国家的边界，因为在国家边界地带他们的生命会因多重原因受到威胁。迁移的根本原因需要引起高度重视，包括二战后导致最严重的难民危机的中东冲突。

尽管迁移问题以及对国家和地方的关注问题较为复杂，但我们有必要认识到这一世界上最古老现象的全部潜力。在声明中，议员们致力于获得各项国际公约的准许，保护移民和难民的权利。他们意识到需要以身作则，就迁移问题进行更顺畅和更理性的交流，为迁移创造安全和常规的渠道。

为帮助各国议会应对迁移的挑战和更好地保护移民的人权，大会为各国议员推出了新手册。由IPU、国际劳工组织和联合国人权高级专员办公室联合出版，内容涵盖“迁移、人权和治理”的新手册不仅为这些问题提供了必要的信息，也对国际公民运动进行了工具和政策性的回应。

（四）一个独特的全球组织

一如既往，IPU为议会外交和双边接触提供了一个独特的平台。至少210次双边会谈在河内和日内瓦举行，议员以及国家之间达成了新协议、出台了新举措和建立了新关系，这为和平搭建了桥梁，开放了渠道。

第一百三十三届大会还标志着太平洋岛国斐济迎来了一个重大的时刻。2014年的议会选举结束了一场军事政变后长达八年的过渡期和2006年后的议会解散状况，为斐济重回国际议会组织铺平了道路。至此，我们的成员已经增长到167个国家议会。

（五）国际人道主义法和被迫迁移

国家该如何应对大规模的寻求庇护者？应该做些什么来减少寻求庇护者所面临的风险？“申请移民”是否是一种解决方案？难民的安置或回归的长期解决方案是什么？这些问题是第一百三十三届日内瓦大会上委员会会议公开讨论的一部分，也是针对现存被迫迁移现象尊重国际人权法的表现之一。

议员们强调了支持和保护难民、本土居民的重要性。他们还强调了特别是那些欧洲国家，应对已到达欧洲或正在前往欧洲的难民需要承担更多的责任。他们重申了“难民不是一个负担，而是一种责任”。

四、将议会话语带入全球谈判

为了解决灾害风险、可持续发展和气候变化问题，世界各国领导人在2015年作出了突破性的承诺。

2015年早期制定的《2015年至2030年仙台减灾框架》成为首个2015年后发展议程中的重大协议。该框架设立了七个目标、四个行动重点和议会的特定角色。

2015年9月，在联合国峰会上正式通过了为期15年的17个可持续发展目标，旨在消除极端饥饿、贫困、减少不平等、确保地球上的子孙后代繁荣和安全的目标以及具体指标。

12月的联合国气候变化峰会达成了具有历史性意义的协议：联合世界各国限制全球气温上升2摄氏度以下。在过去的20年，IPU与联合国密切合作，在达成具有里程碑意义的协议方面作出了重要贡献。

（一）为可持续发展目标作出的贡献和行动

虽然确定新的可持续发展议程中17个目标的大部分工作是在前几年完成的，但为期三年的对可持续发展目标实施和监管的宣传工作将持续进行。《河内宣言》和《议长会议宣言》都将直接进入联合国的讨论和决策制定程序。议会的贡献有助于重塑全球关于可持续发展目标的会谈，可持续发展目标是联合国关于具体治理行动的首个协议。

《联合国可持续发展目标》中的第十六项目标关注促进和平，包容社会和建立有效、负责、包容的机制。议员们需深入参与到第十六项目标的实现当中，可持续发展的所有目标也是联合国首脑会议的成果。

在2015年9月的联合国可持续发展目标峰会上，IPU主席萨博·乔杜里重申了议员确保成功地实现可持续发展目标的承诺。他承诺IPU的工作在于确保议员是国家可持续发展计划程序中的一部分，议员将全力参与采纳和实施立法、通过合理预算来实现特定的目标和有效地监督政府切实履行承诺。

2015年，我们通过具体措施将新的可持续发展目标变为现实的工作已有序展开。新的可持续发展目标正式通过之前，在6月份已经就工作的实施问题在罗马尼亚议会举办了第一届区域讨论会。中欧和东欧议会预先表示，要确保在解决复杂的议程审查方式方面符合最终目标。特立尼达和多巴哥议会此后将关于可持续发展目标的实现纳入了该国议会决议。

（二）努力确保整体高效发展

只有全民一起努力，才会有实质性的发展。IPU继续代表议会组织指导全球有效发展合作伙伴关系委员会。除了参加委员会的会议，我们支持全球有效发展合作伙伴关系委员会，并通过敦促议会确立机构工作的重心对2011年釜山通过的全球合作发展协议进行监督。2016年在肯尼亚举行的第二届全球有效发展合作伙伴关系委员会会议的准备工作已经开始。当然，IPU也将引导议会组织投入到这一进程当中。

（三）扩大与联合国的合作

2015年是联合国具有里程碑意义的一年。它庆祝了自己成立70周年，我们也见证了这一刻。我们不仅参加了联合国的官方庆祝活动，也预测了未来将面对的挑战。联合国官员听取了IPU成员的愿望，他们想要更负责和有效地投入到国际决策程序中，包括参与联合国秘书长的选举过程和对安理会改革的期望。

IPU成员赞赏了联合国在他们各自国家所发挥的作用。联合国与IPU的合作，给各个国家议会带来了显著的影响，使议员和工作人员都受益于技术知识和政策建议，确保他们能更好地向政府问责。议员们希望将来能通过焦点问题沟通，确保每个联合国成员之间保持良好的人际关系。

2015年，联合国事务委员回顾了建设和平委员会成立十周年以来的工作，并分析了作为联合国的六个主要机关之一的国际法院的工作。

议员们认为，和平建设委员会一直在有效稳定战后国家，和平建设需要通过联合国的机制进行更好的整合。从国家层面来看，议会还需要更密切地参与到各国的和平建设中去。

我们的议员强调，国际法院的整体有效运作是预防冲突的工具，将案件呈现给法庭是和平建设的一种方式，这也是向国际社会暗示，冲突双方都必须尊重国际法。

IPU加强与联合国安理会及其委员会的合作，从不扩散大规模杀伤性武器到非国家行为和反恐。IPU秘书长马丁·春巩在2015年联系了这两个机构，而联合国反恐委员会执行主任理查德·道金斯在一百三十三届日内瓦大会上直接与我们的议员建立了紧密联系。此时，我们都在寻求协助以填补这些至关重要地区的立法空白。

在纽约IPU以永久观察员的身份存在，能够以这个重要身份与联合国直接对接。这样，IPU议员能够参与到数个联合国活动中，包括妇女地位委员会会议、高水平的政治论坛、发展合作论坛和联合国经社理事会青年论坛。

未来一年，IPU和联合国将就观念改变的主动性紧密合作。通过创新和友好沟通，我们将目标定位在提高对IPU组织及其工作的影响力和认知水平方面。

（四）促进国际贸易

在多哈回合多边贸易谈判面临多重困难之时，世界贸易组织的工作机制几乎停滞，2015年2月举办的世贸组织议会会议对政治脉搏掌控的重要性难以估量。

世贸组织总干事罗伯特·阿泽维多承认了议会支持他们的组织工作的重要性，包括在贸易问题上的协议批准和运用议会对政府施压。他特别强调了IPU议员在连接世贸组织与公民方面发挥的重要作用。

尽管2015年议会会议的主题是“世贸组织20周年”，但这并不是纯粹对过去的回顾，相反，会议集中在多边组织所面临的挑战以及迫切需要建立一个开放的、基于规则的和非歧视性的多边贸易体系问题上。

议会能助之一臂之力的实例是，2015年IPU的活动加快了WTO贸易便利化协议的批准，该协议重点关注改善过境手续和更新过时的海关规则，预期将促进全球经济每年增长1万亿美元。2015年，经济合作与发展组织估计，贸易便利化协议的实施可能降低全球贸易12.5%～17.5%的成本。

在162名WTO成员中需要三分之二的成员批准，交易便利化协议才能生效。IPU则采取了一系列措施动员其成员，包括在WTO议会会议上组织一次提高认识的特别活动、分发相关的信息材料和在9月举办的“贸易工作”WTO公共论坛上就贸易便利化协议举行一次主题议会。到2015年底，50个国家已经批准了贸易便利化协议。

（译者单位：大庆师范学院法学院，贵州民族大学法学院。本文根据各国议会联盟网站资料“Annual Report 2015”翻译而成，网址为http：//www.ipu.org/pdf/publications/SG15_en.pdf.本文为教育部人文社会科学研究青年基金项目《我国国家立法权配置优化研究》〔15YJC820025〕階段性成果）