自然垄断行业的政府规制及其优化路径探析

朱 杰

(陕西师范大学 陕西 西安 710000)

自然垄断行业的政府规制及其优化路径探析

朱 杰

(陕西师范大学 陕西 西安 710000)

自然垄断行业是典型的市场失灵领域，政府规制不可或缺。本文通过对自然垄断的内涵和规制的含义进行理论上的分析，进一步明确了在自然垄断行业中政府规制的必要性。当前，自然垄断行业的政府规制仍存在一些不足，主要表现在法律体系不完善、缺乏可操作性，监管主体与客体之间关系微妙，规制手段效率低下等方面。因此，应进一步完善法律法规体系，成立具有相对独立性的规制机构，引入激励性规制方式等。

自然垄断;自然垄断行业;政府规制

自然垄断主要存在于基础设施和公用事业领域，按传统的规制理论，自然垄断行业应由政府直接投资、垄断经营。随着我国经济技术的发展和体制改革的深入，弊端日益显露。严格的管制极大地抑制了企业的经营活力，使企业丧失了进取精神和应有的竞争力，效率极其低下。随着经济全球化的发展，发达国家的自然垄断企业势必到全球寻找市场，以释放其过剩的生产能力，这将使我国的自然垄断行业面临激烈的国际竞争，因此，自然垄断行业的政府规制改革势在必行。

一、我国自然垄断行业的内涵及其经济特性分析

要理解自然垄断的内涵需要明确其本质特征，而对于其本质特征的理解则需要建立在对自然垄断理论划分的深刻把握的基础之上。然而，现今我国经济学界关于自然垄断的经济学理论并没有形成统一的观点，当代流行的教科书中对于自然垄断本质特征的揭示则均是以规模经济作为依托，如格林沃尔德认为，“自然垄断是一种自然条件，它恰好使市场只能容纳一个有最适度规模的公司”;美国著名经济学家曼昆认为“当一个企业能以低于两个或更多企业的成本为整个市场供给一种物品或劳动时，这个行业就是自然垄断。当相关产量范围存在规模经济时，自然垄断就产生了”;沃特森也认为“自然垄断指的是这样一种产业，它的成本函数是，几个企业的联合生产不及一个单个供给者提供相同产量时便宜，即单个企业能比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提供同样数量的产品”。①

在国内，有的学者主张，从成本次可加性出发并强调生产要素的供应缺乏弹性并带来社会福利净余收益的自然性质，得出自然垄断并非是竞争的结果，从而提出新的自然垄断概念。②有的认为在规模经济基础上加上垄断效益大于竞争效益这一充分条件，才可以认为是自然垄断，并将垄断效益大于竞争效益作为自然性而无法用竞争去改变。③

依据上述理论，垄断企业因无竞争，在管理成本、技术更新等方面将不具有竞争情况下的所具有的效率和积极性。同时，垄断企业所具有的经济人的理性必使其滥用其经济优势以满足自己利益最大化之需求，由此将会导致垄断行业产品的价格将超过竞争条件下的产品价格，从而侵害消费者利益。虽然，随着放松管制 (规制)理论的兴起，技术进步缩小了自然垄断的范围，但各国根据现有的条件仍存在一定范围的自然垄断，对自然垄断企业仍需进行有效的政府规制。

自然垄断行业存在以下几种经济特性:第一，规模经济效应。规模经济是指在满足各种约束条件的前提下，企业采取一定的规模所产出的产品成本下降、经济效益提高的经济现象。而自然垄断产业的一个显著特征就是具有规模经济性，即产品平均成本随着产量的增加而降低。因此，只需一个或几个生产者就能满足市场需求并达到最佳经济状态。第二，公益性。自然垄断行业如电信、电力、煤气、铁路、航空基本上都与社会公众的生产、生活密切相关，需要为社会公众提供日常生活所需的基本服务，服务质量的可靠性直接影响公众利益的实现，也影响整个社会秩序的稳定和经济发展。第三，垄断性。自然垄断企业往往利用独家经营的垄断优势，成为市场价格的单方面制定者，形成远远高于实际成本的垄断高价。

二、我国自然垄断行业政府规制的内涵与必要性分析

经济学语境下的规制概念有三种:一是政府监管基于公共利益考量的制度安排。二是认为政府监管是利益集团为自身利益对政府权力的俘获。三是认为政府监管是对经济的控制。④

通常认为，由于自然垄断行业固有的技术经济特征，如果任由市场竞争机制发挥作用，极易导致规模不经济和恶性竞争，不利于社会福利的改进以及资源的优化配置，所以校正市场失灵，维护公共利益是政府对自然垄断行业实施监管的最初理由。其目标在于防止和控制自然垄断企业实施价格垄断，损害消费者权益，降低社会福利。

但是，应当看到，我国自然垄断行业的政府监管也面临着若干不同于西方的课题。这表明，我国自然垄断行业政府监管机制改革的任务也是多元的，既有克服市场失灵、维护公共利益的诉求，也有校正政府监管失灵、引入竞争机制的需要，更有吸收世界范围内的监管改革经验。因此，在借鉴、引入西方主要市场经济国家政府监管机制的同时，一是要考量机制的可移植性问题，努力使之本土化;二是要同步做好与监管机制相适应的的监管体制搭建和监管制度安排。⑤

三、我国自然垄断行业政府管制现状及存在的问题

我国自1998年以来对自然垄断行业进行了以拆分一系列为主要形式的改革，但是因为经济体制等客观因素，改革的效果欠佳，甚至在某一些自然垄断行业，仅有的几个企业以协议等方式对市场进行分割，严重违背改革的初衷。从表面上看，我国自然垄断行业市场化改革已步入中后期，政府监管似乎已经面面俱到、无“制”可改，但改革背后频发的安全事故、质量问题、普遍服务难题以及消费者福利损失则意味着:我国自然垄断行业政府监管改革已步入深水区。

第一，该领域的法律建设滞后使权力缺乏规范。服务型政府的法治性要求自然垄断产业管制必须要建立在完善的法律基础上，管制权力的行使要依法而行。政府管制方面的立法远远不够应付现阶段我国的状况，更不能为以后的改革提供法制保障。当前颁布的《反垄断法》首要意图是确保市场的自由竞争秩序，而不能适用于具有自然垄断特征的行业。而另一类工业法大多制定于垄断行业改革之前，往往是从企业立场出发制定的，是为了保证国家基础设施的安全，而不是为了保护消费者的权益、规范企业行为，因此难以适应管制改革的需要。⑥

第二，监管主体与客体之间关系微妙，规制机构独立性差。在我国，经营自然垄断行业的企业多为国有企业，而国有企业通常都存在政企不分的现象，因此，如何打破行政垄断，赋予自然垄断行业的“自然”性，成为规制改革的关键，也是学术界关注的焦点。

第三，由于政企不分，政府规制难以中立，从而导致采取的规制手段效率低下。只要作为规制者的政府部门不从企业中独立出来，中立地行使规制职能，平等地对待所有的市场参与者，他们就不可避免地用其掌握的行政权力维护本部门、本行业的利益，就不可避免地歧视新的市场进入者。行业效率低下，官僚作风浓厚，消费者福利受到损害也就不可避免了。更进一步说，在这种管制体制下，即使引入了竞争，竞争机制也不可能有效的发挥作用。

四、我国自然垄断行业政府规制的路径与优化对策

第一，完善法律法规体系。我们目前对自然垄断行业进行规制的法律法规主要有《反不正当竞争法》和各行业法规。 《反法》只规定:“公用企业或其他依法具有独立地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”具体针对自然垄断行为进行规制的条文很少，且在实践中难以操作。而各行业的行政法规更是滞后。因此，应转变立法理念，加紧修改和制定行业法。制定行业法时，应改变过去由行政主管部门主导立法的倾向，防止其在立法时以本部门利益为导向，而应由最高立法机关制定行业法律。⑦

第二，建立独立的监管主体，必须改革监管体制，切断监管者与被监管者之间建立的微妙联系。政府管制是有成本的，政府要花费大量的人力和物力对企业进行监督，企业也要应付政府的各种手续繁杂的检查，却往往不能取得满意的管制结果，相反出现管制无效现象。更主要的是，自然垄断产业虽然都实行企业化管理和经营，但与政府有着千丝万缕的联系。深化自然垄断行业规制改革应从重塑政企关系入手，切断监管部门和自然垄断企业之间的利益纽带，使监管者能真正站在社会大众的利益立场上行使权力，从而消除人为扭曲不同市场主体博弈能力的现象，为深化自然垄断规制改革构建起有效的制度基础和微观基础。

关于监管机构的设置，目前国际上主要有两种模式:一是在相关政府部门之外设立独立的权力集中的监管机构。它不仅行使具体的监管职能，而且可以制定具有法律效力的规章制度。二是在相关政府部门之内设立相对独立的监管机构。主管部门负责政策制定而监管机构负责执行和监督。就中国目前的情况而言，从体制传承和平稳过渡的角度出发，第二种模式更符合中国实际，更具有可操作性。截至目前，我国已正式建立全国唯一专业性监管机构“国家电力监管委员会”。虽然在实质与真正意义上的“独立”仍有一段距离，但从监管主体层面进行的大胆改革仍值得期待。

第三，实施激励性规制。由于现行的规制制度不能解决企业内部无效率的产生、规制关联费用的增加、规制滞后使企业损失产生、规制部门的自由裁决权和寻租成本的产生，除了给予企业提高内部效率的激励之外没有其他对策，称之为“激励性规制”。由于我国自然垄断行业的行业特点和社会地位决定其实行垄断经营，在短期内无法改变，所以，激励性规制结合中国国情是可以借鉴的。方法包括:第一，特许投标制度。即把所给予的事业特许权限制在一定期间内，在特许期结束后再由竞争投标制给予特定企业特许权。第二，社会契约制度。这是规制部门与被规制者在修订收费时就设备运转率、热效率、燃料费等签订合同，如果能实现比合同规定的成绩好则给予企业报酬，否则给予处罚的方法。第三，价格上限规制。在规制部门和被规制企业之间以类似于上述社会契约制度的形式签订价格改动合同，规定价格上限，使价格原则上只能在这个上限以下自由变动。这三种方法，各有利弊，其中社会契约制度作为良策而被各国广泛运用。我国可通过完善各种形式的承包责任制，明确责、权、利关系，为企业降低成本、提高内部效率提供经济利益的诱导，当然这其中要体现这种承包责任制的社会性。⑧

第四，积极推动行业协会的发展。作为企业利益的代表者，它有责任将企业的要求传达给政府，参加政府制定行业发展规划、产业政策和法律、法规活动;同时它也有义务协助政府贯彻实施相关政策法规，约束和规范企业的市场行为。

【注释】

①肖兴志著.自然垄断产业规制改革模式研究.东北财经大学出版社，2003

②王俊豪主编.反垄断与政府管制:理论与实践.经济管理出版社，2009

③李怀.基于规模经济和网络经济效益的自然垄断理论创新.管理世界，2004(4)

④谢地，刘佳丽.国外自然垄断行业政府监管机制研究述评 ［J］.经济社会体制比较，2012(1):224－229.

⑤刘红卫，穆丽霞.我国自然垄断行业的规制改革研究［J］.山东社会科学，2009(8):115－117.

⑥夏利民.行业协会反垄断法规制的法律思考［J］.法学杂志，2006(6).

⑦王佳锐.我国自然垄断行业政府管制存在问题与对策［J］.商业时代，2015(3):106－107.

⑧阎桂芳，张桂花.自然垄断行业的政府规制及其改革［J］.理论探索，2009(6):119－121.

朱杰 (1994－)，女，汉，河南省新乡市，硕士，陕西师范大学，研究方向:电子政务。