新公共服务理论下的地方行政立法中的公众参与

2017-04-06严浩菱

福建质量管理 2017年23期

关键词：立法法法规公共服务

严浩菱

(四川大学四川成都 610000)

新公共服务理论下的地方行政立法中的公众参与

严浩菱

(四川大学四川成都 610000)

伴随着我们构建一个服务型政府的需求愈加急迫，学术界也开始越来越重视公众的参与，特别的存在于地方的行政立法中，渴求制定出符合当地实际情况的法律、法规，公众的参与是必不可少的环节，同时高效的公众参与可以积极的促使服务型政府、公民社会的构建进程。不过在现实操作过程中，我国地方行政立法的公众参与存在着很多制度上、程序上的不完善。本文试图深刻剖析在地方行政立法公众参与中存在的问题，并从新公共服务理论的角度去正视问题，提出解决方案。

地方行政立法;公共参与;新公共服务理论

一、相关概念解析

(一)地方行政立法

地方行政立法:主要有三类:一类分成职权立法和授权立法;二类是中央行政立法和地方行政立法;三类是执行性立法、补充性立法和试验性立法。在这里笔者罗列了两种对地方行政立法的解说:一种诠释认为“地方行政立法它是指依法领有行政立法权的省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区、直辖市人民政府所在地的市人民政府，经国务院批准的较大市的人民政府，以及作为经济特区的市人民政府在不与宪法、法律、行政法规相冲突的情况下，再以地方的实际情况，因地制宜地制订法律准绳的行为行动。”①另一种解释认为“地方行政立法是指依法拥有行政立法权的特定的地方政府机关，在地方权限范围内制定或调整符合本行政区域的法律规范的行为，我国立法体系的健全完善也离不开地方行政立法的发展与进步，其有效的保障了国家法律、行政法规的落地，它的因地制宜这一接地气性，对地方治理的改善方面凸显出十分重要的作用。”②

(二)公众参与

公众参与即公民依照相关法律、按照法定程序和准则，有序、自愿的参加到公共决策的制定、颁布、执行整个过程，并对公共生活产生影响的行为活动。公众参与立法指公众按照法律规定、依照法定程序和规则在政府立法过程中以立法主体的身份参加政府的立法活动，与政府一起讨论、协商，提出意见和建议，最后实现法律、法规社会效益的最大化。

二、公民参与立法的合法性及理论基础

(一)公民参与立法的合法性

1.《宪法》根本法方面:1982年，我国宪法第一次以根本法的形式明确的阐明和保障了我国公民直接参与立法的权利，③其中我国公民参与立法包含在了管理国家事务，管理经济和文化事务之中，同时也强调了我国公众对立法活动的监督。

2.《立法法》法律方面:《立法法》以法律的方式直接地确立了而且还保证了我国国民在立法上的参与的权利，④它达成了我国公民参与立法活动的科学、有序，也使我国公众参与立法从此有法可依，同时还明确的增添了我国公众可以以多种形式参与到立法活动，确保了形式上的多样性。”

3.《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》行政法规方面;国务院制定并且颁布的《行政法规制定程序条例》(第十二条、十九条、二十条、二十二条)、《规章制定程序条例》 (第十四条、十五条、二十一条、二十三条)⑤都在制定层面上对我国公民参与立法作出了规定。

新公共服务理论

新公共服务理论最早出现于罗伯特·B·登哈特等撰写的《新公共服务;服务，而不是掌舵》一书中。该理论囊括了如下7条理念:1.服务才是政府当局的功能，而不是掌舵;2.致力于实现公共利益;3.重视人;4.思想上的战略性，行动上具的民主性;5.为公民服务，而不是为个人服务;6.责任的多元化;7.公共价值观高于企业家精神⑥。

三、公众参与地方行政立法存在的问题

(一)我国公众参与地方行政立法的制度建设还不完善

虽然当前的根本法《宪法》、《立法法》等法律、法规都对我国公民参与地方行政立法做出了制度上的规定，使我公民具有了参与立法的合法性，从根本上保护了我国国民的基本的权益，也推进了公民社会的建造和成长。但是这些原则、规定大都很宽泛、很空洞，理论与落实之间还有很大的距离，这就促使了有理有据，但不知如何贯彻和使用的尴尬局面。

(二)我国公众参与地方行政立法的法律意识不强，参与效果不佳

今朝，我国国民普遍存在着一种“事不关己，高高挂起”的心态。对于社会公共事务，利益相关者众多，有时候甚至不明确。在这样的情况下，广大群众都会采取漠视心理，认为此类事务不管自己的事，应该由政府决策，全然不知这是自己的参与权利。“在2001年11月，昆明市人大常委会法工委就《昆明市道路交通管理条例》(草案修改稿)举办了本市初次的地方立法听证会。相关部门负责人于半个月前就开始以报纸的形式向社会通报了这一消息，诚挚的邀请广大市民报名前来旁听。然而只有一位市民报名，最后还因为特殊原因未能到会。”

(三)公众参与渠道不畅通

我国公民参与地方行政立法的方式主要有:座谈会、听证会和论证会这三种形式。看似选择多样，但实则却是走过场，形式化严重。就拿听证会来说吧:严格意义上讲，听证会是一个公开、透明、自由参与、有严谨的程序和规则的这样的一种制度。但现实却存在着公民参与处处受限，被地方政府操控的局面。

四、新公共服务理论对完善我国地方行政立法公众参与的启示

(一)新公共服务对人性的正确认识是完善我国地方行政立法公众参与的第一步

新公共服务是对传统行政管理、新公共管理理论的批判吸收，它强调人不是单纯的“理性经济人”，只追求物质上的满足，其行为的动因只是为了最大限度的满足自身的欲望，还有社会、心理层面等精神上的动因。新公共服务理论有着对人性的深刻认识，重视要“以人为本”，这里的人正是公民，保障他们的公民权，为他们提供最优化的公共服务和维护其公共利益。

(二)新公共服务理论的价值观为我国地方行政立法公众参与的价值取向指明了方向

首先，新公共服务理论认为政府官员的责任是多种多样的，他们不是单纯的关注市场，还应该关注宪法、法律、社会价值观、政治标准、职业规范以及公民利益。

其次，理论对公共价值的高度重视。传统的公共行政，更倾向于公共目标的高效完成，将公民看作顾客，忽视了积极的协商对话，忽视了公民对公共事务的参与。而登哈特提出的新公共服务理论，十分重视公民权的发挥。

(三)新公共服务理论对行政文化的塑造为完善我国地方行政立法公众参与创造了良好的行政环境

该理论意在塑造一个协商对话，平等参与的行政环境。在这个环境中，地方官员与公民平等对话、协商，共商对策决策。利用好座谈会这一参与形式，政府代表和民众代表，坐下来面对面的交流，就某一问题展开讨论，各抒己见，在一种畅所欲言、自由愉快的氛围中交换想法和意见。然而传统干部人事制度的影响依然存在，它导致了我国的人事管理权限高度集中，严重阻碍了人才的流动，特别是专业技术人才，人治因素干扰过强，导致任人唯亲、裙带关系、地方主义等一系列弊端。带来的恶劣影响是我国政府人员的集权封闭思想。而新公共服务理论创造了一个全新的行政环境，在这个环境下公职人员更多的会让渡一部分权利，赋予公民，促进公民参与到政治活动中来，在公共事务的处理上，主体更加多元化，一项制度政策的颁布是与利益相关者协商的结果。

五、结语

本文首先解析了地方行政立法、公众参与和公众参与立法的概念，分别从其定义上弄清楚其为何意;其次从根本法宪法，法律立法法，行政法规行政法规制定程序条例、规章制定程序条例，规范性文件全面推进依法行政实施纲要等不同层面有理有据地证实了我国公民参与立法的合法性以及阐述了本文基于的理论基础:新公共服务理论;然后又指出了目前我国地方行政立法公众参与存在的几大问题:有制度上的，有意识上的，还有沟通渠道上的;最后从新公共服务理论对人性的全面认识、倡导的价值观、塑造的行政文化这三个角度给出了解决对策。本篇论文对问题的认识的深刻度还有待进步，这将成为今后学习的出发点和方向。

【注释】

①姜晓萍.行政法学［M］.四川大学出版社.2009.p83

②张晓，岳盈盈.打通立法与民意之间最后一公里—关于破解地方立法公众有序参与困局的实证研究.中国行政管理.2017－02－22

③宪法 (2014)第二条http://news.newsxc.com/folder696/2014－12－04/200429.html

④立法法 (2015)第五条 http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21752/wa1503196429.shtml

立法法 (2015)第五十八条 http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21752/wa1503196429.shtml

⑤http://www.law － lib.com/law/law_view.asp?id=16619，http://www.law －lib.com/law/law_view.asp?id=16618

⑥罗伯特·B·登哈特.新公共服务;服务，而不是掌舵［M］.人民大学出版社.2004

［1］姜晓萍.行政法学［M］.四川大学出版社.2009.p83

［2］张晓，岳盈盈.打通立法与民意之间最后一公里—关于破解地方立法公众有序参与困局的实证研究.中国行政管理.2017－02－22

［3］俞可平.贾西津主编《中国公民参与——案例与模式》.北京:社会科学文献出版社，2008:代序1－2

［4］王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践.北京:中国法制出版社，2008:2