政府和社会资本合作模式下港口集装箱海铁联运发展策略

周一轩

《交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》明确指出，港口应进一步完善多元筹资，规范投融资体制，结合自身行业特点，积极推广政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式。港口PPP模式指政府、营利性企业与非营利性企业合作，共同参与港口建设，共同承担责任和融资风险，实现港口民营化融资和管理的模式，包括“建设-经营-转让”和“建设-租赁-转让”等多种方式。我国港口融资体制经历计划经济时期的国家财政拨款阶段以及改革后“拨改贷”阶段和“以港养港”的财务包干制阶段后，目前已形成以外源融资为主、内源融资为辅、外源融资中债权融资占较大比重的融资模式。在政府资金不足且使用受限的情况下，天津港（集团）有限公司（以下简称天津港）对

企业自筹资金的需求强烈。利用PPP模式在资金、技术、风险共担方面的优势，可扩展资金来源，丰富融资方式，提升港口建设和合作经营水平。本文以天津港为例，在分析其集装箱海铁联运发展背景及存在问题的基础上，提出PPP模式下港口集装箱海铁联运发展策略。

1 PPP模式对港口建设项目的意义

1.1 合作共赢

国际上判断公共项目是否适合采用PPP模式的标准通常是，其相比传统模式增加的成本相对于公共产品供给效率或公共服务质量的提升是否物有所值；因此，不同于一般工程项目中承包商与发包商之间零和博弈的特征，PPP项目的公私双方更多地追求项目增值，从而通过引入外部企业先进的技术和高效的管理经验来提高项目的运作效率和服务质量。

1.2 利用项目的经济弹性，减少资本金支出

港口建设项目具有工程投资大、建设周期和资金周转期长、投资收益慢、资金需求迫切的特点。港口企业可通过PPP模式吸引大量民营资本和海外资本，以解决建设资金缺口问题，即港口企业一般只须出纳项目资本金（占项目总投资的20%～25%）的5%～20%，即项目总投资的1%～5%，其他投资资金（包括股权和债权资金，一般占项目总投资的95%以上）由社会资本方自投或引入融资。

1.3 利用表外融资拓宽资金来源，减轻债务负担

传统融资下的项目债务是港口企业债务的一部分，表现在其资产负债表上；而PPP模式利用资产负债表外融资，通过合理的投融资结构安排，使债务不出现在港口企业的资产负债表中。

1.4 风险共担

在PPP模式下，外部企业与港口企业形成战略联盟，共同承担项目风险，从而降低港口企业面临的投资风险。由于合作始于项目确认和可行性研究阶段，在项目论证阶段就能商讨建设过程中应采用的技术方案和项目生命周期中的风险分配问题。项目开工后，港口企业仍拥有一定的决策权和控制权，可合理利用有限追索权和其他风险管理措施，合理分配风险，加强对项目收益的控制，从而保证较高的投资回报率。项目结束后，外部企业可通过资产证券化、融资租赁或股权转让等方式退出。

2 国内外集装箱海铁联运发展概况

集装箱多式联运指由多种运输方式（铁路、水路、公路、管道、航空等）相互衔接、共同完成的集装箱联合运输模式，是物流运输的高级发展阶段，被各国公认为本国货运迈入现代化进程的重要标志。作为集装箱多式联运的主要构成形式，集装箱海铁联运指将铁路与水路运输方式有机结合的联合运输。在海铁联运模式下，货物由铁路直接运抵港口换装船舶后运往目的地，或从船舶卸至港口并由铁路转运至各地，能够实现全程运输“一次申报、一次查验、一次放行”。

从国际上来看，欧美港口铁路集装箱运量占全社会货物运量的比例达30%以上，美国甚至达50%以上。目前，我国货物运输仍以散货卡车和厢式货车运输为主，内陆集装箱运输仍处于分段运输阶段。2015年我国港口完成集装箱吞吐量超过2亿TEU，连续12年位居世界第一；但集装箱海铁联运量所占比例不超过2%，与国际大港30%～40%的比例相去甚远。随着我国经济的不断发展，单一运输方式很难满足企业庞大的物流需求，加之物流成本居高不下，集装箱海铁联运凭借其在中远距离运输上的时间和成本优势，可以有效提升物流效率并降低物流成本，已成为各大港口的重点发展方向。2016年交通运输部印发的《关于推进供给侧结构性改革，促进物流业“降本增效”的若干意见》提出，至2020年实现重点港口集装箱海铁联运比例年均增长10%。2017年，交通运输部等18个部门联合发布《关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》，提出2020年货物多式联运量比2015年增长1.5倍的目标，标志着我国已将发展集装箱海铁联运提升到战略层面的新高度。

3 天津港集装箱海铁联运发展现状

天津港于1995年成为我国第一个开行集装箱班列的港口。此后，历经20多年的持续发展，特别是自2011年《關于加快铁水联运发展的指导意见》下发以来，天津港集装箱海铁联运发展成效显著：2015年完成集装箱海铁联运量31万TEU，同比增长50.6%；开通陆桥海铁联运通道和内陆海铁联运通道共20条；集装箱海铁联运量占全港集装箱吞吐总量的比例为2%～3%，规模和水平均处于全国前列。当前，天津港已初步形成以无水港为点、班列为线、覆盖整个内陆腹地的较为完善的铁路集装箱班列运输网，并成为我国沿海港口中大陆桥运输路径最多、运距最短、运量最大的港口，是我国连通新欧亚大陆桥经济走廊和中蒙俄经济走廊的重要起点。具体来讲，天津港发展集装箱海铁联运具有以下先天优势。

3.1 铁路资源丰富

（1）地理位置优越。天津港位于京哈、京沪、京津铁路干线交会点，外接京广、京九、京包、京承、京通、京坨、石德、石太、陇海、包兰、兰新等干线。目前，天津港已开通至西安、成都、太原、乌鲁木齐、包头、石嘴山、二连浩特、阿拉山口、满洲里等内陆腹地的15条海铁联运通道，实现与成都、西安、兰州、郑州和乌鲁木齐等内陆城市的海关直通业务；天津至成都、西安、乌鲁木齐、包头、二连浩特和蒙古国乌兰巴托的“五定”集装箱班列也已开通运行。

（2）港区铁路发达。北疆港区内设有铁路新港站，专门负责铁路集装箱运输，并可通过进港二线与港区外的铁路塘沽站和新港编组场连接。多家下属公司的铁路专用线形成网络，负责港内不同码头货物集疏运：部分公司可以做到整列到发，能够运作整车、集装箱、超限货物发送；其余公司基本上可做到2条线路到发1列。天津港于2016年6月与北京铁路局签署战略合作框架协议，提出到“十三五”末，铁路集疏港运量每年递增1 000万t以上，其占天津港集装箱吞吐总量的比例达到30%的战略目标。此外，位于新港八号路与海铁大道之间的中铁天津港集装箱中心站投入运营，铁路进港三线全线贯通并投入使用。该项目初期建成2条铁路装卸线及配套设施，年运输能力达40万TEU，2016年发送国内集装箱班列155列，总计；未来，将建成10条铁路装卸线，年运输能力可达200万TEU，从而打通开往亚欧地区国际集装箱班列的快速通道，提高国内集装箱發运和接卸能力，有效推动天津港集装箱海铁联运功能布局全面升级。

3.2 亚欧大陆桥运输发达

在我国港口中，天津港与我国接入亚欧大陆桥的边境口岸阿拉山口、二连浩特、满洲里和霍尔果斯之间的运输距离均最短，分别为，，和。特殊的区位优势助推天津港亚欧大陆桥运输迅速发展，目前已形成与“一带一路”对接的2条连接亚欧大陆桥的线路和涉及4个过境口岸的“两桥、三通道、四口岸”框架，既可向北经二连浩特或满洲里口岸出境进入蒙古国、俄罗斯，并与西伯利亚大陆桥连通至欧洲，也可向西经阿拉山口或霍尔果斯口岸出境进入哈萨克斯坦、俄罗斯等国至欧洲。2015 年，天津港实现大陆桥货运总量6.5万TEU，已成为亚欧国际贸易的重要物流通道和推进区域经济合作的桥梁。《中欧班列建设发展规划（2016―2020年）》发布后，天津港积极融入“一带一路”战略，成功开通津欧国际集装箱班列和中蒙俄国际公路运输通道，并以东疆海铁换装中心站为起点，开通天津―明斯克首条国际货运班列和天津―莫斯科双向对开国际集装箱班列，从而充分发挥东疆港区作为丝绸之路陆上和海上连接点的优势，对未来东疆港区开展中转集拼和多式联运提供支持。

3.3 无水港布局完善

建设内陆无水港是天津港延伸港口服务、扩大业务辐射范围、提升内陆腹地市场竞争力的有效途径。一方面，成熟的海铁联运模式是无水港建设和发展的前提条件；另一方面，无水港作为物流节点和枢纽，为海铁联运的发展壮大提供战略保障。天津港利用政策优势，提出“属地报关、口岸验放”的区域通关模式，同时配合“产地检验、口岸出单”和进口货物“口岸转检、属地报关”的查验模式，打破制约内陆地区国际贸易的瓶颈，减少进出口货物中转环节，加快通关速度，从而保障无水港建设。当前，天津港已与内地省区市合作建设内陆无水港25个，实现对主要经济腹地的全覆盖，2015年完成无水港作业量32万TEU，同比增长4.6%。与此同时，天津港积极融入京津冀一体化，目前在京津冀地区共建成10个内陆无水港，完成京津冀地区“8+2”无水港网络布局。此外，天津港还与神华集团签署战略合作协议，借助神华铁路专用线运输通道和天津港“无水港+区域营销中心”物流网络打造“无水港+神华专用线+港口”的陆港合作创新模式，实现打通西部物流大通道、提升内陆支撑的战略目标。

4 天津港集装箱海铁联运发展面临的问题

天津港在《深化国有企业改革实施方案（2016―2020年）》中明确提出大力发展全程物流和海铁联运，打通陆向和海向大物流通道的战略目标；然而，当前天津港的运输基础设施和集疏港体系不够完善，制约集装箱海铁联运的发展。

4.1 “最后一公里”问题

除东疆港区外，天津港其他港区内部均未部署集装箱中心站和海铁联运服务站，从而不具备列车直入和直出港口的条件，处于铁路集装箱装卸站、编组站与港区分离的状态。列车将货物运抵港口后，需要在距离码头作业区较远的编组站进行机车换挂、改编集结和排队作业，货物须经集卡短途驳运至码头作业区装船。与全程公路运输相比，这种运输方式效率较低，易受外部因素（如恶劣天气）的影响；因此，客户倾向于选择公路运输，从而不利于天津港集装箱海铁联运优势的发挥和业务的发展。此外，上述运输方式导致集装箱口岸中转时间延长和费用增加，使集装箱海铁联运的时效性和安全性下降。

4.2 大港口与小车站问题

（1）铁路港站作业方式落后。铁路新港站的设施老旧且技术落后，各下属公司的铁路专用线技术和服务落后，列车编组场的专业化程度较低，堆场规模不足；此外，与港区接轨的铁路塘沽站的等级不高，通过能力不足，无法满足港口吞吐能力需求。

（2）集装箱海铁联运主要通过铁路两用平车和专用平车运输。天津港原有的铁路两用平车受载质量和运行速度制约，不适应现代集装箱大尺寸、大容量发展的要求；此外，天津港专业平车的保有量和运输比例较低，无法满足集装箱运输需求，从而制约天津港集装箱海铁联运发展。

5 PPP模式下港口集装箱海铁联运发展策略

5.1 加强铁路建设

交通运输部与国家铁路局、中国铁路总公司联合印发的《“十三五”港口集疏运系统建设方案》提出，加强港口集疏运系统建设，实现铁路支线（专用线）与港口和干线铁路的顺畅衔接，要求2020年重要港口铁路进港率提升至60%左右。具体建设措施如下。

（1）港口有关部门加强与铁路部门的合作，加快港口周围疏港铁路建设工作，加快港口铁路集装箱中心站和各集装箱办理站的建设及服务和技术升级，提升其操作效率和专业化程度，继续推进铁路双层集装箱运输通道、“五定”班列和铁路直通运输服务建设。

（2）对港区内的铁路专用线、集装箱编组场和海铁联运服务站进行升级改造，以缓解港口铁路运力不足的问题；大力研发码头和堆场内铁路集装箱装卸线及自动装卸技术和设施，强化货物通过铁路直达堆场和码头前沿的运输能力。

5.2 推动技术升级

根据国际集装箱多式联运发展和市场的共同需求，在联运技术方面做好以下工作：（1）港口应联合地方铁路运输服务企业共同完善铁路集装箱箱型结构，加快对20英尺和40英尺国际标准集装箱的推广使用，并适应48英尺和53英尺特殊大型集装箱的运输要求；（2）港口内部和铁路方面均须增加集装箱专用平车保有量及运输使用比例，摒弃传统的铁路两用平车，并加强冷藏集装箱等特殊集装箱和新型集装箱专用平车研发工作，开拓市场需求，提高车辆运营的质量效率和海铁联运效率；（3）加快装卸、搬运设备的技术升级和更新换代，提升港口集装箱中转站的换装能力。

5.3 加强PPP模式融资建设

集装箱海铁联运建设项目的投资规模较大，为缓解资本支出压力，未来PPP模式融资建设或将成为发展海铁联运的重要推手。笔者认为，港口PPP模式融资建设分为以下几个阶段。

（1）投资阶段 港口企业按照“公开招标→资格预审→竞争性磋商”的流程，确定社会资本合作方，并通过指定机构与其合资成立项目公司（即特殊目的实体），确定PPP期限及工作分配。例如，社会资本承担筹资、运营风险，港口企业承担项目推进风险并负责资金使用监管工作，各利益相关方共同组成特殊目的实体，以应对项目运作过程中的阶段性风险，提升管理价值。

（2）运营阶段 特殊目的实体按照项目工程量对价获得港口建设项目对应股权，按照所持股权获取运营收益。社会资本的投资收益来自于特殊目的实体的运营收益，低于中标利率部分由港口企业安排运营补贴来弥补。

（3）移交阶段 项目建成后进入回购期，社会资本股权由港口企业按成本价优先回购。

5.4 推进PPP项目资产证券化

2016年，国家发展和改革委员会联合中国证券监督管理委员会出台《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，明确表达国家政策层面对PPP项目资产证券化的鼓励和支持；同时，文件中提出主要针对交通运输等行业，从而为港口开展PPP项目资产证券化提供政策保障。港口推动PPP项目资产证券化能起到以下作用。

（1）可以有效发挥资产证券化真实出售和风险隔离功能，实现社会资本多元化，即从原有的股权融资扩展到债权融资。若项目公司融资方为商业银行、信托公司、融资租赁公司等，则其可通过将信托受益权作为基础资产转让给专项计划而成功退出；若项目公司融资方为承包商、分包商等，则其可通过将其对项目公司的应收账款或其他债权作为基础资产而成功退出。

（2）资产证券化产品具有结构化设计，可通过优先级和劣后级的风险收益匹配及增信措施提升信用评级，达到降低融资成本的目的。

（3）可以将原本只能在一级市场上交易的PPP资产放至二级市场流通，从而盘活PPP存量资产，提高其流动性。港口PPP资产证券化产品具有风险小、收益大的特点，可以吸引公募基金、基础设施产业基金、保险基金和证券资管产品等资金投资。

（4）港口PPP项目的合作周期长，例如，美国、印度尼西亚等国港口PPP项目的合作经营期一般为20～30年，而资产证券化产品的存续期限一般为5～7年。为实现单个资产证券化产品覆盖PPP项目全生命周期，港口企业应通过循环发行和循环购买，解决港口PPP项目合作经营期与资产证券化产品存续期的期限错配問题。