浅析我国地方立法质量问题及对策

(广东财经大学 广东 广州 510000)

浅析我国地方立法质量问题及对策

钟露玉

(广东财经大学广东广州510000)

随着中国特色社会主义法律体系形成，数量立法时代已经过去，精细立法阶段正在到来。然而地方立法中立法质量不高的问题也不断暴露出来，已经引起了社会的广泛关注。地方立法是我国立法体制的重要组成部分，提高地方立法质量问题，有助于完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国。本文从多方面浅析了地方立法中存在的各种问题，并从要明确地方立法权限，加强立法主体建设，增加立法投入，克服部门利益倾向，并扩大立法途径等方面去积极探索提高地方立法质量的有效途径。

提高；地方立法；立法质量

一、地方立法的性质和地位

我国是单一制的社会主义国家，全国人大及其常委会在国家立法体制中处于核心地位。但本着发挥中央与地方两个积极性的原则实行适度的地方分权。从这一国情出发，我国宪法和法律规定我国的立法体制是，“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性”，统而又分层次的立法体制。

我国的立法权主要集中在中央，地方立法权限较小，地方立法是国家立法体系中的一个层次，主要是对国家立法的实施和补充，其适应范围具有地方性和区域性。

地方立法在我国社会主义法制建设和法治化进程中起着至关重要的作用。首先，地方立法使国家法律规定的大政方针在本行政区域内得到有效实施，通过地方立法加以具体化，使其更具操作性，起到承上启下的作用；其次，地方立法解决了国家立法不能解决或暂时不宜由中央立法解决的问题，为以后国家在适当的时候制定法律，法规提供了可供借鉴的成功经验;再次，地方立法自主地因地制宜地解决了本地经济发展中具有地方特色的问题。最后，地方立法，特别是地方经济立法为中国经济体制转型扫除了体制、机制和观念上的障碍，在基层巩固了国家立法的成果。

二、当前我国地方立法中存在的主要问题

今后地方立法的主要矛盾已不再是数量问题,而主要是质量问题。提高地方立法质量，已成为我们今后相当长的时期内地方立法工作的重点和首要任务。立法质量不仅包括立法产品的质量，而且还包括立法工作的质量。评价一部地方性法规质量如何，不仅要看它是否符合宪法、法律、行政法规，还要体现地方特色。解决地方特有的问题，是地方立法存续的意义，也是其出发点和落脚点。脱离了地方实际，不解决实际问题，地方立法就失去了生命力。实践是检验真理的唯一标准，地方立法的质量只有在实践中才能得到检验。因此，地方立法还必须具有可操作性和可行性。然而，现实地方立法质量却存在大量问题。

(一)越权立法现象明显。我国实行依法治国方针政策以来，一直秉持“益粗不益细”的立法观念以及为维持法律的稳定性，部分立法难免表现得过于滞后又过于原则，地方急需的规则又迟迟不能出台，地方立法因此相当活跃，立法越权，立法争权、与上位法不断冲突的现象可谓比比皆是。如《立法法》第 8 条规定“诉讼和仲裁制度只能制定法律”，而不是通过地方立法来实现，但在一些省市却已经颁布了司法鉴定条例，这显然是违法立法的。

地方立法机关的越权立法行为破坏了社会主义法制的统一性和权威性，对地方立法质量的危害很大。

(二)重复现象明显，缺乏地方特色。因立法主体素质的缺乏，我国地方立法重复现象比较严重。“拿来主义”在我国地方立法上体现得淋漓尽致，地方在立法过程中过多地移植法律、行政法规的条文，照抄、照搬上位法的内容。通常中央出台了一部法律，地方随后就出台关于中央立法的一些具体实施细则或相应条例、规定、办法。但是，由于许多地方在立法的过程中过于仓促，没有很好地联系本地实际，而是盲目比照国家法律、行政法规重复选题，以中央立法的立法事项取代地方立法的立法事项，小法抄大法，地方立法相互“抄袭”，似乎是为了立法而立法，而不是为了解决地方上迫切需要通过立法来解决的各种问题，创造性地出台一些具有地方特色的法规。这种模仿克隆毫无疑问会让地方立法成本投入归于低效益乃至无效益，甚至会加剧中央与地方之间立法资源的优化配置。

(三)部门利益倾向严重。从我国地方立法实践来看，相当大数量的法规草案不是由专门的地方立法机关完成的，都是由政府有关部门起草的，再交由立法机关通过，因此在法案形成阶段,起草部门不自觉地将自身利益的内容加入草案，不可避免的存在着部门利益的倾向。法学专家、利害关系人、社会团体参与不够，致使有些部门力图通过立法来争取巩固本部门的权力和利益，并使部门利益合法化。

加强立法工作，提高立法质量，是实施依法治国方略的基础，是关系国家兴旺发达、长治久安的一件大事。因此，立法机关所立的法律应当是高质量的、良好的法律。

三、如何提高地方立法质量

(一)明确地方立法权限。在维护社会主义法制的统一原则下，保障各个层次的立法活动的和谐、有序地进行，必须合理的界定中央和地方、权力机关与行政机关的立法权限。地方国家权力机关制定的地方性法规不得与国家的宪法和法律，以及同国务院制定的行政法规相抵触。

在宪法指导下具体界定地方立法的权限，必须坚持人民主权原则、法制统一原则，坚持中央统一领导，充分发挥地方的主动性、积极性原则，坚持科学、合理原则。在实际具体的操作上,可行的选择是“能细则细,不能细则粗”,有些事项内容不可能或不应该细化。[1]在界定立法权限时，应该穷尽所有立法事项，不能有所遗漏，应该尽可能使有关机关看到自己权力行使的界限。确定中央专属立法事项和中央立法与地方立法的共管事项应采取列举为主的方式，而对地方立法的专属事项则可采取概括规定的方式[2]。

(二)加强地方立法主体建设。立法的过程终究也是个人的创造性的思维活动。因此，立法质量的高低有赖于立法主体个体的素质水平。如果立法者能够科学、正确地认识和把握客观规律和立法规律，并按照科学的程序进行决策，则能制定出良好的地方立法。加强地方立法主体学识素质和业务能力，能够从根本上提高地方立法质量和效率，实现地方立法意图和目的。

由于国家在专职立法人员的选拔、培养、管理等方面缺乏明确的法律规定，因此，我国要以提高专职立法人员素质为目标,尽快建立健全专职立法人员制度。首先，要明确专职立法人员的任职条件。第二，要实行专职立法人员全国统一考试的制度。为了保证专职立法人员的素质，国家可以借鉴统一的司法考试的模式，对于专职立法人员实行统一考试的制度[3][4]，以此选拔方式以确保立法主体的素质水平。

(三)吸纳民众参与立法、扩大民主立法途径。坚持民主立法，扩大公民有序参与，是在立法工作中贯彻党的群众路线的必然要求，是保证人民行使当家作主权利的重要措施，也是提高立法质量的有效途径。

法应当体现人民群众的意志和要求，确认和保障人民的权益。因此，立法机关应当保证人民群众参与立法活动。如立法机关可以通过举行座谈会、论证会、听证会等形式吸纳社会各方面的意见。[5]在制定法律过程中，把各方面专家和实际工作者请来，大家一起讨论，可以使法规与理论和实践更相吻合。也就是说制定一个地方性法规要有群众基础、实践基础和法理基础。

[1]周旺生：《试论提高立法质量》

[2]陈雪琴：《我国地方立法质量问题及对策研究》[D]，2006

[3]胡旭东：《地方立法权在中国法治中的双重角色》[J]，载《中国党政干部论坛》

[4]黄文艺：《论立法质量——关于提高我国立法质量的思考》[J]，载《河南省政法管理干部学院学报》2002年第3期

[5]钟实 贺代贵：《把握地方立法权限 提高地方立法质量》[J]，载《中国人大报》

钟露玉(1993.11-)，女，汉族，江西赣州人，研究生，法硕(非法学)，研究方向：国际经济法。