城市低收入群体住房保障政策实施中存在的问题及对策研究——以成都市高新区为例

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610065)

城市低收入群体住房保障政策实施中存在的问题及对策研究
——以成都市高新区为例

张攸宜

(四川大学公共管理学院四川成都610065)

住房是人们生存的基础之一，居住权是人类的基本权力。住房已经从一个社会经济问题发展成为一个政治问题，不仅关系着老百姓的切身利益，还关系着国家和社会的稳定。以成都市高新区为切入点，对低收入群体的住房保障现状进行研究，运用深度访谈法，通过无结构访问，收集成都市高新区低收入群体的资料和信息，综述了低收入群体的住房保障政策在实施过程当中存在的问题、面临的困难和瓶颈，提出了相应的优化办法与建议。

低收入群体；住房保障；城市地区

一、成都市高新区低收入群体住房保障现状分析

(一)成都市住房保障现状

从2007年至今，成都市城区范围内的住房保障性项目共计达到135个，成都市已建和在建的保障性住房项目共计达到48个，共计91950套住房，涵盖了金牛区、成华区、锦江区、青羊区和高新区等五个中心城区。其中，已建的保障性住房项目共计13个，合计共10178套房源；已经完成租售和配租的项目共计12个，合计共7305套房源。在建的保障性住房项目截至目前共有34个，合计81772套房源。

(二)高新区永安社区和双桂社区住房保障现状

位于成都市高新区桂溪街道的永安社区，共涵盖9个商品楼盘，户籍人口约4000人，流动人口约4000人；位于成都市高新区桂溪街道的双桂社区，共涵盖12个商品楼盘，户籍人口约6000人，流动人口约5000人。

笔者于2016年6月至8月期间，深度走访了共计29户享受保障性住房的住户(原计划走访30户住户，但走访期间有1户住户联络不上，因此有效走访共计29户住户)，发现了住房保障政策的运行过程中，以成都市高新区为代表的一些具有共性的问题和困难。

二、成都市住房保障政策实施中的问题与原因分析

在深度走访位于成都市高新区桂溪街道的永安社区和双桂社区之后，笔者归纳出一些具有代表性的问题，主要体现为以下几个方面。

(一)住房保障供给对象的问题及原因

1.家庭(个人)收入测定困难。笔者走访成都市高新区永安社区和双桂社区低收入家庭时发现，家庭的隐性收入对家庭总收入的影响是不容忽视的。由于家庭的收入来源并不仅限于参加工作带来的工资收入，因此很多的家庭收入来源十分多元化，有许多的隐性收入难以被测定。例如，未在企业或政府工作的人群的收入并不一定为零，可以通过个体经营甚至拥有私营企业从而获得收入来源；或者，直系亲属的经济条件十分优越，带来直接的经济帮助。

2.个人信用制度不完善。我国对于个人信用制度诸如个人收入申报机制的建设还十分薄弱，目前还没有建立起完善的个人信用体系，导致很多家庭的收入来源并不能被有效衡量。由于住房保障对象的收入来源可以有很多，只有一部分收入能被有效测量，因此对于全部家庭收入的精确计算十分困难。在走访过程中，笔者遇到了走访对象不配合、不愿意透露家庭的真实收入、对自身家庭经济状况有所隐瞒以便继续享受住房保障的福利等情况。

(二)住房保障运行机制的问题及原因

1.制度运行基础的科学性不足。我国金融体系架构不够完备，这决定了我国对公民的收入(显性收入和隐性收入)和个人信用统计的权威性缺失，即我国统计公民收入的群众基础薄弱，划分低收入群体的收入水平线不够合理；同时，在制定允许对象享有保障性住房的条件时，决策者过于“唯心”，不够注重实际，过程缺乏科学性，使制度的实施难度变大。

2.退出机制的缺失。在申请廉租住房、公共租赁住房及其他保障性住房时，申请对象的家庭经济等条件是满足申请要求的，但随着时间推移，家庭经济状况会发生变化，如家庭的收入水平提高，家庭结构发生改变等。例如，子女参加工作有了更多的收入，或子女成家之后搬出住房，使其不再满足享受廉租住房或公共租赁住房的条件；又如，很多在建的保障性住房项目，从动工到竣工会经历至少两至三年的时间。申请对象在获得申领资格之后，等待房源配租或租售期间，足够其收入水平或家庭结构发生变化，不再满足保障性住房的申请条件；再如，家中有老人去世，甚至可能面临保障性住房的继承和赠予等问题。

(三)配套金融体系建设的问题及原因

1.金融机构。发达国家在20世纪70年代建立了全国性的抵押贷款协会以及联邦住房抵押贷款公司，弥补了中低收入阶层的住房支付能力的不足，为中低收入阶层提供了便捷的住房贷款金融机构；发达国家的住房贷款业务受理部门多样化，政府特有的信用借贷部门、商业银行以及其他银行如民间自有银行的部门都可以受理抵押贷款特别是个人房屋作为抵押的贷款业务。而我国金融机构设置相对单一，住房贷款尤其是住房抵押贷款业务尚不成熟。

2.金融政策。在政策支持方面，发达国家的政府制定了服务于中低收入阶层的住房首付款金额和贷款年限的政策，刺激住房一级市场和二级市场的联动，分摊房地产业的一部分风险，减小信贷危机的发生的可能性。相比而言，我国的金融政策存在许多不合理之处，如住房贷款首付金额过高、贷款年限过低等限制，给低收入群体带来巨大的还贷压力，令低收入阶层住房贷款的申请尤其是住房抵押贷款的申请面临许多阻碍。

(四)住房保障监督机制的问题及原因

我国住房保障制度的监督机制缺失，对申请对象造假、骗租廉租住房、骗购经济适用房等行为的惩处力度不够，具体表现为经济适用住房的销售对象失控。在保障性住房政策的实施过程中，经济适用房的销售对象失控是一个很严重的问题。一些本不具备购买经济适用房资格的人群购买了经济适用房，使原本稀缺的经济适用房房源更加难以分配给真正的低收入群体，真正的低收入群体即使能完成申请经济适用房的流程，拿到购买资格证，却久久不能真正购买到经济适用房。

我国住房保障监督机制缺失的成因，是防范骗租和骗购保障性住房的行为的意识不强，对于骗购、骗租保障性住房的行为的惩处力度不够大。

(五)住房保障法律建设的问题及原因

在住房保障领域，我国颁布了一系列相关的法律和法规，例如《城市房地产法》等，这些法律在一定程度上起到了积极的作用。但是，基于我国房地产发展十分迅速的事实，房地产的立法工作并没有完全跟上房地产业的快速发展，一些重要的法律如《住宅法》还未出台。

我国住房保障领域法律建设的问题成因，主要还是时间问题。总体来看，我国的住房保障制度发展时间较短，形成一套体系化的住房保障制度还需要时间。

三、成都市住房保障政策优化建议

(一)清晰界定保障对象的范围

成都市制定的对于不同类别的保障性住房的申请条件需要动态更新。在制定不同的申请条件时，要考虑多方面的因素：成都市当前的经济发展水平，居民现今的住宅条件，房地产市场供求状况等等，还要综合考虑成都市的最低工资收入水平、人均收入水平和最低收入保障标准等因素。可以利用现代化的信息科学技术，通过健全和完善个人收入申报机制的手段，实现对个人收入更精确的衡量，合理地划分各类保障性住房的保障标准，清晰界定不同层次的低收入群体。并且明确廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房的分界线，使得不同层次的低收入群体能够根据不同的个人需求，申请到不同类型的保障性住房。

(二)优化保障性住房的准入和退出机制

优化保障性住房的准入和退出机制，首要要求就是建立一个专门的关于城市居民家庭收入水平和居住条件的数据库。通过城市居民自主上报、居委会核实和住房保障管理部门正式录入这一整套流程，与各专业部门配合，如银行、税收和公安等部门，收集数量足够大的、可靠性高的数据，作为住房保障对象的确认和及时更新的依据，建立起对于城市人群的收入水平与居住条件核查机制。保障性住房的相关管理部门要完善审批机制，建立严谨、高效的审核环节，严格按照不同类型保障性住房的准入要求，定期对申请或保障对象的收入水平、住宅条件和家庭结构的变化进行复查。对于不再满足所享受的保障性住房准入条件的保障对象，应令其转移到相应的满足条件的住房保障项目中去；对于已经不再符合低收入群体标准的保障对象，应令其尽快退出保障性住房。

(三)加强住房保障政策实施中的监管力度

政府要严格按照保障性住房申请、审批等规定、依据住房保障机制的程序要求来执行住房保障的相关政策。首先，要对申请对象资格审批的过程进行严格监督。政府要严厉打击住房保障对象范围之内的人群享受保障性住房的行为，确保保障性住房项目的房源能够被分配到真正需要保障的低收入群体对象手中。其次，政府的相关工作部门在保障性住房项目的建设中也要加强监管力度。应持续跟进保障性住房项目的建设进度，确保保障性住房项目的建设速度，防止某个项目由于拖延怠工而导致建设时间过长、获得申请资格的保障对象由于久久不能入住而导致其住房申请过期从而需要进行复查工作等一系列的问题。另外，在保障性住房项目建设期间，政府也要加强对配套设施建设工程的监管，打击项目建设过程中偷工减料和盲目压缩成本的行为，避免住房配套设施的不完善为保障对象入住之后的生活带来不便和其他问题。

(四)完善政策性金融和财政支持体系

首先，我国的住房信用贷款模式需要创新。政府应当通过完善保障性住房信贷的担保机制，来提高金融机构向低收入阶层提供贷款的积极性，降低低收入群体的申贷门槛；同时，降低低收入群体在购买保障性住房时的贷款利率，增强低收入群体的购房能力；完善住房公积金制度，进一步扩大住房公积金的覆盖范围，并采用公积金贷款差别利率等。

其次，我国应积极拓展保障性住房政策在实施过程中的资金来源，鼓励房地产开发商为保障性住房项目的建设投资，鼓励社会各界人士以企业或个人的名义支持保障性住房项目的建设。

(五)推进住房保障的立法工作

在我国还尚未出台住房保障领域的专门法律，全国各地区都是按照国务院和各级人民政府部门颁发的条例、管理办法和指导意见等文件执行住房保障政策。因此，要更好地落实住房保障政策，就要加快《住房保障法》的出台，为住房保障工作的顺利的开展提供法律依据。

[1]张跃松.住房保障政策——转型期的探索、实践与评价研究[M].北京:中国建筑工业出版,2015.

[2]安世锦.城镇住房保障政策模式及实证研究[M].北京:首都师范大学出版社,2012.

[3]中国社会科学院财经战略研究院.新型城市化背景下的住房保障[M].北京:中国财经经济出版社,2012.

[4]上海社会科学院房地产业研究中心.中国住房保障制度构建与供给方式探索[M].上海:上海社会科学出版社,2012:1-4.

[5]凤笑天.社会学研究方法[M].北京:中国人民大学出版社,2009.

[6]马会军.城市低收入群体问题研究综述[N].青海师范大学学报(哲学社会科学版),2010,(04):48-51.

[7]张达.政策助力,保障房建设筹资渠道拓宽[J].2011(5):26.

[8]陈蓓.我国城市中低收入群体住房保障制度的探讨[D].山西财经大学,2007,21-22.

张攸宜(1994-)，女，汉族，吉林长春人，本科，行政管理学士，四川大学公共管理学院，研究方向：公共管理。