嘉兴市：“三改一拆”治理镇村违法建筑

■ 万 鹏

嘉兴市：“三改一拆”治理镇村违法建筑

■ 万 鹏

因历史原因，镇村违法建筑存量较大，“环境脏乱差”现象在镇村一级显得尤为突出，已成为制约镇村建设发展的难点问题。浙江嘉兴推进旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑“三改一拆”工作，提出了镇村违法建筑治理的新思路、新模式，促进了民生改善，推动了转型升级。

一、镇村违法建筑治理面临的问题

（一）政策层面问题

一是政策制定的标准问题。从整体推进上看，全市应当出台统一的政策，便于工作部署和全面开展。从实际情况看，由于各地经济建设和社会发展水平的不同，不同的镇村之间的资金实力、整治能力差距较大，在整治的过程中又不能搞“一刀切”。二是规划引领的时效性问题。镇村规划的编制时间跨度较长，甚至在不同的阶段由于现状、机遇、政策的变化进行多轮次的修改，造成很长时间内镇村建设项目的审批无规可依，导致违建现象的发生。三是拆后利用的政策难突破。拆出的土地，大部分属于非建设用地。按照国土的相关规定，如要进行再次开发利用，必须报批农转用手续，占用耕地的还要履行耕地占补平衡义务。在年度新增建设用地指标有限、耕地占补平衡困难的情况下，如果政策上不突破，很难有效开发利用这些空置的拆后土地。

（二）处置方面问题

主要是依法处置认定繁、程序长、执行难。从认定看，一方面违法建筑形成原因复杂，往往是一个建筑违反多部法律法规，涉及多个法律法规执行主体，易造成“部门踢球”“法律真空”；另一方面镇村房屋用途随意性较强，户主可以在生产附属用房、出租房、养殖棚舍、小作坊之间根据需求随时改变房屋用途，导致认定较为困难。从程序看，从对违法建筑的认定到处置完毕，往往要经过较长的法定时间和多个程序，无法“第一时间发现、第一时间处置”，而且不少违建隐蔽性较强，拆的速度赶不上建的速度。从执行看，由于关系到切身利益，在一个区域同类违建较多的情况下，当事人观望情绪较重，不愿主动“自拆”，而基层政府“助拆”“强拆”力量不足。

（三）历史遗留问题

主要有两类：一是前期罚款处罚过的违法建筑。改革开放以来，嘉兴市曾开展过几轮大规模的违法建筑整治行动。因当时历史条件限制，有些地方对部分违法建筑进行了罚款处罚，出现了以罚代拆、违建长期存在的情况。而违法建筑大多建设不规范、质量差、寿命短，如今，这些违法建筑大都破损严重，有些甚至已经空置，严重影响安全和景观，地方政府很难处置。二是镇（街道）或部门认可的违法建筑。因历史条件限制或当时政策法规的限制，部分违法建筑是镇（街道）、有关部门默认甚至鼓励的，如农村违建养殖棚舍、工业园区的企业违建等，这些违建目前也很难得到有效处置。

（四）特殊群体问题

与“三改一拆”密切相关的特殊群体主要有两类：一是困难群体。这部分当事人的违法建筑多数用于解决基本生活问题或出租取得经济来源，“拆违”后若不能妥善解决好这部分人的基本生活和经济来源问题，容易引发各类社会问题。二是外来人员。嘉兴市大量外来务工人员，多数是就近租住或活动在旧住宅区、旧厂区、城中村和违法建筑里，这些地方是违法犯罪高发的集中区域。大量“违建”被拆后，外来人口的居住问题如不能得到有效引导，也会影响社会的和谐稳定。

二、推进镇村违法建筑治理的对策建议

（一）统一认识，坚定信心

省委夏宝龙书记提出“三改一拆”行动，狠下一条心再干五年，拆出一片新天地，绝不能把脏乱差、违法建筑带入全面小康。同时，省委、省政府要求“十三五”时期县县实现基本无违建，全省建成基本无违建省。这为嘉兴市推进镇村违法建筑治理、建设美丽镇村提供了可乘之势。要继续保持强势推进、乘势而上的势头，增强攻坚克难、勇于破局的信心。不抱任务观点，对镇村违法建筑有多少拆多少、不留死角，同时坚决避免“拆大不拆小、拆民不拆官、拆穷不拆富、拆明不拆暗”等社会不公问题。

（二）突出重点，稳步推进

1.把改和拆作为一个整体，统筹制定措施方案。要把“三改一拆”与改善群众居住环境结合起来，按照“宜耕则耕、宜绿则绿、宜建则建”的原则，突出民生导向、生态导向，把拆后土地优先安排用于“美丽镇村”建设，满足群众生活需要，提高群众生活质量。

2.以专项拆违为抓手，推进镇村违法建筑治理。通过开展出租房违建、集体资产违建、“四无”企业违建、农村生产生活辅助用房等几大专项整治行动予以推进：一是以镇村道路两侧、老旧住宅区、集镇周边区域重点，结合消防、安全隐患排查整治，大力开展镇村出租房违建专项整治。二是以原村部、学校、村办企业和其他镇村出租集体土地上的乱搭建为重点，开展集体资产违建专项整治，坚决杜绝“拆民不拆官”现象，树立政府的公信力和公平正义形象。三是以“四无（无证无照、无安全保障、无合法场所、无环保措施）”企业和“低小散”企业违建为重点，开展企业内影响消防安全、结构安全、生产安全和环境安全违建的专项整治，改善企业环境，助推企业转型升级。四是开展农村生产生活辅助用房专项整治工作，全面推进超标准、超面积的农村附房拆除工作，加强农村房屋用途管理。

3.以无违建镇（街道）创建为抓手，建立健全镇村违法建筑治理的长效机制。无违建创建要从基层抓起，从无违建道路、无违建河道、无违建小区、无违建村（社区）创建抓起，由点及面、由面成片、稳步推进，通过无违建创建，全面巩固和扩大拆违控违成效，不断增强群众的法制意识、生态意识、社会责任意识和创业创新意识。

（三）统筹安排，长远规划

三改一拆要统筹安排，科学规划，正确处理六个关系。一是退与进的关系。在退的同时，冷静思考，充分论证，进什么，如何进。二是拆与建的关系。既要推进拆，更要高标准规划、高质量建设，按照五十年、一百年不落后的标准建，防止出现十年甚至几年以后又拆的局面。三是旧与新的关系。在拆的过程中注意保护、传承、改造，新建的注意特色，防止千建一面。四是近与远的关系。既解决近期的矛盾问题，又要关注长远规划，突出建设管理的长远制度性安排。五是量与质的关系。拆了以后，要注意建的质量，防止再建的低水平重复；既要完成拆的量，更要稳步推进，确保稳定，让老百姓得实惠，强调拆的工作质量。六是入与出的关系。既要在拆中减少投入，防止浪费，又要在建中增加产出，能复垦的先拆，能成片的先拆，已基础配套的先拆，将低效用地变为高效用地；不但要把握即期的投入产出平衡，还要把握远期的投入产出绩效。

（四）措施得力，快捷高效

1.细化标准分类。出台了《嘉兴市违法建筑认定和处置办法》，各县（市、区）也出台了具体的分类处置政策意见，明确了违法建筑的认定标准和处置办法，下一步还要制订违反土地、河道、公路、水污染防治等相关法律法规的违法建筑的认定标准和实施细则。此外，对历史遗留问题也不回避，考虑各县（市、区）的具体情况各不相同，各地对历史遗留问题也要出台因地制宜的妥善处置方案。

2.明确执法主体。嘉兴市开展了综合执法改革试点工作，违法建筑的认定和处罚职能全部集中到综合执法局，这有利于拆除存量违法建筑工作的开展。下一步要进一步明确执法部门与国土、规划、交通、水利、环保等审批部门在违法建筑防控方面的权责划分，避免出现执法部门与审批部门在新增违法建筑管控上互相推诿。

3.规范程序设定。为实现规范执法，制定了简明的处置违法建筑工作流程。工作流程主要包括四个部分：第一是职责分工，也就是区域管辖分工和层级管辖分工。第二是措施分类，对停止建设、限期改正、补办手续、强制拆除和没收违法所得等措施进行分类，特别是避免以罚代拆、违建长期存在情况的发生。第三是规范流程，对各种处置措施涉及到的违法认定、陈述申辩、公告、作出决定、送达、执行等执法环节进行流程规范。第四是规范文书，为事先告知书、陈述申辩通知书、公告、决定书、送达回执等要使用的法律文书制定标准文本。

4.机制高效快捷。第一是充分授权，改革综合执法体制，将“拆违”的执法权集中在综合执法部门，推进综合执法重心下移，落实镇（街道）属地责任，避免出现看得见的管不着、管得着的看不见情况的发生。第二是统一受理。开通统一的违法建筑举报平台并对查实的举报信息给予奖励。第三是快速处置。建立快速反应机制，对正在施工和新搭建违法建筑的行为，接到举报后及时到现场进行处置，在现场快速确认违法建筑性质后第一时间进行拆除。

5.执法手段灵活多样。以最小比例强制拆除。一方面，紧紧依靠基层组织，以强势的舆论导向、细致的思想工作、完善的配套政策作引导，提高自拆、助拆比例；另一方面，在实际操作中，尽量少用对抗性强的行政措施。多用相对柔性的行政措施，譬如责令限期改正、限期拆除、停止公共服务等，尽量少用强制拆除、限制人身自由、治安处罚等对抗性较强的行政手段。

6.最强力度拔钉清障。不论工作做得如何到位，在“三改一拆”中，总会有少数人抱着既得利益不愿放手，任凭工作人员数十次登门约见，始终闭门谢客。依法强拆成为不可避免的一战，赴深水区、啃硬骨头、铁腕拔钉是“三改一拆”行动不可避免的攻坚战。一方面，对在法定期限内不申请行政复议或行政诉讼，又不履行行政决定的，无论涉及到谁，都坚决启动行政强制程序，依法强制拆除，并作为负面典型宣传报道，形成对“违建”的舆论压力。涉及党员领导干部的，由相关部门组织督促；另一方面，对特殊困难群众，通过低保、帮助就业、廉租房等渠道，用最大的力度帮助解困，真正体现法治为民。同时，结合“三改”助推“一拆”，真正做到有堵有疏、有拆有建。

7.最广范围信息公开。一是公开违建处置政策，将各地出台的违法建筑的分类处置政策向社会公开，提供相关法律咨询服务，做到以法服人。二是公示违建情况，对各个违法建筑的认定情况在一定范围进行公示，既接受监督，又教育群众。三是公开处理结果，接受群众监督。四是公开监督电话，对执法主体的行政行为进行约束。

（五）完善机制，长效治理

1.落实“综合行政执法中队+村委（社区）”查违控违。即综合行政执法中队积极加强与村委（社区）的联系，通过联席会议制向村委（社区）收集信息，并推行一日双巡制、徒步巡查制，防微杜渐，从源头进行控制。具体措施：确定一名综合行政执法中队队员作为第一责任人，联系一个相应的行政村（社区），通过定期、不定期地对所联系村（社区）进行走访，做好政策法规的解释宣传，动态掌握所联系村（社区）最新情况及各类问题的发展趋势，切实做到源头控制违法搭建的产生。

2.推行参与式社会化治理。一方面，实行有奖举报，设立24小时热线电话，接到群众投诉举报时及时统筹处理，对于有效、有价值的非恶意的违法建筑举报人，在保护其个人信息的基础上给予一定奖励，以提高群众打击违法搭建现象的积极性和参与性；另一方面，以招募义工的形式，积极发展志愿者队伍，协助执法部门开展宣传和巡查等工作，提高社会管理水平。此外，执法部门定期对群众公开违法建筑查处和拆除数量，接受群众监督和测评，以不断改进执法水平和质量。

3.开展部门联合执法。由综合行政执法、国土资源、规划建设、消防、安监等部门协作，定期不定期地对各地违法建筑情况进行实地监督检查，每月进行一次联席会议，增强各部门之间行动过程中的信息交流及反馈，研究存在的难题及解决办法。

（作者系嘉兴市规划局副总规划师）