促进体育产业结构优化的政策研究

刘远祥　孙冰川　韩炜

摘要：采用文献资料法、专家访谈法、数理统计法对体育产业政策问题进行了分析，指出政策缺乏科学性、政策目标模糊、政策内容趋同不明晰、法律效力层次低、体系不健全是体育产业政策实践中存在的主要问题。通过夯实体育产业政策理论基礎、完善运行机制，从政策视角提出优化体育产业结构的对策建议。

关键词：体育产业；结构；政策；优化

国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发[2014]46号）指出：要加快政府职能转变，进一步简政放权，把体育产业作为绿色产业、朝阳产业培育扶持，破除行业壁垒、扫清政策障碍，把改善产业布局和结构作为发展的主要任务。国务院办公厅《关于加快发展体育产业的指导意见》（国办发[2010]22号）也明确提出建立以体育服务业为重点，门类齐全、结构合理的体育产业体系和规范有序的体育市场的发展目标。而《全国体育产业统计公报》和诸多研究成果表明：体育产业结构不合理，核心产业滞后、区域结构趋同、关联效应不强、有效供需失衡等已成为制约体育产业发展的突出问题。

十八届三中全会公报指出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。如何协调体育市场中市场和政府的关系，科学制定体育产业政策并有效执行，消除体育产业发展中的结构性桎梏，优化体育产业结构，促进体育产业发展，已是当务之急。

1.体育产业结构优化政策的理论基础

1.1弥补市场失灵——需要产业政策的有效矫正

市场机制完善的发达国家现实经济中，由于市场存在信息性失灵、垄断性失灵、外部性失灵、公共性失灵等“市场失灵”问题，尚需政府行为对资源进行配置。我国是直接从封建农耕经济改造建立起社会主义高度集中的计划经济，再转变为建立社会主义市场经济体制。我国体育产业的发展更是延续了体育事业运行模式的强大惯性，体育市场机制尚不完善、更加需要政府的宏观调控加以矫正。

政府可以通过制定和执行体育产业政策，来克服市场失灵、减少垄断的危害、促进有效竞争的形成、增加体育公共产品的供给、合理配置各类资源，充分发挥政府在体育产业发展中的引导、示范、培育、扶持以及促进作用。

1.2保护幼小产业——需要产业政策的扶持发展

保护幼小产业学说认为：政府应适当采取措施来保护本国具有发展潜力、但还比较幼小的产业，使其具备与国外竞争者相抗衡的能力，在其尽快成长起来以后再参与国际公平竞争，以期将其培植为优势产业。

我国体育产业自20世纪80年代开始起步，经过30多年的发展，不断壮大。但总体上看，仍然处在发展的初期。2014年全国体育产业总规模超过1.35万亿元，体育产业增加值占GDP的比例为0.64%，与发达国家的体育产业相比差距甚大，属于典型的“幼小产业”。

1.3主导产业选择——需要政府把握选择

主导产业往往被誉为经济发展的起爆剂和驱动轮，政府可以根据产业结构的演进规律预见性地实现事先调节，避免不必要的资源浪费，支持未来主导产业和支柱产业的发展，从而实现产业结构的合理化和高度化。

体育产业政策必须根据体育产业内部发展不平衡，主导产业地位不明确、扩散效应不强，支柱产业的支撑作用不突出，瓶颈产业依旧制约体育产业发展的实际情况，通过对体育产业各部门的发展序列的安排和结构政策的制定与实施，使体育产业结构趋于合理化和高级化。

1.4赶超理论——需要政府承担更多责任

赶超理论认为：一个国家的某一产业在非常弱小的情况下要想获得超常规发展、赶上发达国家，仅靠市场的“自然力”是不可能的。后发展国家可以通过制定产业发展的扶持政策和确定优先发展的产业，学习发达国家的先进经验、汲取教训，在短时期内赶超发达国家。

国家把体育产业定位为国家战略层面，是当前我国产业结构调整中要大力发展的行业，也是充满希望的弱势产业。如何实现超常规发展，需要政府出台扶持政策，借助政府的强制力量来保护和促进其发展，以提高我国体育产业的国际竞争力。

2.促进体育产业结构优化政策的运行机制

体育产业政策运行机制是完成整个体育产业政策生命过程的载体，涉及体育产业结构优化政策的制定、执行、绩效评价、政策控制多个环节。

2.1政策制定——体育产业政策运行过程的逻辑起点

体育产业政策的制定是政策运行过程的首要环节，也是政策成败的基础。体育产业政策的制定必须遵循科学的程序和运用科学的方法，以保证政策的科学性和合理性。

2.1.1体育产业政策的类型

原国家体委1986年颁布的《关于体育体制改革的决定（草案）》被视为我国体育产业政策的发端，到国务院2014年颁布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，各级政府为加快发展体育产业制定颁布了一系列的体育产业政策，内容比较丰富，根据其作用进行分类，可以看出体育产业政策主要涉及以下几个方面（见表1）。

2.1.2体育产业政策法律效力

产业政策法规按照法规效力层次由高到低，可以划分为：法律法规（包括规定、规程、标准），条例，政策（包括计划、规划、纲要、方案、程序），意见（包括报告、决定），办法（包括通知）5个层次，其法规效力呈现出递减状态。梳理了新中国成立以来的体育产业政策文本共计130余份（不完全统计），按照法规效力层次进行了统计（见表2）。

2.2政策执行——体育产业政策目标实现的根本保障

体育产业政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转换为政策效益的唯一途径和根本保障。美国学者艾利森认为：在达到政府政策目标的过程中，方案的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的实施。体育产业政策执行是体育产业政策运行的关键环节，没有有效的执行，即使政策制定的再科学、再合理，也只能是一纸空文。

2.3绩效评价——体育产业政策效果检验的基本途径

体育产业政策绩效评价是在全面掌握信息的前提下，依据一定标准对某项产业政策效果、政策效益、政策效应进行度量、分析和评价。在政策执行完毕以后，需要对政策方案及其执行绩效进行科学、客观、系统、全面的评价。政策实施活动是否有效、实施的结果是否实现了預期目标，只有通过政策绩效评价，才能对产业政策过程进行全面的考察和分析，总结得失与教训，为政策控制提供良好的基础。

2.4政策控制——完善体育产业政策体系的必要环节

政策控制是政策制定者依据政策评价的结论及反馈的信息，对既定的产业政策进行不断地修正、补充和发展，以便达到预期政策效果的一种政策行为。体育产业政策控制是完善体育产业政策体系的必要环节，是为使政策达到预期目标而对政策执行的整个过程进行监督和纠偏的过程。江小涓指出：产业结构政策之所以不能实现所定目标主要原因就包括事态有了新的变化而政策本身未能及时调整或变动。

3.体育产业政策实践中存在的问题

我国的体育产业政策对促进我国体育产业的发展、产业结构的优化起到了积极的市场效果。但总的来看，我国体育产业政策一直与体育事业政策如影随行，体育产业政策效果与预期目标之问存在着一些偏差，体育产业的结构性桎梏还未解决、地区产业结构雷同的问题依然存在。

3.1政策缺乏科学性

国务院副秘书长江小涓在分析产业政策未能达到预期效果时，第一条制约因素便是政府不一定能制定出合理的产业政策。而国内的相关研究几乎都将政府能够合理制定和执行产业政策作为无需论证的前提。如在设立体育产业发展引导资金时，将项目申报主体限定为：具有独立法人资格，从事体育产业活动的地方政府及下属事业单位，体育社团及民办非企业单位。将发展体育产业的主体体育企业排除在外，使得政策有效性打了折扣。

3.2政策目标模糊

政策目标既是政策方案的出发点，又是政策指向的目标，政策目标不具体、空泛、含糊，就使得政策执行机关和人员不能明确领会其含义而无所适从，或者各自按照自己的理解去执行，这种弊端特别容易让一些人“钻空子、搞对策”。例如在部分省市《体育产业发展规划》和《关于加快发展体育产业的实施意见》中将体育产业发展目标描述为：培育一批产业园区、形成一批重点企业、建立结构合理的产业体系、增加值明显提高等，缺少量化的指标。

3.3政策内容不明晰

政策的明晰眭是政策有效执行的重要前提条件之一，政策的明晰性决定着政策在执行过程中的可操作性。美国学者霍尔珀林在研究美国总统外交政策的执行时发现。导致政策执行失败的三个基本原因之一就是政策执行人员无法准确地了解上级领导或决策人员所要求他们做的事情；更因为政策执行人员所得到的政策指令往往是含糊笼统的，很容易引起人们的误解，从而导致政策执行的失败。现实中，诸如有关单位、有关部门的指向性不具体。部分内容规定得不够明确，如“建立、健全相关法规，明确监管主体及其管理职能和各类市场主体的权利义务。”谁是监管主体，有哪些权利义务在一些关键性问题上没有制定出切实可行的具体操作措施，结果使政策根本无法有效实施。

3.4政策内容趋同

现阶段我国出台的体育产业政策中普遍存在不同地区的体育产业按照统一模式制定，缺乏地区特色和民族特色等问题。如国家体育总局在“十一五”体育产业规划中提出了7大发展目标，即建成一个体育产业体系、形成一种体育产业格局、提高体育产业增加值比重、增加人均体育消费、促进产业结构优化、增加就业人口和成为经济新增长点。在地方政府制定体育产业发展规划时，忽视了当地的发展现状及自然、人文资源禀赋，照搬了国家规划中的内容。河北和内蒙古对7项内容全部认同，连同表述文字也完全相同。

3.5政策体系不够健全

政策执行需要不同执行机构和执行人员的共同参与和密切配合，需要调动并利用人力、财力、时间、信息、权威等多种资源，需要综合使用行政、法律、经济等各种手段。美国著名政策科学家萨巴蒂尔和马兹马尼安强调说：“执行机关内部以及执行机关之间的整合是政策有效执行的必要前提之一。”在制定一些措施时，经常涉及财政、金融、土地、工商、税务、旅游、教育等多个部门，而体育部门很难协调、约束其他部门，就出现了谁权力大先执行谁的政策的情况，导致政策执行困难。

3.6政策法律效力层次低

法律手段在政策执行手段中是一种最具有普遍约束力的规范化调整手段，它与经济手段相比更具有权威性、普遍制约性。新中国成立以来，我国为体育事业的发展制定了《体育法》，整个体育产业领域无一部专门、系统、权威的部门法律，现有政策大多停留在行政性规定和管理条例等层次上。各级政府发出的各种“意见”“办法”，对地方和企业的约束力低，“有令不行、有禁不止”是一种很普遍的现象。除《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发[2014]46号）外，我国还没有出台一部完整的指导整个体育产业发展的全国性的体育产业政策。缺少法律层面的在全国具有普适性的体育产业法规，影响了相关体育产业结构政策的有效实施。

4.促进体育产业结构优化的政策建议

4.1廓清体育事业与体育产业的关系

区别体育产业和体育事业在生产目的、资本来源、机构性质、运行机制、调控方式等方面的差异。体育产业的发展实践证明，体育不仅可以为国争光、为民服务，还能为国增利。应该廓清体育事业和体育产业，充分肯定体育产业发展对于体育事业发展的反哺作用、积极引导居民体育消费。

4.2进一步简政放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

加快政府职能转变，进一步简政放权，坚持有所为和有所不为。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，发展主体从政府管办向强化政府公共服务职能、充分发挥体育社会组织的微观主体作用和市场配置资源的基础作用相结合转变，政府要从机构资源配置者和行业建设者的角色中逐渐淡出。从政府主办向政府主导、部门协同、全社会共同参与转变。企业是发展体育产业最重要的主体，积极培育产权明晰、权责明确、自主经营、自负盈亏的企业，政府提供保障，更好地发挥市场在优化资源配置中的作用。

4.3完善体育产业法律法规，提高体育产业政策的法律效应

按照李克强总理在国务院常务会议上的部署，在《关于加快发展体育产业的指导意见》、《体育产业“十二五”规划》的基础上，尽快制定并出台发展体育产业的专项法律法规，提高体育产业政策的法律效应，为体育产业发展提供良好法律环境。针对体育产业发展中的结构桎梏和市场经济体制中的市场失灵现象，完善体育产业政策体系，制定体育健身消费政策，通过政府购买、以奖代补，场馆免费开放、普及健身知识、推广运动项目等方式积极引导居民培育体育消费观念，形成体育消费习惯，引导居民体育消费，促进体育产业结构优化。

4.4健全体育产业政策实施机制

产业政策的有效实施是将观念形态的政策目标转换为实际效果的一个动态过程。应当针对体育产业政策实施中存在的问题有针对性的建立健全体育产业政策的实施保障机制。

4.4.1建立信息传递保障机制。通过建立体育产业政策信息传递保障机制以防止信息传导失真和提高信息反馈效率。

4.4.2建立不同部门间的联席协作机制。体育产业政策的实施需要不同执行机构和执行人员的共同参与和密切配合，在涉及财政、收税、土地、金融、旅游等多个部门的协同时，由体育部门牵头成立联席工作组，联合行动、群策群力，保障政策的有效及时实施。

4.4.3制定具体的实施办法。根据体育产业政策，各个部门、各个地区都要进一步制定产业具体的实施办法，制定进一步细化的子目标，从而对体育产业的内部构成、技术水平、区域布局、产业组织做出明确规定，为体育产业结构优化营造良好空间和环境。

4.5建立体育产业政策监督机制

完善以国家权力机关为监督主体的产业政策监督保障机制，发挥各级政府在产业政策监督保障机制的作用。进一步明确体育部门的监管职能，约束监管客体，对未能及时、有效执行产业政策的主体进行通报批评或问责，以保证体育产业政策顺利有效运行，提高体育产业政策的执行质量，促进体育产业政策目标的实现。