广州“三规合一”规划管理体制研究

■ 李 倩

广州“三规合一”规划管理体制研究

■ 李 倩

近年来，关于“三规合一”的呼声越来越高，国家相继出台了相关法律法规和文件，各地政府也开展了诸多探索尝试。本文在国家自然科学基金面课题“转型期长三角地区大城市边缘区农村聚落空间组织模式及其动因研究（41171148）”的成果上，基于广州市两个县级市（区）三规合一的实施情况，探讨今后在县市层面实施“三规合一”的可行性并提出建设性意见。

一、我国“三规合一”规划管理现状

对于近年三规之间的矛盾，业内已经从不同方面开始三规合一的实践探索。首先是针对规划编制体制，有学者建议将分属国家不同部门的规划机构进行整合，建立统一的空间规划管理机构，并建立“三规合一”（国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市规划）的规划编制体制；也有学者认为“三大规划三大张皮，规划赶不上变化”。2008年颁布的《城乡规划法》第五条明确规定：城市总体规划等的编制应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。因此，后来学者大多从技术方面介入研究，密切关注“三规协调”“三规融合”及“三规合一”等基本技术路线。由此，理论上存在着不同的整合意见。

地方鉴于各自的需要，已经开展了多种形式的三规合一探索，目前普遍采用的方式有组织机构调整、协调机制创新以及规划编制整合。进行以组织机构调整为主要改革方式的城市主要有上海、天津、武汉、深圳、沈阳，主要表现为规划管理部门和国土部门在组织机构上的合并。在管理体制改革之外，更多地方政府采取规划编制内容整合的方式，实现“三规合一”的目标，如武汉市规土合作基础上的规划衔接和重庆市的“四规叠合”。

二、广州市级层面“三规合一”实践分析

广州当前正在大力推进“三规合一”，主要目标是把国民经济和社会发展规划、城乡规划与土地利用总体规划这3种规划整合在“一张图”上，在统一的平台上进行有效协调和充分衔接，提高审批服务效能，促进节约集约用地，加快经济社会发展。

（一）广州市

广州市早在2008年就开始探讨“三规合一”的可行性。2009年，作为广东省住建厅的三个试点城市之一，广州市提出了一个在城市战略规划指导下的“三规合一”方案，主要是发改部门的主体功能区规划、国土部门的土地利用总体规划和城市规划部门的城市总体规划在编制上做到主要规划目标和指标的合一。目前已经开展的工作内容包括：

1．建立组织领导机制

广州市成立了工作领导小组，由市长担任领导小组组长，常务副市长担任领导小组常务副组长，工作领导小组办公室设在规划局，全市11个部门和全市12个区区长、县级市市长为领导小组成员。领导小组负责指导全市“三规合一”工作的开展，协调解决“三规合一”的重大问题并及时做出相关的重大决策。同时工作小组和下设的办公室负责全市“三规合一”工作计划制订及任务分配，组织制定相关的政策措施和技术规范，并对各个部门、各区的工作执行情况进行指导和监督。

2．数据审查与建库

通过对五个试点区的第一阶段成果汇报和审查形成审查意见，办公室指导各区技术承编单位按要求补充数据，完善工作。而第二阶段的行政审查工作则是要全面落实“保重点、保发展、保民生”的目标，并重点对面积达1公顷以上的调整图斑进行了逐一核查。根据成果和审查数据的搜集，开展数据建库工作，构建信息联动平台；同时制定完成《“三规合一”规划数据差异分析技术指引》等数据标准。

3．技术协调机制

广州市提出以建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线和基本农田保护控制线为核心的“四线”管控体系，严格保护基本农田、控制生态敏感区。引导产业进园、协调建设用地规模与布局，并以“四线”的动态调整实现“三规”的动态协调。初步拟定“一图四线”管控规制，采取“统筹计划管理、集中检测、部门联动协调、信息联动共享”的原则，为实现“三规合一”的部门协调与动态管护奠定基础。

（二）广州县（市）层面“三规合一”的实证研究

目前开展“三规合一”工作力度较大的广州市，通过对其下辖的番禺区和从化市两个区县的研究，着重从网络结构和运行机制如何影响政策效果的角度，对县市级“三规合一”的规划管理体制进行实证研究。

1．番禺区和从化市的规划管理体制

虽然同属广州市管辖的区县，但番禺区和从化市的规划管理体制并不相同，主要区别是番禺区实现了广州市规划局的垂直管理，而从化市规划局则相对独立。

1988年，广州市规划局陆续在原行政范围内8个区设立派出机构—区规划用地管理处，1992年8个区的规划用地管理处改为规划分局，2000年番禺、花都撤市设区时，原规划局改编为规划分局。此外还在广州经济技术开发区、广州南沙开发区两个国家级开发区设相对独立的规划管理机构。区规划部门是市规划局的派出机构，业务上受市规划局领导，行政上受各区政府领导。而另外两个县级市，其中包括从化市，这两个县级市的规划部门相对独立，规划局有自己的审批权，在行政上受市政府领导。

广州市规划管理组织结构图

上述不同，使得番禺区和从化市在三规合一工作中采取的措施、取得的成效以及面临的问题都有所差别。

2．番禺区的“三规合一”实践及成效

番禺区作为“三规合一”工作的试点区之一，2012年以来，响应市“三规合一”工作，成立了番禺区“三规合一”工作领导小组，小组组员为区各局领导。主要负责机构为番禺区发展和改革局、国土资源和房屋管理局番禺区分局和城市规划局番禺区分局，在番禺区规划分局设立领导小组办公室。从2012年9月开始筹备“三规合一”工作，2012年11月完成“6+1+2”（即控规拼合六张图、1个工作报告，2个政策文件）阶段性工作任务。

番禺区实施“三规合一”的主要措施：

（1）建立以区长为领导核心的工作机制，为三规合一工作的开展提供组织保障。番禺区成立了区“三规合一”工作领导小组，由区长任工作小组组长，成员由主管发改、国土和规划的副区长和21个区直机关和16个镇街的一把手组成，由副区长任领导小组办公室主任，区发改、国土和规划分局局长任领导小组办公室副主任。另外，从规划、国土、发改等部门抽调业务骨干组成全市唯一的一个区级“三规”工作专责小组，并从各职能部门、各镇街选派干部担任联络员，来协调可能出现的问题，用以配合专责小组开展工作。

（2）建立协调机制，促进部门间互动沟通。通过建立协调会议制度，及时解决争议问题。因此，及时有效的协商是“三规合一”工作的关键。同时，开展了以建立长效协调机制为目的的政策研究。区发改局根据市发改委的工作部署，正在编制区级《“三规合一”协调机制及政策框架研究报告》，报告主要提出了建设用地指标体系的协调衔接、建设用地布局的协调衔接、构建“三规合一”部门协调联动等协调机制和政策建议，提出了建立重大项目入库评分、规划实施评价制度与监察系统联网等监督与保障机制。

（3）以近期重大项目为抓手，整合衔接规划资源，充分体现“三规合一”的实效。进一步整合完善番禺区重点项目数据库，按“轻重缓急”的原则进行分类梳理、协调排序，重点保障近期选址明确、定位清晰、近年内拟实施建设的省、市、区产业发展项目，重点保障留用地与安置区，重点保障道路、垃圾处理、变电站等市政基础设施，以及医疗、教育、保障性住房等民生设施项目涉及的用地规模，以确保番禺区“调结构、促发展、惠民生”各项目标任务能够落地实施。

（4）建立统一的信息化平台系统，为规划管理一体化提供技术保障。将空间信息，包括土地利用规划、城乡规划、产业规划和交通规划等通过信息平台进行汇总整理，同时在实际实施过程中如发现问题及时反馈到信息平台上进行技术融合，形成相互反馈、调校的循环机制。

3．从化市的“三规合一”实践及成效

作为广州市“三规合一”工作的另一试点区，从化市自2012年以来，围绕市“三规合一”工作的重要部署，以新型城市化发展为统领，认真贯彻落实广州市“1+15”和从化市“1+11”新型城市化发展系列政策文件精神。由于从化市森林覆盖率高达68.6%，是广州北部的生态屏障，该市市委、市政府决定将林业规划也纳入到本次工作中，是为“四规合一”；同时制定了“四规合一”规划原则，包括坚持生态优先、民生为本、功能导向和用地布局连片聚集四大原则。

主要措施：

（1）制定行动纲领，统筹“四规合一”工作。成立了从化市“四规合一”工作领导小组，以市长为组长，相关常务副市长、市委常委为副组长，相关职能部门为成员，指导全市“四规合一”工作，协调解决“四规合一”重大问题，并决策重大事项。工作小组下设办公室，统筹协调全市“四规合一”工作。明确四规的主要内容、规划目标和重点、实施管理机制等，确立了一张图、一个信息平台、一个协调机制、一个审批流程、一个监督体系、一个反馈机制等六大工作内容，构建了具有从化特色的“四规合一”综合性协调管理决策机制。

（2）建立联动机制，推进“四规合一”工作。“四规合一”属开创性工作，涉及部门多，协调难度大。为保证规划编制工作更为高效，成果更科学合理，从化市建立了部门联席会议制度，包括国土、规划、发改、林业、交通等相关部门。自工作开展以来，组织召开多部门联席会议达23次。会议就规划编制过程中遇到的问题进行商议，并充分结合市政府、各镇街、园区提出的新要求、新思路，对规划成果进行修改完善。

（3）建立了“四规合一”监督制度，督促检查工作落实。从化市建立了一个监督体系，加强廉政风险预警防范机制建设，制定针对性的防范措施，并逐步立法为“四规合一”建立法律法规的保障制度。同时建立“四规合一”实施评估监控制度，各部门互为监督，评估“四规合一”的实施成果并提出建议。

阶段性成效：

（1）将“三规合一”提升为“四规合一”，一方面突出了从化市的特点，另一方面有效统筹城乡空间资源配置，优化城市空间功能布局，保护林地和耕地资源以促进节约用地，确保重点发展项目顺利落地实施，保障经济、社会、环境协调发展。

（2）“四规合一”在规划管理中初见成效。从化市按控规要求调整落实相应的土地规模，初步体现了“四规合一”的作用，即简化程序、提高效率。

（三）建立县（市）级“三规合一”规划管理体制的建议

作为条块结合的体现，三类规划管理体制不宜各自都垂直到底，非常有必要在“县”这一中国传统的、也是最基本的管理单元，尝试综合性的、块式的规划管理方式，其实现手段就是建立“三规合一”的规划管理体制。

1．建立长效协调机制

长效协调机制是“三规合一”工作能够持续进行、并不断完善的重要保障。协调机制是指以与“三规合一”工作直接相关的三个政府部门—城市规划局、国土资源局以及国民经济与社会发展局为核心，联合直接相关的技术支持部门—规划设计院、编研中心、城市规划自动化中心、信息中心等单位，以及其他有工作联系的相关行政单位，打破原有的政府组织框架，建立可持续性的联系纽带，通过工作中的互动交流构建起长效的协调机制。

2．探索“编管分离”的机构设置方式

建议成立专门的编制机构，将编制与管理职能分离，既能够在不过多地变动原有政府体制的情况下统一规划编制，减少因部门利益纷争而导致的改革阻力，又能够在规划编制时期就统一基础数据和规划指标，使各个规划之间可以互为依据，互相对照，协调规划城市建设与发展。而这种参照“建管分离”思想的“编管分离”的体制，又可以使得各个相关规划执行管理部门有自主的管理执行权，不至于受制于前期编制规划部门，同时又能够与规划编制部门互为监督，使得规划的编制和执行更为科学公平和合理。

3．再造“三规合一”导向的审批流程

从住建部角度看，运用规划管理部门手中掌握的审批权力，合理优化审批程序，将是现实中实施“三规合一”的关键环节。根据新时期的需要，宜从“三规合一”的角度，修订规划管理部门“一书两证”的颁发程序，重新设置前置条件，明确规定与其他规划的关系界定流程，在不违反《行政许可法》、不触动其他部门利益的前提下，探索“三规合一”导向的实施管理流程变革，寻求实现“三规合一”的现实途径，让一书两证成为新时期“三规合一”在实施中的核心权力，然后从实施环节倒逼规划编制，最终达到实现“三规合一”的目标。

应考虑将本已需要进行改革的“一书两证”的规划审批程序，与“三规合一”的目标相结合，深入调研，总结地方已有的成功经验，在政府流程再造理论的指导下，结合规划管理的具体特点进行研究，争取从制度建设层面，尽快掌握“三规合一”的主动权。

4．技术创新

一是要统一技术标准。统一的技术标准，尤其是将土地利用规划和城乡规划中不同的技术标准进行对接，其衔接的基本思路是在保持“两规”各自的特色基础之上，通过统一的基础数据、基础分析和规划主要内容的衔接来实现“两规”技术层面的协调，通过对“两规”技术层面上的衔接，实现“两规”技术话语对接，让城市总体规划与土地利用规划能够互为依托，相互协调地指导城市发展与建设。

二是要搭建信息平台。规划编制和实施都要依赖统一的信息平台，不仅使相关部门能够实现技术对接的数据基础，而且可以保障规划的实施。不同的数据来源和统计口径，使得不同规划之间不存在可比性，可信度不高。统一数据来源和口径，让三大规划能够使用统一的数据作为数据底板，这为三大规划的衔接提供了数据基础，也让三大规划能够实现相互对照，互为依据。

（作者单位：住房和城乡建设部城乡规划管理中心）