后税费时代乡村水利治理的困境及改革方向

摘 要：后税费时代的乡村水利治理实现了制度内供给，却陷入了大小水利无法对接且缺少系统规划、乡村组织难以起到组织作用、农民用水协会名大于实等问题。追溯这些问题的深层逻辑，发现其根源于国家、基层组织及乡村社会多种逻辑的交织。而对这些困境进行突破，则应从确立乡村水利的公益性并进行系统规划、乡村两级组织向服务型组织转型、培育乡村内部的社会资本以提高组织合作能力等方面入手。

关键词：后税费时代；乡村水利；治理；困境；改革

中图分类号：F323.213 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）32-0027-04

乡村水利是农业生产稳定和发展的基础。但近年来，农业旱涝灾害持续升级，对农业生产、粮食安全和农民增收都造成了直接的影响。面对干旱灾情，媒体和国家政策部门进行了诸多报道和专门研究，将根源归结为“天灾”和“人祸”。一方面是“天灾”，认为造成旱灾的主要原因在气象问题，极端天气主要是由全球气候变化所造成的；另一方面是“人祸”，认为造成旱灾蔓延的主要原因在于乡村水利长期得不到维护，对水利建设的不重视加上长期投入不足所造成的。但问题并不那么简单，自然因素和工程因素固然是原因之一，但除此之外也不能忽视后税费时代乡村水利的社会和治理背景，只有从乡村水利治理角度进行综合把握，才能呈现出乡村水利困境的复杂性，并在此基础上提出具有针对性的意见建议。基于此，拟着眼于乡村水利治理的困境，分析乡村水利治理多方相关者的深层逻辑，并在此基础上提出乡村水利治理的改革方向，以期為乡村水利政策的制定提供参考。

一、后税费时代乡村水利治理的困境

在后税费时代的当下，乡村社会已经不再收取农业税费，原来依靠共同生产费和“两工”进行筹资筹劳的制度外供给模式已经难以为继。国家开始通过财政转移支付的制度内供给方式介入乡村水利，但国家的介入并没有完全解决乡村水利治理的诸多困境。问题主要表现在以下三个方面。

（一）大小水利无法有效对接且缺少县域系统规划

大水利主要指的是大中型水库或大江大河等，小水利主要指的是中小型水库、泵站及渠道等。目前国家通过财政转移支付的形式对大水利进行建设或维护投入，对于小水利则通过“以奖代补”的形式鼓励农民自建堰塘、渠道或打电机井等。例如，中西部水稻灌区的一些县份规定，对农民自发建设的堰塘等，验收合格后可以补贴一半。为此，每年基层政府都会投入几十万元来进行奖补，这些措施从很大程度上调动了农民事务积极性。但这一奖补政策在实践过程中往往变形，很多农民并不愿意和其他人合作将资金投入在渠道或泵站上，更多的是建设私人的堰塘或进行私人打井，国家的补贴在实践过程中就形成了对私人小水利的激励。一方面，国家对大中型水库进行了较多的投入，存水丰盈；另一方面，对农民的激励又大大促进了私人小水利的发展。私人小水利的泛滥，与大水利进一步呈现为相互瓦解和竞争的状态，二者之间无法形成相互衔接的整体。另一方面，各水利项目往往由不同的“条条”部门管辖，各部门之间往往是“九龙治水”，彼此之间没有一个综合的协调单位，最终形成的状况是水利治理的大量重复规划和重复建设，造成了资源的大量浪费。当然，每个县域都会进行水利建设的规划，但在实施的过程中，却并没有系统的科学调查精神，在规划环节上没有扎实的系统调查，在实施环节中就会带来更多的问题。

（二）乡村组织难以起到组织作用

自人民公社至农村税费改革之前，乡村组织一直在水利建设和维护管理过后税费时代乡村水利治理的困境及改革方向

李笑骅

（河海大学 公共管理学院，南京 210098）

摘 要：后税费时代的乡村水利治理实现了制度内供给，却陷入了大小水利无法对接且缺少系统规划、乡村组织难以起到组织作用、农民用水协会名大于实等问题。追溯这些问题的深层逻辑，发现其根源于国家、基层组织及乡村社会多种逻辑的交织。而对这些困境进行突破，则应从确立乡村水利的公益性并进行系统规划、乡村两级组织向服务型组织转型、培育乡村内部的社会资本以提高组织合作能力等方面入手。

关键词：后税费时代；乡村水利；治理；困境；改革

中图分类号：F323.213 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）32-0027-04程中起到主导性作用。但取消农业税费之后，乡村组织无法通过共同生产费和“两工”进行筹资筹劳；同时，乡村体制改革进一步合村并组并裁剪村民小组长，导致乡村组织力量也已经十分衰弱，加之农民分化严重，“搭便车”效应的普遍存在，乡村组织已难以在水利建设和管理维护中起到组织作用，这就导致私人小水利泛滥成灾。与集体水利相比，农民私人小水利要付出更高的经济代价，而且个体小农往往在旱涝灾害面前极为脆弱，只能采取一些低效的传统方式进行维持，在极端自然灾害面前只能陷入束手无策的境地。同时，私人小水利如电机井的大量涌现严重破坏了农业生态。以小机井最为泛滥的华北平原为例，华北平原的年平均降水量为在500毫米左右，而农业生产的耗水量在800毫米左右，300多毫米的水资源必须大都是从小机井的地下水中抽取，多年的持续抽水已将华北平原抽成了世界上最大的地下漏斗。我国连年增收的粮食产量，所依赖的是宝贵的地下水资源，而大江大河中的地表水却闲置甚至是浪费。柯炳生在2014中国农业发展论坛中曾指出，“地下水逐年下降，现在很多地下水都是来自400米以下的。而京津冀三省每年生产的小麦大概1 400万吨，每生产1公斤的小麦需要1吨的水，1 400万吨小麦需要140亿立方的水，相当于南水北调全部的水量。而华北地区仅是其中一例，西北、东北、西南地区的水问题都很突出。”[1]

（三）农民用水协会名大于实难以整体解决问题

农民用水合作组织本质上指的是农民自愿联合共同形成一个非行政性组织来进行水利建设、管理和维护的合作，其成立初衷是认为乡村两级组织会利用自身的权力在组织农民用水的过程中谋利，所以希望通过一个村级组织之外的民间组织的形式来凝聚农民的合作意识，从而推动农民在乡村水利上的组织合作。但问题并不那么简单，农民用水协会没有强制性权力，无法进行谋利，但相应的，用水协会没有强制性权力，也无法解决个别农民的“搭便车”行为，例如，在农民的资源联合过程中，出现少部分人不服从整体安排的时候，因为无法强制进行决策，所以导致水利的合作大打折扣，协会的凝聚力和合作力就会大打折扣，“搭便车”的行为就会愈演愈烈，最终使水协会最终流于形式。当然，也并不是用水协会完全没有用处，要根据具体的情况进行具体分析。例如，在北方旱作物区，解决农田水利灌溉的方式是打深井，用水协会可以组织大家进行筹资建设，并通过一定范围的渠道管理方式确保用水协会中的农户收益。这种用水协会具有一定的可行性，但往往范围集中于一定的地域范围，例如，田块相近且在一定范围内的农户可以组织，而过大的范围必然带来的是过大的内部成本，成本大于投入的时候，协会就会自动缩减边界。在南方的水稻灌区问题就更多，因为南方的水稻灌区一般是从大中型水库中来引水，这就必然扩大了内部成本，一些灌溉水经过的农户不缴费，可能也能享受到服务，这就导致“搭便车”无法最终解决，最终形成恶性循环，导致资源联合的用水协会解体。所以说，农民用水协会有一定的限度，整体上来说并没有解决水利供给的困境[2]。

二、后税费时代乡村水利治理的深层逻辑

后税费时代的乡村水利治理正处于国家政策导向、基层组织及乡村社会基础大转型的背景之下。在人民公社时期，三者的逻辑处于统一的状态；在税费改革时期，三者的逻辑开始出现错位。至当下，三者的逻辑关系则出现紊乱，主要体现在以下三个层面。

（一）项目制的封闭性及水利运作的市场化导向

在后税费时代，国家拥有了充足的财力开始推动资源下乡。在这一过程中，国家力图以项目专项资金的形式来实现对水利建设的制度内供给，同时，为了提高公共服务的服务效率和质量，国家力图对农田水利基础设施的运营进行市场化的推动，可以说后税费时代的国家在农田水利建设上坚持了项目制和市场化两个关键词。但问题也相应而来：一是“项目治国”存在农民难以参与的弊端，导致项目供需难以平衡。各类“资源下乡”中的乡村水利项目大都是由各级政府部门的条条单位设置的，如发改委、农业厅局、水利厅局、农业开发、科技厅局、国土厅局等，一般来说，他们在设置的过程中往往很难考察不同的村庄需求，从而无法实现供给与需求的平衡，只能采取一刀切的方式，按照技术化的招投标、监理管理及考核验收等程序来进行资源投放。在这一过程中，项目的设置、管理、验收等整个流程基本上处于全封闭状态，作为需求方的农民却无法有效参与進去，农民的无法参与导致供给与需求之间出现严重脱节，项目落地的时候无法吸收地方性知识，农民的具体需求无法在项目中体现出来，水利项目建设与农民之间的关系是悬浮的。二是国家过于推动市场化，严重忽视了农民作为买方的实际需求、因为水利服务的购买不能单独分散进行，后税费时代的农民又难以进行组织合作，这就导致市场化最终会流于形式，没有公益化保障措施的托底，市场化反而加剧了农田集体水利的损毁。总体来看，国家介入乡村水利具有正当性和合理性，但国家的逻辑却有可能在实践落实过程中走形或变样，带来了预期与实践效果之间的严重背离。

（二）乡村基层组织的治理动力和责任严重缺失

后税费时代，基层组织在水利建设中处于尴尬的状态。乡镇的工作重心在于推动本地区的GDP发展，公共服务的质量无法测度，也难以成为上级政府对乡镇考核的重心工作，由此，乡镇对基层水利建设和管理并没有充足的动力和责任意识，甚至为了其他的中心工作，会挪用水利的相关费用，抽调水利部门的相关人员，至于水利相关的业务并不是他们关注的焦点问题。也就是说，乡镇一级的工作责任已经严重弱化。而作为乡镇事业单位的水利站，一方面，自身也只能维持基本运转，没有较强的权威来协调统筹区域内的水利建设、维护和管理，工作动力并不充足；另一方面，由于市场化的推进，一些水利基础设施建设已经市场化，他们在协调安排的过程中也往往受到掣肘。例如，在大旱之年，一些承包出去的中小型水库会碰到养鱼户与其他村民灌溉的矛盾，在这一过程中，乡镇水利站也无法充分发挥资源的调配作用。村一级组织则更加虚弱。后税费时代村庄依靠上级财政转移支付来维持运转，村民对村庄事务的政治参与度较低，村委会与村民基本上处于“悬浮”状态；一些村民小组已经遭到了撤并，只能由村委会干部分片充当小组长，村委会的权威和组织力量变得十分虚弱，甚至只能做到基本维持管理。在这样的状态下，村委会也失去了治理的权威。一方面，无法组织村民进行集体的水利建设、管理或维护工作；另一方面，也难以阻止在堰塘、渠道乃至泵站等水利设施管理中的违背集体利益或公德的行为。除了大旱之年抗旱的“政治水”，大部分时候，村级组织都是缺位的。可以看出，乡村两级组织的治权已经严重弱化，在基层水利等公共服务中已经失去了发言权，这也就失去了国家和农民之间的中介联接，水利建设只能最终由单个个体来承担重担。

（三）“搭便车”效应导致农民组织合作力瓦解

农民对于集体用水和私人小水利之间的成本差距是清楚的，但农民更倾向于私人小水利，原因正在于农民合作机制的瓦解。曹锦清先生在《黄河边的中国》中曾提出中国农民“善分不善合”，是对当下农民组织现状的一个很好概括，而造成这一状况的原因在于以下两个方面：一是农民无法破解“搭便车”[3]效应。农民集体用水必须借助水库、泵站或渠道等，但由于施行分田到户，每个农户的经营特点不同，导致难以统一进行组织灌溉。农民的土地又是插花田，在利用渠道进行灌溉的过程中，肯定会经过别人的田地，在这一过程中可能被低成本地“偷水”。如果有人组织进行集体抽水，各种费用都需均摊，但有些农民处于上游，水必须从他们田块经过，这种有利地形就导致他们故意不缴纳费用。诸多农民的“搭便车”行为最终瓦解了农田水利的集体灌溉。尽管农民知道大水利灌溉成本低，但都不愿意去找“麻烦”，因为通过个人小水利可以精确计量自己的成本和投入，可以做到心理上的公平感，消除“搭便车”的行为。当然，“搭便车”的行为消除了，但成本却大大提高了。二是农民的流动、职业分化及劳动力价格的冲击。当前的农民概念已经不再是铁板一块，外出务工已经使农民开始发生严重分化，农业种植的效益较低，大部分的中青年劳动力都外出务工以获取较多的收入，只有老弱病残在村庄中留守，在这样的过程中农民基本上并不重视农业的投入，尤其是部分在外成功的人士，更不会愿意参与承担乡村水利的义务，这样就会导致农民无法组织起来，利益也就无法最终整合。同时，不管是在外务工的农民还是留守在家的人员，在日趋商业化的乡村生活氛围中，劳动力价格已经居高不下，让农民免费出工进行乡村水利的建设或维护已经不太现实。当前很多中西部地区的村庄往往是空壳村甚至是负债村，这样的成本也无法由村集体进行化解，最终乡村水利的组织合作只能成为空谈。

三、乡村水利治理实现善治的改革方向

乡村水利建设和管护事关农业发展和农村稳定，具有战略性意义，在农业大转型的时代，新型农业经营主体的培育、农业产业化发展及国家粮食安全等重大的战略部署都对乡村水利治理实现良治提出了迫切要求。当前，在我国水利自然灾害频发的背景下，各方开出的药方主要停留在工程性和技术性的层面上，如何从乡村治理的视角以更加系统性和整体性的视角来思考乡村水利的改革发展依然是一个需要探索的问题。笔者认为，乡村水利治理的改革发展应从国家、基层组织及乡村社会基础多个方面入手，进行联动改革才能逐步实现乡村水利治理的良性循环。

（一）国家应确立乡村水利的公益性并进行系统规划

一方面，国家应确立乡村水利的公益性。乡村水利中的主导性部分设施主要是公益或准公益性质的，属于准公共品，过度借助市场的力量带来的并不是公共服务的高效，反而带来了合作的实效和市场的失灵。应该说，公共服务市场化的目的在于破除政府失灵，提高服务的效率和质量。国家之所以在乡村推动公共服务市場化，其初衷在于很多公共服务具有地域性，甚至在一定程度上具有排他性和非竞争性。从纯粹经济学的考量来看，这一初衷并没有不妥，但我国乡村社会的基本性质和转型期的特征却与这一初衷出现了诸多的错位。例如，在市场化的水利需要农民联合起来作为购买方，但农民却由于“搭便车”的广泛存在而难以联合起来；一些水利设施盈利特征不强，却因为力图市场化而失去了管理和维护的责任主体，反而愈加损毁。这也就说明，市场化的初衷没有错，却不能忽视乡村水利尤其是农田水利的外部整体生态，如果单向度推动市场化，可能带来的就不是水利治理的推进。当然，国家政策具有弹性，强调了对公益性、准公益性和经营性水利设施的区分，但问题在于政策在基层的执行过程中，却常常曲解上级政策的意图，为了推卸自身的责任，倾向于一卖了之。这就需要国家重点强调乡村水利的主导性的公益性质，在部分确实能实现市场经营的，应要求基层进行仔细甄别并谨慎推动，只有确立起这样的理念，才能建立起乡村水利的基本保障，才能使基层组织具有相应的权责意识。

另一方面，国家应组织县域水利系统规划。任何建设都必须要有科学系统规划先行，尤其体现在农田水利建设这类具有系统性和全局性的治理之中。从国家层面对当前农田水利现状进行完整的调研和普查，要获取相应的完整数据，对突出的问题进行细致的研判和分析，在分析时不能只局限于工程性缺水的单项思维，而应该考虑各方面的社会因素，这样才有利于从全局上提出综合性的对策和建议，而非单向的对策。在这一过程中，国家相关部门应集合有关政策研究部门和高校科研机构，综合经济类、管理类及社会学类等领域专家进行集体研判，从而得到较为中肯和综合的建议。同时，在农田水利规划和实施的过程中，一定要理顺机制，确立业务部门的主导性作用，由水利部门充当协调角色，防止各部门在项目落地的过程中重复规划、无效规划甚至是虚假规划，只有这样才能让项目规划起到真正的引领作用。

（二）乡村两级组织应向服务型组织转型并切实赋权

国家和政府建立的本意在于通过税收的方式来集合力量为社会提供良好的公共服务。但就乡镇而言，水利公共服务等并不是他们关注的焦点问题，他们更为关注GDP等重点考核指标，为了完成各类中心工作，乡镇往往秉承“策略主义”[4]的运作方式，通过运动式治理来应对各类任务指标。如果不改变乡镇基层政府的运作逻辑，水利等公共服务就不会受到足够的重视，水利站等部门也就会在乡村水利治理中处于无权威、无作为的境地。为了扭转这一现状，必须推动乡村两级的服务型组织建设，也即将当前发展型的乡镇政府转变成为服务型的乡镇政府，乡镇政府把提供公共服务作为最重要的核心考核指标，积极听取农民的需求反馈并提供相应的服务供给；同时，赋予水利站等部门更多的财政保障和治理权力，使其在本区域的水利供给中扮演协调组织者的角色。就目前的村级组织而言，村级组织当前处于“悬浮”状态，在后税费时代失去了“三提五统”等物质基础，只能依赖于国家财政转移支付来维持运转；同时，在农民面前也失去了治理的权威性，无法解决农民“搭便车”的问题和各类层出不穷的“钉子户”。但从历史变迁可以看出，村级组织一直是政府和农民之间的中介力量，作为村庄自治的象征和代表，村级范围是农民联合起来进行水利治理的最佳区域，村级组织在水利等公共服务的供给中扮演着至关重要的角色。针对此，要在依法治国的框架内赋予村级组织更多的权威和治理权力，使其能有底气来解决“搭便车”或“钉子户”问题，维护大多数农民的整体利益，在这一过程中形成良性循环。只有这样，才能重新激活集体水利。其具体举措可以分为三个方面：（1）在乡镇层面加强对水利等民生工程建设的重视程度，确保民生资金的落实到位。同时，要对水利站等事业单位进行全额财政拨款，适当设立水利公益特岗，补充增加专业技术人员，并逐步提高其待遇。最重要的是，要在乡镇层面赋予其水利管理的执法权和相关管理权限，要确保其能协调组织区域范围内的维护和管理工作。（2）在村庄一级，要适当赋予村干部进行村级农田水利建设协调组织的权力，要通过法规的形式支持村干部对用水纠纷进行调节，对侵占水利利益的钉子户或混混势力进行打击。（3）在村民小组一级，要重新启用村民小组长，尤其发挥其在组织农田水利建设、灌溉及维护中的重要作用。只有确保其力量的发挥，小组的力量才能被充分激活，小组被充分激活之后，农民就可以在小组的范围内进行水利的参与、联合或组织，从而确保水利合作的顺利进行。

（三）培育乡村内部的社会资本以提高组织合作能力

罗伯特·普特南认为，社会资本是指能够推动协调和行动以提高社会效率的信任、规范和网络等[5]。尽管人民公社时期和农村税费时期以制度外供给为主，但农民组织合作依然与内部社会资本具有重要的正相关作用。当下的乡村社会之间组织合作力的衰退，尤其是“搭便车”和“钉子户”的盛行，其中一个重要的原因在于乡村社会内部社会资本的逐步稀薄。当前，我国乡村社会按照社会关联度可以分为原子化地区、小亲族地区和宗族化地区。但不得不指出的是，这些地区的社会资本都在逐步衰退，组织合作力都在减弱，只是有程度差异之分。水利治理从本质上看是一个组织合作问题，当组织合作的程度越深、范围越广时，治理的效果和成本就愈低；当组织合作无法达成时，农民就只能诉诸于代价高昂的私人小水利，而私人小水利的风险是无法回避的。组织合作的形成基础正在于村庄内的社会资本的培育。当前，我国很多地区的村庄都处于“空心村”状态，村庄内的青壮年劳动力外流，老年人和妇女儿童留守村庄，社会资本也日益流失。针对这一现实状况，国家启动了新农村建设和“美丽乡村”建设等，力图通过稳定农村和建设农民的诸多举措来发展乡村，这一过程也是培育乡村社会资本的过程，只有社会资本主要聚集起来，内部的凝聚力和向心力才会加强，公共性的水利建设等服务才能得到顺利开展。笔者认为，当前可以从两个方面加强社会资本的培育。（1）加强村民小组建设。村民小组是村民生产生活的基本单位，在后税费时代一直处于弱化的境地，甚至很多村庄已经取消了村民小组长。但当下随着合村并组的发展，很多原来的行政村变成了村民小组，村民小组是一个完整的村庄共同体，具有地缘和血缘交织的特点。为了培育社会资本，应加大对村民小组的关注力度，尤其是配备好强有力的村民小组长，提高其为村民服务的意识和能力，通过这一抓手将村民小组打造成一个凝聚力强的共同体，这一共同体具有内聚力就能在水利建设、维护和管理等方便发挥重要作用。（2）文化建设的浸润作用。当前乡村社会之所以难以组织，其重要原因在于公共的凝聚力降低、乡村的公共空间萎缩、村民的公共意识衰退。针对此，应拓展公共空间并增强村民的公共意识。文化建设是一个切入点或突破口，乡村组织应下大力气推动加强村庄的公共文化建设，让村民走出户外参与其中，充分体会到村民之间的关联，逐步破除“隔膜”状态。通过文化建设，可以有效整合村庄舆论，创造公共空间并形成正能量，一方面压制利己的钉子户，另一方面提高信任感和凝聚力。只有这样，才能为乡村水利等需要大家联合努力的事务奠定公共基础，从而形成治理的良性循环。

参考文献：

[1] 罗兴佐.对当前若干农田水利政策的反思[J].调研世界，2008，（1）：14.

[2] 柯炳生.我国农业发展的挑战与应对 [EB/OL].中国农业大学新闻网.[2014-6-25].http：//news.cau.edu.cn/art/2014/6/15/art_

8769_275614.html.

[3] 赵鼎新.集体行动、搭便车理论与形式社会学方法[J].社会学研究，2006，（1）：3.

[4] 阳静.策略主义：桔镇运作的逻辑[M].北京：中国政法大学出版社，2011.

[5] 李惠斌，杨雪冬.社会资本与社会发展[M].北京：社会科学文献出版社，2000：31.

[责任编辑 柯 黎]