河道管理体制机制现状及研究述评★

宋 洋 侯嫚嫚

(1.黑龙江省三江工程建设管理局，黑龙江 哈尔滨 150081； 2.河海大学工程管理研究所，江苏 南京 211100)



河道管理体制机制现状及研究述评★

宋 洋1侯嫚嫚2

(1.黑龙江省三江工程建设管理局，黑龙江 哈尔滨 150081； 2.河海大学工程管理研究所，江苏 南京 211100)

从国内学者对河道管理体制机制研究成果与我国大江大河河道管理现状两个视角，清晰的展示了我国河道管理体制机制方面的现状，并在此基础上，按照国家层面和省级层面的逻辑顺序进行了相应的述评，为以后河道管理机制的研究奠定了基础。

河道，管理体制，水利工程，研究现状

0 引言

河道除包括一般见到的自然水道外，还包括湖泊、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区；而河道范围则包括两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区、两岸堤防及护堤地；对无堤防的河道，其范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。本文主要研究河道管理体制与机制，而管理体制与机制总与社会制度密切相关。因此，此处主要分析国内学者们对河道管理体制与机制研究的成果及我国现行河道管理现状。

1 河道管理体制机制研究现状及述评

1.1 流域内河道管理体制机制研究现状

现有有关流域内河道管理体制机制的研究比较多，国内学者们大多围绕某一流域内河道管理的现状提出问题，针对问题，给出相应的解决措施。如：刘新华讨论了黄河河道管理的现状和存在的问题，认为目前水利部黄河水利委员会还不是真正意义上的流域管理机构，流域管理与行政区域管理相结合的管理体制还远没有形成，提出事权划分原则，以及黄河河道应实施分类管理的建议[1]。王浩等针对淮河流域岸线利用存在着无序开发、多头管理、管理依据不足等问题，提出相应的解决措施[2]。黄跃进通过晋江流域对泉州发展需水量重要性的分析，针对晋江流域的地位，提出了晋江流域河道管理的措施，实现晋江流域对泉州发展的可持续支撑[3]。张菊梅选取珠江、辽河、长江三大流域作为研究对象，深入分析了它们分别以“平等协商”“统一集中”和“有选择性集中”方式实现流域管理与区域行政管理相结合的体制改革特色，进而总结了这些改革中的共同趋势与经验[4]。

1.2 省管河道管理体制机制研究现状

国内学者针对省管河道管理体制机制的研究，目前也相对较成熟，学者们大多将河道管理与各省特点相结合，提出各自存在的问题与解决对策。如：李明等通过对各种管理体制的分析与探讨，着力推荐一种突出行业管理“垂直”管理体制，以加强河道管理,提高河道管理水平,保卫河道建设成果，确保防洪安全[5]。董光琳针对安徽省长江河道管理体制现状，分析其存在的主要问题有：河道管理体制不顺，管理机构不健全；河道工程耗费补偿机制没有建立等，进而提出相应的建议[6]。袁勇的研究认为，河道管理工作属社会纯公益性事业，河道管理必须行使一定的行政权利，因此赋予河道管理单位明确的法律地位、管理权限和管理手段，才能保障河道管理机构依法对河道实施长效管理[7]。高玉琴等针对上海市河道管理在机构设置、人员素质、法治化建设、资金来源等方面存在的问题,探讨了如何进行河道长效管理[8]。

1.3 基层河道管理体制机制研究现状

基层河道管理体制机制与流域、省管河道最大的不同点在于管理机制要与地方特色紧密结合，管理队伍要具有专业性，因而国内学者们尤其强调基层河道要推行管养分离。如：王德文在总结陕西省河道管理经验时指出，该省长期采用专业管理机构与没河乡村群众管护组织管理相结合的管理模式在市场经济条件下显得不适应，应充分利用河道资源和各项政策，建立起新的良性运行机制[9]。李曦等分析了现行基层河道管理体制运行的障碍因素，即利益主体分化导致河道管理不力、法律法规冲突及不配套妨碍河道管理的法律执行等；同时，提出了目前需采取的具体措施[10]。张凯提出改革管理方式，推行“管养分离”的基层河道管理体制改革[11]。张海青分析了目前县域水利工程管理体制存在的种种弊端，剖析了原因，并提出了相应的建议[12]。顾洪铭通过研究，提出了基层河道管理体制改革，提升河道管理能力的几点措施[13]。

1.4 河道/管理体制机制研究评述

流域内河道管理体制机制的研究主要集中对现行体制机制存在的问题进行剖析，主要表现为流域管理机构不健全，流域管理与区域管理没有真正的结合，进而提出机构设置应达到什么样的标准，但是缺乏解决这一问题的具体做法。

省管河道管理已有较多研究成果，大部分成果主要在这两方面：一是针对河道管理体制中存在的问题，提出完善的方案；二是“重建轻管”现象严重，如何解决，而缺乏如何设计河道管理体制的相关研究。

基层河道管理研究主要分析基层河道管理中存在的问题，包括管养经费不足、法律法规不完善、人事制度不完善等，并提出相应的改革措施，如，随着经济的发展，希望各级政府能同步加大对河道养护经费的投入；在河道确权划界的基础上，如何利用河道范围内的土地资源，在不影响行洪和堤防安全的条件下，经营好这些土地资源，以实现“以地护堤、以地养堤”，或为堤防养护经费短缺提供部分支持。但如何确保中央和省级政府投入的堤防养护经费使用机制的研究缺失。

2 全国大江大河河道管理总体现状及述评

我国大江大河的河道管理分成国家级、省级和市县级以下等多个层面。

2.1 国家层面的河道管理

我国在7个流域，包括长江、黄河、珠江、海河、淮河、松辽、太湖，设有国家级流域管理机构，其是国家水利部按照河流或湖泊的流域范围设置的水行政管理部门，代表水利部在所辖流域内行使水行政管理权，为水利部直属派出机构，均为具有行政职能的事业单位。其中，水利部长江水利委员会、水利部黄河水利委员会为副部级，水利部淮河水利委员会等其他流域机构为正厅级。

除黄河流域外，其他流域的管理均实行水利部/中央流域机构与省级水行政主管理部门相结合的管理方式。其中，中央流域机构主要职能为：负责保障流域水资源的合理开发利用、负责流域水资源保护、协调流域水资源配置和使用、流域内防汛抗旱工作、职权范围内水政监察和水行政执法工作，以及指导流域内水文工作、流域内河流湖泊等的治理和开发等。

2.2 省级层面的河道管理

省级河道管理分两种情况：一是除黄河以外的国家级管理河流/湖泊所属境内河道的管理，如长江安徽段的管理；二是省内主要河道的管理，如浙江省钱塘江的管理。由于各河道运行特点、河道两岸经济发展水平，以及对管理要求并不完全相同，因此管理体制的多样化是一种必然。但是，通过对各河道管理体制特点的分析研究可以得出以下两个特点：

1)对较大的江河，省级均设专门的河道管理机构进行管理，如辽宁、广东、安徽、天津等省市；也有省市将大江大河管理的重心放在县市级，而省级仅负责行政许可管理，如涉河建设项目审批。江西省、江苏省就采用这种管理方式，其中江西省有鄱阳湖，赣江等5大河，河湖堤防也近2万 km，但省级没有设置河道/堤防运行管理职能的直属单位，即使设有“江西省河道湖泊管理局”，其职能也仅是工程建设管理。

2)河道管理的“垂直”管理与“分级”/“横向”管理模式问题。“垂直”管理模式即由省级一直具体管理到每段河道/堤防的维修养护；“分级”管理模式即由县级或乡镇负责具体管理到每段河道/堤防的维修养护等工作，而省级仅对每段河道/堤防的维修养护等工作进行指导、监督。

2.3 “河长制”试点和普遍推广

“河长制”，即由各级党政主要负责人担任河长，负责辖区内河道的保护和管理工作。“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的河道保护和管理制度，目的是为了保证河流在较长的时期内保持河清水洁、岸绿鱼游的良好生态环境。

2007年太湖蓝藻污染事件发生后，“河长制”的概念被提出，并在全国较大范围内应用。到2016年，北京、天津、江苏、浙江、福建、江西和海南等8个省(市)出台文件，在全省(市)范围内推行“河长制”；山西、辽宁等16个省(市)的部分市县或流域水系实行了“河长制”。“河长制”的应用表明：这项制度有效地改变河流保护和管理的局面。因此，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于全面推行河长制的意见》。

2.4 全国大江大河河道管理总体现状述评

1)河道作为泄洪、排水和输送水资源通道，在经济社会发展中扮演越来越重要的角色。针对河道管理也越来越受到重视，辽宁、安徽、广东、江西近几年对河道管理均作出了较大的改革，改革的方向：a.提升河道管理机构级别；b.根据河道运行中出现的问题，增加河道管理的内容；c.河道管理向综合性管理方向发展。

2)我国大江大河，主要实行的是流域管理与区域管理相结合的体制。全国统计资料表明，除黄河之外，其他主要大江大河实行流域管理与区域管理相结合的管理体制。而黄河，新中国成立前就实行流域的统一的“垂直”管理体制，关键在于黄河堤防保护对象跨省、市(县)。在黄河历史上，其堤防有多次决口泛滥，并有整条河道改道的例子，因此，实行“垂直”管理有其必要性。

3)全国大江大河各省所属部分，或各省单独拥有的大江大河，大部分省均设有河道管理机构。如广东、江苏、安徽、浙江、辽宁、山东和天津等省市，而且基本上是按河系设立河道管理机构。但也有个别省份，如江西，水行政主管部门没有设立直属河道管理机构。而事实上，江西拥有的赣江、鄱阳湖等大江大湖，但关键是这些大江大河出事的影响范围有限。

4)河道管理体制和机制的改革发展，并各有特色。近十多年来，随着经济社会的发展，河道在其中的地位在不断提升，各省水行政主管部门在不断探索河道管理体制和机制的改革，以谋求现代经济社会对河道的要求。其中，典型的改革有：安徽省2004年对长江、淮河河道“双重”领导的体制进行改革，对重要河段实行省级统一“垂直”管理，对一般河道由市县级组织管理；广东省2008年针对珠江流域特点，成立由副省长任主任的流域委员会，并在东江、北江、西江和韩江分别设立流域管理机构，加强对广东省主要河道的管理；辽宁省2010年设立辽河保护区管理局，对辽河干流实行集中统一管理；江西省委办公厅、省政府办公厅2015年印发《江西省实施河长制工作方案》，省委书记、省长任江西省省级正副“河长”，构建全国规格最高的“河长”体制，对江西境内大江大河进行管理。这种改革和发展的动力，主要是河道面临的问题由防洪发展防污。

3 结语

本文主要针对国内学者对河道管理体制机制的研究现状及我国大江大河的总体管理现状进行归纳总结，进而对现状发表相应的述评。在对河道工程管理体制机制研究现状的总结上，主要分三个方面进行归纳，首先是对流域内河道管理体制机制的研究，主要是提出目前流域内河道管理存在的问题，并给出相应的解决措施；然后针对省管河道的管理机制的研究，主要是针对河道管理体制中存在的问题，提出完善的方案；最后是基层河道的管理机制研究，主要分析基层河道管理中存在的问题，并提出相应的改革措施。对我国大江大河的总体管理现状的总结上，主要分三个方面进行归纳，包括国家层面的河道管理、省级层面的河道管理以及“河长制”的推行，最后分别对这三个层面的河道管理现状提出相应的见解。

[1] 刘新华.建立流域管理与区域管理相结合的黄河河道管理机制的探讨[J].水利发展研究,2004,4(9):37-39.

[2] 王 浩,徐新华,付仰木,等.淮河法流域河道(湖泊)岸线利用现状及管理对策[J].中国水利,2010(2):32-34.

[3] 黄跃进.浅谈泉州市晋江流域河道管理的探索[J].中国水运(月刊),2013,13(12):84-85.

[4] 张菊梅.中国江河流域管理体制的改革模式及其比较[J].重庆大学学报(社会科学版),2014,20(1):18-22.

[5] 李 明,于 翔,季方芹.辽宁省河道管理体制的初步探讨[J].东北水利水电,2001,19(9):33-34.

[6] 董光琳.安徽省长江河道管理体制现状及改革探讨[J].水利发展研究,2001,1(3):46-48.

[7] 袁 勇.我国河道管理体制的实践与启示[J].China Water Transport,2011,11(12):37-38.

[8] 高玉琴,方国华,金鹏飞.上海市河道管理存在的问题及对策建议[J].水利经济,2008,26(2):57-59.

[9] 王德文.新形势下河道管理机制的探讨[J].陕西水利,1995(3):13-14.

[10] 李 曦,刘国亮,柳乐文.基层河道管理体制改革问题探讨[J].中国农村水利水电,2006(12):48-51.

[11] 张 凯.河道管理体制运行中存在的问题[J].中国新技术新产品,2012(22):50-52.

[12] 张海青.黄骅市河道管理机制创新实践与体会[J].河北工程技术高等专科学校学报,2012(2):17-20.

[13] 顾洪铭.基层河道管理体制改革问题分析[J].农业与技术,2015(9):191-192.

Present situation and review of management system of river course management★

Song Yang1Hou Manman2

(1.Heilongjiang Province Sanjiang Engineering Construction Administration Bureau, Harbin 150081; 2.Institute of Engineering Management, Hohai University, Nanjing 211100, China)

This paper from domestic scholars on the river management system mechanism to sort out the research results, and the China’s large river management status research. Clarify the status quo of China’s river management system mechanism, on this basis, according to the national level, the provincial level of the logical order of the corresponding review, for future generations for the river management mechanism to lay the foundation for research.

river course, management system mechanism, water conservancy project, research status

1009-6825(2017)08-0224-03

2017-01-06★：黑龙江省科技计划项目：三江治理工程运行管理体系与机制研究(编号：GZ16B022)

宋 洋(1982- )，女，工程师

TV851

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