农村转移人口农村权益退出与补偿机制研究

徐晓燕　王豪杰

摘 要：在促进新型工业化、新型城镇化和新型农业现代化协调发展的背景下，农村转移人口权益退出是实现资源优化配置的关键。要科学、合理构建可行的退出和补偿机制，以达到农村有效转移人口的目的，从而释放农村土地利用“红利”，推动经济社会发展方式由“资源扩张型”向“资源优化利用型”的内涵式增长方式转变。如此，统筹把握农村转移人口持有农地的真正意图、农村权益退出的影响因素以及建立合理的退出与补偿机制，为转移人口提供各方面的保障成为推进新型城镇化的重中之重。

关键词：农村；转移人口；权益退出；补偿机制

中图分类号：F301.11 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）32-0022-03

农村转移人口农村权益退出是我国工业化、城镇化过程中无法回避的客观现实问题。近些年来，随着经济社会的不断发展，农民向非农产业大量转移，就业领域、职业特征、收入来源、生产生活方式等都产生了巨大的变化，根据其对土地依存度的不同，可以划分出兼业户、半进城户、进城户、非农户等多种农村转移人口类型。因此，针对不同类型的农村转移人口，在促使其退出农村权益的过程中应该深入分析研究、统筹安排。

一、农村转移人口农村权益退出的理论分析

当前，农村转移人口的农村权益主要表现为土地的承包权，农村转移人口根据对承包地和宅基地依存关系可以分为：生计依存型转移人口，以就业、收入和生活保障为主导效用价值，持有目的是为了生产；潜在依存型农村转移人口，以规避风险为主导功能价值，持有目的是为防止非农失业、养老等保障；不依存型农村转移人口，不存在依存价值，以财产为主导效用价值，持有目的是为了取得财产性收入。生计依存型、潜在依存型和不依存型农村转移人口对土地依存关系分化、主导效用价值变迁与持地目的异化，为其承包地和宅基地退出提供了理论依据。

由于不同类型的农村转移人口对承包地依存关系的不同，其深层次的主导效用价值发生了变化，持地目的也随之发生了改变。而承包地效用价值从生产效用向保障效用，甚至财产效用演化的过程，对承包地产权权能结构及其政策价值取向具有重要影响。生产功能效用是以承包地的使用权和收益权为重心，保障功能效用强调承包权的稳定性，财产功能效用则对承包地的增值收益权提出了一定的要求。农村转移人口只要愿意均可退出农村承包地权益，必将进一步促进城镇化程度。不依存型转移人口已具备退出承包权的能力，适当经济补偿可激励其退出承包权；加强保障，潜在依存型离转移人口也有能力退出承包权；依存型转移人口则尚不具备退出承包权的能力。这为农村转移人口农村权益退出提供了理论基础。

二、农村转移人口农村权益退出决策的调查与实证分析

不同类型的农村转移人口在做出退出农村权益决策时的影响因素不同，因此，有必要对不同类型的农民进行深入的调查统计，来分析这些因素影响特定农民群体的退出决策的程度，从而为构建农村转移人口农村权益退出与补偿机制提供依据。

（一）樣本选择

选取河南省豫东传统农区为调查对象，随机选取三个村：河南省宁陵县乔楼乡双阁村、商水县大武乡双楼田村、西华县大王庄乡李庄村，在2016年7—8月暑假期间组织上述样本村中的郑州科技学院在校学生进行问卷调查。总共调查样本农户100个，发出问卷100份，收回97份，获得有效问卷94份，有效率达97%；并获得三个村村干部访谈记录、村落概况等资料。样本统计结果如表1。

（二）农村转移人口退出农村权益的影响因素分析

根据调查结果分析表明，承包地对农村转移人口具有多重效用价值，影响其退出农村权益的因素主要有农民个人因素、家庭因素、土地利用因素、效用价值、非农就业、社会保障等六个方面的因素。针对具有不同特征分类的转移人口，促使其做出退出农村权益决策的影响因素也不同。根据对样本的问卷调查结果进行统计分析，得出表2结果。

由表2可见，农村转移人口越年轻，退出农村权益的意愿就越强烈。青年人接受新事物，适应新环境的能力比较强，一旦他们享受到了城镇生活的便利，就更加愿意退出农村权益，成为新市民。家庭人口越多的农民越不愿意退出农村权益，这是由于城镇生活成本比农村高，家庭人口越多，城市生活压力越大，退出风险越大，越不愿意退出。土地越多的农户对土地的依存程度越高，越不愿意退出，这是因为我国大部分农村现行的惠农政策是按土地面积配给，面积越大可获得的农业补贴就越多，越不愿退出。在土地效用方面，持地目的为生产的农户不愿意退出农村权益，地是其赖以生存的根本，如果退出农村权益，这部分农民将面临着生存危机。非农就业越稳定的农户越愿意退出，因为这部分农民的城市生活能力较高，放弃农村权益的可能性越大。医疗保障水平越高的农户越愿意退出，因为农业生产的劳动强度过大，医疗保障水平越高的农户对生活质量的要求就越高，所以更愿意退出农村权益。

三、构建农村转移人口农村权益退出与补偿机制

农村转移人口退出农村权益受到各方面因素的制约，应该建立完善的动力机制、风险防范机制、激励机制和补偿机制来保证农村转移人口在顺利退出农村权益的同时，能够享受到新型城镇化带来的各种保障。

（一）动力机制

从政府角度讲，虽然存在社会结构调整、拉动内需、转变经济增长方式等方面的需要，但必须尊重农民诉求，通过制度创新土地退出制度，提供退出经济补偿、完善社会保障制度、建立老龄农民退休制度等，将政治动力转化为推动农民退出承包地的经济动力和社会动力，从而引导农民退出承包地。从农村集体组织角度讲，推动农民退出行为的动力在于创新集体经济发展方式，解决新的人地矛盾，新增集体经济收益。农村转移人口退出承包地的过程，也是集体组织获得土地产权调整权的过程，集体组织可以引入新的农地经营主体，从而获得组织经费、甚至部分租金等经济收益。从进入角度讲，新的农业经营主体，为了节约交易费，应用现代农业科学技术和农业机械耕作，具有获取规模经济效益的功能。因此土地规模经营能给经营者带来外部利润。

（二）风险防范机制

农村转移人口退出是一个涉及经济、政治、社会发展及民生等方面的重要课题。要规避农村转移人口退出过程中退出的各种风险，避免中国经济发展出现较大的波动，确保工业化、信息化、城镇化和农业现代化协调发展，就必须在农村转移人口承包地退出前、中、后三个环节做好风险防范。退出前，加强承包地退出顶层制度设计，建立健全相关法律体系，确保退出的政策科学性，降低退地风险。退出过程中，要设立农村转移人口权益准退条件，建立城镇户籍准入制度；同时，建立农村权益退出评价及权益存续期机制，规范签订退出协议。退出后，成立退出管理机构，制定退地纠纷处置机制以及退地贫困救济机制。

（三）激励机制

在农村转移人口权益退出的过程中建立适当的激励政策，促进权益退出的顺利进行。对退地农民进行现金补偿；对新入经营者进行规模经营补贴和农技培训；对集体经济组织在退地过程中的作用进行适当的经济补偿。对退出的农民进行社会保障激励。如果农民已拥有社会保障，为使社会保障公平，可将其折算到经济补偿中；如果离农农民没有社会保障，退地离农农民的社会保障应与退出地的城镇居民社会保障水平保持一致。对退出农民进行就业培训是退地激励的有力补充，提高农民非农就业的职业技术水平，从而降低农民对土地的生计依存，为非农收入的稳定性提供技术保障，进一步提高农民承包地退出能力和降低退出风险。

（四）补偿机制

选择合理的承包地退出补偿方式是补偿机制建设的重要环节。农村各地方在承包地退出实践探索中通常采用的补偿方式主要有一次性经济补偿和土地换取社会保障补偿两种方式。一次性货币补偿操作简单、补偿金额明确、一目了然，但是农民所获资金面临着贬值的风险。社会保障补偿是在按补偿标准计算出的补偿金额，将其转换成养老等社会保障补偿给农民，退地农民在养老、医疗、失业等方面就拥有了基本的保障，不至于因退地而导致基本生活没着落，这也是加强退地农民社会保障建设的有效途径，但是不如货币补偿的激励性强。各地应根据地方的具体情况采取不同的补偿政策。

结语

农村转移人口农村权益退出时应该在坚持农民“依法、自愿、有偿”退出承包地的基本原则下，根据不同类型的农村转移人口承包地依存程度与效用价值差异，构建农村转移人口承包地退出动力、风险防范、激励与补偿机制，保障农村转移人口退地收益，引导具备退出条件的农民有序退出农村权益，实现耕地资源优化再配置，保障国家粮食安全，保护耕地质量和生产能力，促进农民增收，从而促进城镇化与农业现代化协同发展。

参考文献：

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[责任编辑 张宇霞]