互补协调视域下的新型城镇化建设

刘勇

摘要：扩大内需首推新型城镇化的发展，但在新经济时代如何更有效地推进新型城镇化，迫切需要新想法、新思维。因此，新型城镇化目标是城乡一体化、新型城镇化途径强调“两个集中”、新型城镇化重点地区是“七大平原”、新型城镇化要求恢复“县管市”制度，这是四个关键性的内容，由此才能真正崛起新型城市的当代展演空间，同时助推城镇的产业化升级与转型，作出这个时代我们应有的贡献。

DOI：10.3969/j.issn.1674—7739.2017.02.001

对于中国新型城市建设问题的探讨，已是当前人们深度聚焦的展望性话题。自进入城市化发展快速阶段，在相当长的一段时间里，人们不断诟病“千城一面”、环境污染、交通拥堵等“城市病”，也在文化创意、修旧如旧、东情西韵中，反复修正我们对于城市未来发展的执念精进与创新合作。在21世纪更在意城市卓越发展的广阔理念下，珍视城市生命犹如艺术之永恒，建设真正体现与人为善的城市景致，将成为业界行家奉行不悖的城市创新发展的共通特质。因此，关于“新型城镇化”的建设，由注目聚焦的蓝图转化为城市居民的幸福聚落，是一个需要我们不断燃烧智慧激情的理想追求过程，由此才能真正崛起新型城市的当代展演空间，同时助推城镇的产业化升级与转型，作出这个时代我们应有的贡献。

在参与国家改革和发展的重大方针和政策研究、政府有关文件的起草和前期评估，解读与宣讲国家经济社会发展的重大政策和措施、参与第三方政策实施效果的评估，承接各部门、地方和企业政策咨询和研究项目的过程中，人们会越来越清晰地认识到，新型城镇化已再次成为当前中国稳增长的重要抓手。在前年的“达沃斯”世界经济论坛上，李克强总理强调为应对中国经济依然严峻的下滑压力，中国需要重启新型城镇化进程；“六中全会”后中央政治局经济形势分析会议，再次强调在供给侧结构改革和“三去一降一补”政策的基础上，还要重视扩大内需的作用；今年的“达沃斯”世界经济论坛上，习近平主席把中国定位于全球化捍卫者，坚守巴黎协定成果以体现对子孙后代必须担负的责任。

毫无疑问，新型城镇化建设的探讨视域、观察标杆，应该着眼更广阔的媒介平台。换言之，扩大内需首推新型城镇化的发展，但在新经济时代如何更有效地推进新型城镇化，迫切需要新想法、新思维。

首先，要进一步梳理“新型城镇化目标是城乡一体化”的关键内涵。谈及城乡一体化，这不单是人口集中问题，还需要解决“四农”问题和城市病问题，需要更合理地实行人口双向流动。从全球视角看，当前城镇化的差异性是很大的。例如美国，有250万个平均耕地在200英亩（1英亩约等于0.4公顷）以上的集约化和规模化的农庄，农业人口仅占10%，已经没有“村庄”了，只有为农业服务的专业镇，大约有2.3万个，其中10万人口以上的城市大约有280个，基本实现了城乡一体化。而中国，则有360万个行政村和自然村，农业人口还高达7亿人，占比50%左右，每个村平均人口近195人，建制镇（包括乡集镇）近3.2万个。所以考虑未来中国城镇体系的基本结构，建议每个村留下一户或外来农业人才专业大户（现代集约化农业需要人口双向流动），变360万个行政村和自然村为农庄，资本下乡，形成集约化规模化家庭农庄；相应建设2.5万个以上的专为农业服务的建制镇（其余发展为特色小镇，如交通、文化、旅游、体育、养生等风情小镇）；逐步形成2 000个城市、3万个农业服务特色建制镇，以及360万个农庄的城乡一体化新局面。

其次，就新型城镇化的建设途径而言，要因势利导地强调“两个集中”。一是人口向城镇集中，这当中要注意“度”的问题。人口向城镇集中有两个基本条件：一是农业生产水平和效益不断提高。农业生产剩余劳动力，这是推力；城镇非农产业规模不断扩张以及城镇基础设施不断完善，这是拉力。这两个力量共同作用的结果，是使人口向城镇集中。因此，在城镇化过程中，要求产城融合，不断创造非农产业就业机会，这是个渐进的过程。另外，居民福利和社保一体化将有利于城镇化的快速发展；但同时又要防止“不足”和“过度”的城市病；强调实体城镇及明确边界；尊重县域区划，依托行政体系。二是城镇集中形成于平原地区，这当中要注意空间格局的问题。城镇的出现需要农业的基础，因为农业发达地区城镇就密集（当然人口也就密集）。因此，农业发展条件好的平原地区（特别是沿海地区）城镇就能密集形成，从而构成各类城镇集群，如城镇圈、城镇群，以及城镇绵延带等。显然，京津冀地區具备了形成城镇绵延带的条件，包括空间结构模式的选择、经济与政治双中心，所以天津应成为京津冀的核心。

再次，要进一步认识新型城镇化的重点地区是“七大平原”。“七大平原”地区，包括东北平原、华北平原、长江中下游平原、珠江三角洲平原、成渝盆地地区、关中平原，以及河套平原等。这些地区将继续成为我国城镇和城镇群，以及人口的聚集地区。其中，要特别关注沿海三大城镇绵延带地区，这些地区的工业化城镇化进入中后阶段，具备进一步吸引农村剩余劳动力、推进人口郊区化、大力发展郊区特色小镇的条件，是未来我国城镇化进一步推进的重点地区，也有助于提供解决各类城市病的有效办法。此外，京津冀地区在疏散大城市功能、改善周边贫困地区发展条件方面已经取得一定的成效，有关经验值得推荐，如产业转移、精准扶贫等。除“七大平原”地区外，还有一些小平原，如汾河河谷平原、昆明贵阳盆地、北部湾沿海平原、鄂尔多斯盆地、河西走廊平原、天山南北坡地区、“一江两河”流域等，也可以是新型城镇化和城镇群出现的次重点地区。

最后，建议新型城镇化建设中恢复“县管市”制度。发达国家行政区划的基本特点，是层级少、区域与城镇政府分设，一般为区域管城镇（没有上下级关系，只有分工合作的安排，都直接为居民提供不同的服务）。区域政府取“虚（软性管理）”，城镇政府取“实（硬件管理）”。我国分两类地方政府，即区域政府与城镇政府，在相当程度上会导致地域发展的不平衡，协调发展不够，因此建议恢复“县管市”制度。一是“县管市”能解决许多大小城镇病问题。县政府是县域内各大小居民点的联合协作机构，管理县域内居民点之间或城镇之间的共同事务，如城际交通通信、县域水利、自然生态等。二是县域内可以存在多个城镇，符合城镇发展规律。各城镇边界和性质可以明确不需要设立行政级别；各城镇之间相互竞争，促进快速发展；有利于各城镇避免盲目扩展，又有利于城镇间的交往与合作。三是有利于办好县域各居民点管理点内共同事务，特别是城镇基础设施建设，以及居民安全、公共教育等。

当下谈及推进新型城镇化建设，是完全不同以往的创新探索，迫切需要我们更谨慎、更周密地谋篇布局、判断省思，以使城镇化建设中的硬性设施与柔性措施相得益彰、互补协调，其“新型”的重要内在价值可以成为未来人类得以共享的传承资源。

■责任编辑：张 炜