环保PPP项目：是持续生机还是短暂繁华？

陈湘静

开年没多久，生态环保建设领域又传来不少大型PPP项目签约的消息。这股已经搅动环保行业格局的热潮恐怕还将继续升温。但它给行业带来的是持续生机还是短暂繁华，是经济环境效益的双赢还是会留下环境改善、企业经营上的隐患，不少冷静的思考、中肯的建议已经开始在业内形成。

相比于几年前单个的污水、垃圾处理项目，如今的生态环保PPP建设项目多为海绵城市、流域治理等综合性大工程，动辄就是十亿甚至几十亿元的投资体量。这类项目市场的打开，在给行业充分想象空间的同时，其在规划设计、技术工程、运营经营、风险控制等方面的复杂性长期性，也带给相关参与各方巨大的挑战，更值得业界的重视和关注。

勿忘初心：提升环境公共产品供给水平是目标

政企合作过程中，不仅要让专业企业拥有市场机会，让地方政府提高公共治理的能力也是题中之义

香港深圳湾污泥处理厂以其在优化环境方面的创新能力获得了2015全球年度污水处理项目的大奖，这座公园式的处置设施曾给同济大学可持续发展与新型城镇化智库主任诸大建留下深刻印象。

“项目建设标准非常高，投资超过50亿元港币，一开始我也以为是由企业负责投融资的那种BOT（建设—运营—移交）模式。”后来他了解到，项目100%由香港政府买单，从建设到运营，与专业企业签订了15年合同。“这个BOT项目实现了这一模式的本源，就是通过专业的设计、建设和运营，提升污染物处理处置的能力与水平，改善环境质量。”他说。

而令他思考并颇感遗憾的是，类似这样的案例在内陆地区还不多。“我们的PPP基本上是为了地方政府解决基础设施建设的资金短缺和债务风险问题，少数水平高一点的项目是为了解决效率问题。而有些地方政府引入企业和社会投资时，甚至想的是少花钱办大事。”

“缺钱是不少地方政府将基础设施类环保项目外包的主因。”一位业内人士曾这样戏称PPP项目热潮的成因。而从“十一五”的污水、垃圾处理等城市环境基础设施建设，到如今的海绵城市、黑臭水体治理、流域综合整治，市场在逐步开放，主体在不断变化，但投融资一直是其中重要的驱动力量。

这股力量在推动产业市场繁荣的同时，也留下了不少遗憾和隐患。特别是在一些环境类政企合作项目中，资本、价格成为核心关注点，而项目本身的系统性、专业性和长期性没有得到应有的充分重视，使得项目在建设、运行及稳定削减污染方面不尽如人意。

比如，在2010年前曾占主流的BT类项目（建设—移交，俗称交钥匙工程），就曾留下不少因工艺设计、建设质量等问题而不能正常运行甚至要推倒重来的处理设施；而进入BOT时代，低价竞争的风向也并没有得到扭转。

近一两年来，一些污水、垃圾项目的报价一路走低，抱着“先拿下项目然后调价”想法的企业不在少数。而更值得警惕的是，少数企业是在稳定运行、污染处置方面钻空子、降成本。一位业内人士就曾告诉记者，如果垃圾焚烧厂要把飞灰和渗滤液都合法合规处置，很多项目的报价根本不够。

除了低价偏好，不少地方政府对PPP中“合作”部分的忽视，近年来令不少真正想做好项目的企业颇为头痛。在污水垃圾处理等很多项目中，有不少比投融资、建设更为关键的问题需要双方共同努力，如选址规划、管网建设、污水垃圾收集等。对此，一些地方政府却有些“甩包袱”思想，不主动工作，不积极配合，导致项目建设、运行多有不顺。

近年来，在一些经济发达地区，也有越来越多优秀的污染治理项目不断涌现，無一不是地方政府和企业理性、专业合作的结果。一些企业负责人告诉记者，特别是地方政府对合理支出和有效监管的重视和到位，是重要的推动力。“政企合作的过程中，不仅要让专业企业拥有市场机会，让地方政府提高公共治理的能力也是题中应有之义。”

清华大学建设管理系教授王守清曾撰文指出，做PPP，政府不是把工作完全甩给企业，也不能逃避特定性质项目的支付/补贴责任，而是要转变管理方式和重点，严格监管产品质量、服务水平和价格等。因为提供公共产品的终极责任仍属于政府。

而诸大建自称是个PPP的“旁观者”，相比于热闹的市场，他对这一模式的初衷最为关心。“教育、医疗、环保等事关民生的基础公共服务领域，存在严重的投资不足，这是PPP模式的重要出发点，我们在讨论的时候不能忘记这个‘初心。”

重视风险：绩效考核、明确产出要跟上

PPP项目需要稳定运营，企业不再以投资为主导，而转向以运营服务为业务主要内容

“海绵城市去年以来签了不少大单，但最核心的绩效考核却还在探索过程中。这其实是不正常的。”一位业内人士向记者表达他的忧虑。如今，水环境领域综合环境建设成为PPP新亮点，海绵城市、综合管廊、河道流域治理等产生了不少大单。这类项目放大了体量，扩充了市场，但发生在其中的商业模式、绩效考核、付费监管等方面的质变，政企双方是否都做好了准备，还存在很大的疑问。

对于环境综合类PPP项目，王守清表示，国内外关于PPP已有共识，4条原则缺一不可。第一，必须有风险转移。政府擅长控制的风险由政府控制，政府不擅长的由企业控制。第二，要有明确的产出标准。第三，绩效支付，政府根据企业的绩效表现付费。第四，投资者要形成全产业链。

而据记者了解，在综合类环境整治PPP项目中，核心的产出标准与绩效考核支付体系，都还属于正在探索的阶段。而业界普遍担忧，在此情况下达成大量项目，将面对非常多的不确定性和风险。

一方面，由于面对后期地方政府还款风险，社会资本更倾向于尽量在前期工程阶段利用工程利润回流的方式尽早收回投入；另一方面，不少中标方的核心能力在于“建设”或“建设+投资”，运营能力相对欠缺，在建设期后寻求退出是其重要考虑。

对此，在去年末召开的全国财政系统PPP工作推进会上，财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌曾直言，PPP存在“重数量、轻质量”现象，部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版的BT（建设—转让）项目。

在北京城建设计发展集团投融资部部长尹志国看来，重建设、轻运营的现象的普遍存在，可能是未来稳定运营的隐患。“一些大央企猛拿订单，就是打算先拿到前面的投资回报，不考虑长期运营。因为后面运营维护利润低，可以甩给政府。个人认为这样后患无穷，对政府和公众都是非常大的风险。一旦项目运营出现问题，政府还是要负责。”

而在地方政府可能面临的风险之外，业界的关注点还在于，这一轮综合建设类PPP将给环保产业带来怎样的影响。诸大建说，威立雅在上海2002年的时候宣布将不再以投资为主导，而以运营服务为业务主要内容。这被上海政府评价为是一次业务上的升级。“我们能不能培养出以高水平运营服务为主的企业，而不是擅长做一锤子投资建设这样的企业呢？这也是PPP中非常重要的第二个P。”

作为国际环境产业巨头，苏伊士、威立雅开拓全球市场的基础是高水平的技术解决方案和专业化运营。其在中国，近两年也已经完成了向专业化运营方向的回归。在城市生活污水、工业园区污染治理、土壤修复、危化品处置等方面，专业的运营服务正在为其赢得更多的国内客户。

监管到位：信息公开见效快

公开和透明是实现有效监管的重要途径，从项目的可研、立项开始，直到建设和运营，都必须有监管参与

“我在2008年就准备了PPP项目监管讲稿，实际上到现在没有人请我去做关于这方面的演讲。”王守清的“吐槽”反映了业界对PPP风险的担忧和监管的迫切呼吁。大量项目如此快速地推进，涉及的投资都达亿元级别，作为最终的买单者，地方政府和公众对环境PPP项目的技术方案、施工质量、运行效果都有着关切。

“没有监管就没有效率的提升，没有服务和产品水平的提升。”王守清特别强调，公开和透明是实现有效监管的重要途径。“工作全过程的透明，可以引入公众、媒体、甚至企业参与监管。而且这个参与必须有制度，同时不能集中在事后，而是从项目的可研、立项开始，直到建设和运营，都必须有监管参与。”

对此，亚洲开发银行高级PPP专员肖光睿表示，对PPP的科学有效监管，需要完备的制度，这需要一个周期，其发挥作用也是需要时间的。“我个人认为，PPP的信息公开是能够立竿见影、比较有效发挥监管功效的手段，可以帮助政府监管项目和社會投资人，同时也能帮助社会投资人和大众监管政府的活动。”

他表示，亚行贷款项目的信息公开度是比较高的，贷款文件、项目文件、批复文件全文都根据我们的要求上网公开。同样一些中国企业在参与世行、亚行项目的时候能够做到，但是参与国内一些项目的时候却说自己做不到，这是要思考的一个问题。

不过这一问题将逐步得到改善。《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》日前已经发布。目前要求公开的内容包括项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、可行性研究报告和规范实施承诺书等。对此，业界人士表示，在环境类PPP项目中，大量的投资最后还是要靠政府财政逐年支付的，地方政府和公众对项目技术方案的可行性、性价比等拥有知情权和监督权。

而王守清在接受记者采访时表示，PPP项目信息公开的禁区只有两个，涉及到国家安全和企业专利，其余的都应该可公开。“当然，公开应是分层级的，对不同机构公开不同的范围，不是所有信息都上网。具体可以分为主动和被动公开，前者是强制性的，后者是应要求的，只要申请经审核后就必须提供。”

“恰恰因为所谓的保密，为不规范竞争提供了温床。”E20平台首席合伙人傅涛曾建议公开PPP合同等信息，认为这是低价竞争监管的最省力的方法，可从重点公开低价竞争的所有相关合同等信息入手。

他表示，信息公开为总结经验提供了信息渠道，让参与各方少走弯路；在此基础上，推进服务标准的形成，为政府识别选择投标公司作参考。“用公开透明、多方监督的方式促使经验的积累、教训的吸取、倒逼良性竞争的回归。”