司法改革转型期的失序困境及其克服——以司法员额制和司法责任制为考察对象

吴洪淇

司法改革转型期的失序困境及其克服
——以司法员额制和司法责任制为考察对象

吴洪淇

司法改革转型期作为制度变革的过渡时期存在着一种失序的危险。这种潜在的危险受到司法改革的时间与空间、日渐发达的法律服务市场以及司法改革的行政化推进方式等三个宏观因素的制约。司法改革转型期的失序困境主要源自于传统司法秩序中五对基本关系的失衡，其中包括人员数量与办案量、办案人员所承担的权责与待遇、入额人员与司法辅助人员、权力下放与权力控制以及司法事务与行政事务之间的关系。为了平稳渡过司法改革转型期，需要从时间安排、吸收民意和各界意见、统一规划司法改革推进节奏以及协调顶层设计与基层经验之间的关系等方面来进一步改善。

司法改革；员额制；司法责任制；失序困境；行政化

一、问题的提出

本轮司法改革已经推进三年左右时间，目前全国绝大部分省级地区都有部分法院检察院不同程度参与了试点工作。从司法的员额制到司法的责任制，从省级人财物统管到司法人员职业保障制度改革，无论从改革的深度还是广度来说，本轮司法改革都要远远胜过改革开放以来的任何一轮司法改革。改革的本质在于以一套新秩序来取代旧有的秩序，本轮司法改革同样也是如此。在改革的进程当中，旧有秩序被打破，新的秩序却还需要相当的时间才能形成，这样就会出现相当一段时间的改革转型期。任何改革都会经过改革的转型期，这一时期的特征在于已经形成的传统秩序被打破，新的秩序却还未形成；许多既有的平衡关系被打破，新的平衡关系却还未形成，出现了所谓的“失序困境”。费孝通在论述乡土秩序向法治秩序转型过程时曾经提出这样一种困境：“法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了。”*费孝通：《乡土中国·生育制度》，北京：北京大学出版社，1998年，第58页。可以说，任何一项改革的实现都必然会面临这样一种“失序困境”，而改革能否成功的一个重要保障就是用恰当的制度安排和改革的前景来尽量克服“失序困境”所带来的负效应，确保新旧秩序之间的平稳过渡。

我国当前的司法改革恰恰处于这样一个过渡阶段。在许多试点地区，改革已经展开，但尚未最后完成，改革仍然还在路上。通过对目前多个试点省份改革实践的观察可以发现，改革转型期的“失序困境”已经开始显现出来，“案多人少”困境加剧、法官检察官流失等问题的出现其实都是这一困境的重要表征。*据统计，近五年来，上海流失法官300多名，仅2014年一年就流失74名。北京辞职法官数量达到500多人。参见赵刚：《聚焦法官流失问题，让法官职业“高大上”起来》，《人民法院报》2015年3月14日。这样一些表征不能简单视之为改革过程中的必然产物而对其视而不见。经过一段时间的试点，司法改革方案的利弊也逐渐凸显出来了，目前需要做的就是对试点过程当中出现的经验与问题进行总结，以便为司法改革的下一步走向提供参考。

二、司法改革展开的三个制约条件

只要是改革就必然会涉及对旧有秩序的触动从而带来一定程度的失序感，这样一种失序感并不必然会导致所谓的失序困境。只有当这种失序的状态导致一定的不可欲的后果，而这种后果甚至可能完全消解改革正当性的时候，才会存在失序困境。因此，司法改革的成功与否某种意义取决于改革释放出来的正能量与失序状态之间的时间竞争。在司法改革推进的过程当中，失序困境的潜在危险因为以下三个制约条件而显得更加突出。

第一是司法改革的时间和空间问题。本轮司法改革的推进是一项涉及多重制度、多个层面的立体式改革，并且又是在非常有限的时间与空间里来展开的。首先，从时间上看，我国司法改革的推进时间还非常短暂，从2013年算起只有三年左右的时间。但迄今为止，司法改革试点已经在几乎所有的省市不同程度地推进。虽然名为试点，但与传统的刑事司法改革试点相比较，本轮司法改革试点却更多带有自上而下推进的性质，地方的自主性受到更大的约束；而且这种试点推进的进度是在相对有限的时间制约下展开，必须在相对有限的时间内完成改革任务。*传统司法改革试点展开的特点，参见郭松：《刑事诉讼制度的地方性试点改革》，《法学研究》2014年第2期。时间的制约在一定程度上加大了司法改革推进的难度，许多改革的问题可以通过时间的推移来逐步解决，这就是为什么本轮司法改革规定了一个五年的过渡期，一些临近退休的人可以通过这五年的过渡期来逐步过渡。但仅仅这五年的过渡期也许还无法完全消解时间对司法改革带来的压力，尤其是对许多年轻的法官、检察官来说。其次，从空间上说，我国是一个疆域广阔、各地区发展很不均衡的国度，这是本轮司法改革推开的空间领域。疆域广阔就意味着改革措施推进的深度要比一般的国家更为艰难；地区发展不平衡就意味着各地区社会经济状况差异很大，改革措施的具体内容上必然要有所区别。空间上的这一特征也使得司法改革在顶层设计与基层经验的结合上呈现更大的复杂性。

第二是法律服务市场的外部影响问题。经过改革开放30多年来的发展，我国已经形成了一个有着30万左右律师、行业总收入高达2000多亿的法律服务市场。这还不包括公司法务、政府公职律师、会计师事务所等其他行业。这个巨大的法律服务市场构成了当前司法改革的一个隐性但又极其重要的场域，因为这些行业某种意义上与正在进行改革的法院、检察院构成了人才竞争关系。从职业发展的前景来看，法院与检察院当中的一部分办案主力，尤其是30～40岁左右的法官与检察官正处于年富力强的阶段，这些人在法律服务市场当中同样也是备受欢迎的。*比如，2014年一年，上海法院系统共有105人离职，其中86人为法官，法官流失人数较2013年同比上升91.1%。流失的法官呈现“高学历、年轻化”倾向，且多为审判一线部门的业务骨干。这86名法官中，有17个审判长，43人拥有硕士以上学历，63人是年富力强的70后中青年法官。载王烨捷、周凯：《上海司改为留住青年法官开出“药方”》，《中国青年报》2015年04月20日03版。这种竞争关系某种意义上为司法改革提供了一种检验标准，一旦司法改革使得司法体制内的一部分人的职业环境与前景相对而言变得更为糟糕的时候，他们就会选择进入法律服务市场当中。在这样一个背景下，司法改革的推进必然要慎重地考虑各方尤其是那些在法律服务市场拥有更大选择余地的那部分人的利益，必然要将司法改革推进放在法律服务市场这样一个整体环境中来予以考虑。从某种意义上说，法律服务市场必然对司法系统内部产生一种强烈的吸附效应。一旦在司法改革当中对于司法系统内部人员的人力资源价值评估出现偏颇的话，必然出现一种溢出效应，甚至可能出现劣币驱逐良币的现象。因此，司法体制内对人力资源价值的评估不仅要将其放置于司法系统内部来考量，还要将其放置于整体法律服务市场来加以考量，这样才能更为全面地衡量出各类人员的人力资源价值。

第三是是司法改革的行政化方式问题。当前的司法改革是以规训的方式来赋予司法者以司法主体性，通过建构一种新型的审判方式来实现“让审理者裁判，让裁判者负责”，终极目的是为了“让群众在每一个案件中感受到公平正义”。但司法改革的推进却又不得不借助行政化的方式来展开，这主要体现在三个方面：(1)从司法改革的推动力量来看，是一种自上而下的推进方式。本轮司法改革主要内容的苗头固然肇始于基层一线自生自发的改革试验，但却借助于党和政府最高层的顶层设计来加以推广。*比如本轮司法改革核心的员额制与司法责任制在2012年的佛山法院和深圳福田法院改革当中就都已经涉及了。相关报道参见刘长等：《深圳福田审判长负责制改革：不审案的人，不能判案了》，《南方周末》2013年3月14日。改革的方向通过中国共产党十三届和十四届全会决议的形式来进行推进，改革的方案以中共中央办公厅与国务院办公厅的名义下发，通过中央政法委和最高法院、最高检察院的相应办法来层层具体落实。(2)从本轮司法改革的推进主体来看，各级政府主要都是通过本级政法委来主导司法改革的推进进程，而在法院、检察院内部，改革的主要推动者是法检的一把手领导，主要都是通过政治部门来承担司法改革的具体事务。(3)从本轮司法改革具体展开方式来看，也带有很强的行政规训色彩。比如，在进入员额的遴选上面，各个试点地区主要是通过考试方式来实现。*就目前推行司法改革试点的省份来看，所有省份都采取考试方式来遴选入额人员。差别主要在于考试的内容和通过考试进入员额的人员范围。与提名制、选举制等遴选方式相比，考试作为一种法官遴选方式无疑更具有行政规训色彩。*目前法治成熟国家一般通过任命制或选举制来提名法官人选。具体可以参见韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，北京：人民法院出版社，2008年，第215、363、465页。相比于任命制或选举制，考试这种方式更具有规训色彩。有些学者发现，“通过对每次考试(以致一般地对每个独立个体)的表现，作出经常性的监视和计算评断，对学习者强加一种新的‘规训性’权力”。参见霍金斯：《教育与学科规训制度的缘起》，李金凤译、刘建芝校，载华勒斯坦等：《学科·知识·权力》，北京：三联书店，1999年，第47页。整体上，我国是以一种行政化的方式来推进去行政化改革，其潜在的危险在于在改革推行的过程中，行政性权力实际上呈现一种扩张的趋势，一旦这种扩张之后的行政性权力没有得到有效制约的话，那么，必然侵蚀目前已经确立的职业性权力并进而消解司法改革所追求的去行政化效果。

三、失序的潜在根源：改革中出现的关系失衡

司法改革的核心目的就是通过改革来打破传统的司法运行方式，建立一套符合社会发展需要的新型司法运行方式。以司法员额制为例，司法员额制改革就是要通过优化现有人员结构、科学分类管理和精确划分职能，使广大法官从繁冗、琐碎的程序性事务或非审判事务中解脱出来，专心致志行使裁判权，其最终目标是要推动建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式。*最高人民法院司法改革领导小组办公室编：《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》，北京：人民法院出版社，2015年，第260页。经过改革开放之后的制度重建和长期运转，司法机关内部已经形成了一套相对稳定的运作秩序，而嵌入到这一秩序的个体之间已经形成了一种相对平衡的关系以及由此衍生出来的稳定预期。司法改革就意味着对这些相对平衡关系的打破，从而导致转型期种种关系失衡或改革脱节的问题出现。基于对司法改革当前现状的观察可以发现，司法改革进程中已经或可能出现以下几个关系失衡问题。

第一是案件数量与办案人员之间的关系失衡。案多人少一直是困扰我国法院系统的一个老问题，在司法改革的转型期，这个问题进一步加剧。*改革开放以来，我国法院受理案件数量已持续增长30余年，由1978年的61万件，增长到2011年的1200多万件，是1978年的20倍。而法官人数仅从1978年的6万余人，增加到目前的21万余人，是1978年的3倍多。参见毛立新：《法院“案多人少”，出路何在》，《法制晚报》2012年11月21日。司法员额制改革和司法责任制的初衷本是希望让更多的办案力量能够投入到一线办案当中。但随着司法改革的推进却发现在改革转型期，办理案件的审判力量是大大减少而非增加了，案多人少的矛盾不是缓和，而是更加突出了。许多法院尤其是基层法院的办案人员降低了一半左右。这主要基于以下三方面原因：(1)由于员额比例限制，能够直接办理案件的法官总量减少了。目前中央确定的法官员额比例是39%，各地区由于需要预留部分员额比例，目前确定的员额比例都在30%左右，这样一个比例大大低于原来能够直接办案的人员比例，使得能够直接办理案件的人员总量大大减少。(2)许多原来作为办案主力的人员现在因为没有进入员额而无法办案了。在司法员额制实施过程当中，对于申请入额都设置相应的工作年限，在相当一部分试点的基层法院，这些未满年限的人员原来承担了相当一部分办案任务，甚至还有很多已经是办案主力了。*比如北京、山西等地要求担任助理审判员或检察员三年以上的人员才有资格申请入额。而一部分原来担任院领导职务的人员入额之后只能办理入额人员平均办案量的一部分，这样其实又进一步降低了办案的力量。*一些地方规定担任院领导、承担行政管理业务的入额人员办理平均办案量的三分之一。(3)从2015年5月份开始实行立案登记制，法院受理案件数量出现大幅度增长，这进一步加剧了案多人少的困境。*自5月1日全面实行立案登记制以来，截至9月30日，共登记一审案件620余万件，同比增长31.9%，其中民事案件同比增长22.9%，行政案件同比增长75.8%，刑事自诉案件增长60.5%。毛思倩：《“立案登记制”实施以来 全国法院登记初审案件同比增长31.9%》，2015年11月16日，http:∥news.xinhuanet.com/legal/2015-11/16/c_1117159120.htm，2016年5月1日。司法改革的初衷是希望让更多的办案力量集中到办案一线，让有更多的办案经验的人去从事办案业务，从而化解既有的案多人少的困境。但以上三点原因却在一定程度上凸显了案件数量与办案人员之间的失衡关系，使得目前法院的员额法官普遍感到办案压力急剧增加，而不是如改革所预期的那样，因为拥有更多办案力量而使案多人少的困境得以缓解。

第二是入额法官与司法辅助人员之间的关系失衡。司法改革的初衷是通过新型审判团队的组建使法官与司法辅助人员实现有效的分工，从而促使审判效率与质量能够得到提升。但是在司改的转型期，法官、检察官助理问题已经成为制约司法员额制与司法责任制改革效果的一个瓶颈性问题。目前主要存在三个问题：(1)现有法官助理数量偏少，在大多数法院，无法达到组建“1∶1∶1”审判团队的配备标准。而且目前的助理当中有相当一部分是处于过渡期的未入额老法官，无法承担真正的助理角色。法官、检察官除了依法独立审判以外，还需承担大量的法官助理的事务性工作，为司法责任制的推进带来了客观障碍。(2)法官、检察官助理未来晋升通道、待遇保障并不明确。目前许多在过渡期入不了额的助理审判员、检察员对于过渡期结束后如何入额比较悲观。这反过来进一步制约助理的招录与补充，尤其在中西部欠发达地区的基层法院。*详细报道参见滑璇：《法官流失，助理也流失，留住法官助理》，《南方周末》2015年8月6日。在中西部一些欠发达的基层地区，通过公务员考试来招录法官助理往往无法招录到足够的人数，导致报名与招考比例在不断下降，法院时常出现缺编现象。(3)法官助理的单独职务序列尚未成型，造成法官助理的考评体系和晋升机制无法运行，一定程度上削弱了入额法官对法官助理的管理权。法官助理的权责不明和缺乏监管，严重影响了办案的质量和效率。上述三个原因叠加起来使得目前法官与司法辅助人员之间无法组成高效率运转的新型审判团队，未能发挥出因为分工而产生出来的高效率，也未能实现通过司法改革将更多的办案力量充实到办案一线的初衷。

第三是办案人员的权责待遇之间的关系失衡。本轮司法改革内容丰富，既有涉及体制性的司法员额制、司法责任制、省级统管司法人财物、司法保障制度等，也有技术性较强的司法公开、陪审团改革、领导干预司法登记制度、立案等级制等等。从制度理性设计的角度来看，这些司法改革措施本来就是相互关联、环环相扣的一套理想制度体系。但在实际推行的过程当中，这些改革措施受限于外部制度环境的制约无法同时推进、全面铺开，这就导致不同制度在推行过程中会出现一个时间差。*刘斌：《从法官“离职”现象看法官员额制改革的制度逻辑》，《法学》2015年第10期。从改革的长时段来说，这种顺序错落几乎是必然的，但具体到被改革者的感受来说，他们会深刻地感受到由此带来的失衡状态。

目前出现的主要问题是办案人员的权责待遇之间出现严重的失衡：(1)对于许多入额法官来说，他们经过重重的考验，付出了很大的代价，终于进入员额。但是，在司法改革推进的过程中，一方面，绝大多数地区对员额法官的待遇保障还未跟上，原来承诺的待遇提升迟迟未能兑现，另一方面，司法责任制已经全面铺开，错案追究制甚至终身错案追究制在媒体的宣传下铺天盖地而来，这些让入额的法官感到权力与责任、责任与待遇之间严重失衡，导致一些地方出现法官入额积极性不高甚至出现入额后退额的现象。(2)对于院领导来说，有一部分人辞去了原来的行政职务选择了进入员额，却迟迟无法获得承诺的待遇。由于检察院电子办案系统是全国统一的，在该系统中检察院领导依然要承担着案件审核的职责。但在许多试点单位中，检察院领导已经不再进行实际的审核把关，但依然需要签字提交，这样许多案件就会出现案件负责者名实分离的现象。有一部分人以领导身份入额，在承担司法行政管理职责的同时还需要承办一定比例的案件量，但由于处于司法改革转型期，司法行政管理职责并未因此有所减少反而有增加之趋势，这一部分人也会感觉到权责的失衡。

第四是司法独立与司法监督的关系失衡。本轮司法改革的一个重要目标在于建立一个“让审理者裁判，让裁判者负责”的新型裁判方式。一方面，取消院领导和庭领导的案件审批权限，将这些权限下放给员额法官/检察官，消减案件审批的环节，以一种扁平化管理模式取代传统的科层制管理方式。大幅度降低提交审委会、检察委员会案件数量，逐步限制审委会、检委会审查案件的范围。*相关改革可以参见最高法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》以及最高检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。通过这种权力下放使身处一线的法官真正实现对案件裁判的决定权。当然，正如一些论者已经看到的，传统的裁判方式并非一无是处，权力回归审理者之后必然带来的一个问题就是如何实现对案件审理质量的控制问题。为此，司法改革提供的一个重要替代性方案就是建立以审判为中心的裁判模式，最高法院也相应提出应该尽快实现庭审的实质化。*“推进以审判为中心的诉讼制度改革”是在中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出的。而最高法院从2013年12月召开的第六次全国刑事审判工作会议以来就一直强调要实现庭审的实质化。以审判为中心与庭审的实质化提出的一个重要指向恰恰是要填补传统案件审理模式消解之后遗留下来的空缺。传统的案件审批模式消解之后，法官对案件的裁判无法通过案件的层层审批与请示来实现案件裁判质量的把控，来获得对案件事实认定的内心确信和责任分担。司法的亲历性要求法官需要通过庭审过程来获得审判案件的有效信息和内心确信，也通过案件审理过程中审判者与控辩双方的责任划分来缓解法官的裁判责任。因此，在这样一个背景之下，以审判为中心与庭审的实质化可以说是传统案件质量控制方式消解之后的一种有效的替代。

随着员额制和司法责任制的逐步展开，许多地区传统的案件审批机制已经逐渐被瓦解，案件的审理权逐渐下放给入额法官。但与此同时，以审判为中心与庭审的实质化因为种种原因却未能有效填补权力下放以后所需要的制衡机制。其中原因主要包括：(1)以审判为中心的诉讼体制的建立涉及到公安、检察院与法院三家在刑事案件处理过程中关系调整，这种纵向刑事诉讼构造的形成有着根深蒂固的传统和制度作为支撑，并非一朝一夕就能改变。*陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题(上)》，北京：中国人民大学出版社，2016年，第279-282页。尽管最高法院通过司法解释已经提出法院不得“提前介入案件审判”，不得做出余罪从无的判决，但要真正实现以审判为中心还有漫长的道路要走。(2)庭审实质化的前提是一个有效的庭审程序的展开，但这在很大程度上受制于以下一系列制约因素:一是证人出庭依然低下，在绝大多数案件中主要还是以证人证言笔录为主。*樊崇义：《刑事证据规则研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2015年，第731页。在这样一种制约下，法庭质证的过程变成了对证人证言笔录的审查，无法通过交叉询问来获取更为有效的案件信息。二是当前的庭审程序尚还存在许多含混之处，无法有效承担起发现案件真相的重担。庭审程序要像美国证据法大师威格摩尔所说的那样成为“发现案件真相的引擎”，就必须建构一套完整、科学的交叉询问规则。*罗纳德·J·艾伦等：《证据法：文本、问题与案例(第三版)》，张保生、王进喜等译，北京：高等教育出版社，2006年，第114页。从发现案件真相的标准来看，我国目前的质证程序还缺少一套相对科学的规则，诱导性询问被禁止、异议机制还缺乏有效的回应机制、对异议还缺乏有效记录备档。*关于诱导性询问规定的批判，参见张保生：《证据制度的完善是实现审判中心的前提》，《法律适用》2015年第12期。关于异议机制与庭审备档制度的缺陷，参见吴洪淇：《转型的逻辑：证据法的运行环境与内部结构》，北京：中国政法大学出版社，2013年，第98-99页。这些都使得我国目前的质证程序还难以承担起“发现案件真相引擎”的使命。(3)法官本人对庭审的驾驭能力还有待加强。庭审实质化对法官的庭审驾驭能力与临时决断能力都提出了很高的要求，这种要求并非一朝一夕就能养成与具备。由于传统庭审的虚化，许多法官的庭审驾驭能力还存在很多欠缺，比如程序把握不熟练、举证质证引导不到位、庭审节奏控制不紧凑、合议庭成员分工不太合理、配合不够默契等等。*最高法院对全国部分法院的刑事庭审状况进行调查之后，发现存在上述问题。参见最高人民法院刑一庭课题组：《全国法院刑事庭调查评比工作总结报告》，《刑事审判参考》，第100期，北京：法律出版社，2015年，第245页。综上意见，可以看出传统的案件质量控制机制与新型的案件质量指控之间还存在需要衔接的地方，这种断裂带来的一个直接结果就是庭审的失控和案件质量的下降，因此要对这些趋势做出准确的判断还需要更为长远的观察。

第五是行政事务与司法事务之间的关系失衡。本轮司法改革的一个重要目的是实现司法的去行政化趋向，改变传统的行政管理方式，实现司法的新型管理方式，让司法机关回归到司法裁判的本位。因此，改革的一个基本定位就是在人力资源上向办案一线倾斜，只有承办案件的人员才能进入员额，优化入额人员的待遇保障，从而促使精英力量进入办案。这种思路其实是希望通过行政力量的削弱来倒逼行政事务的缩减，可谓用心良苦。但这种思路在司法改革的实践当中却遭遇以下三重困境：(1)法院、检察院的行政事务并未减少，尤其在基层法院、检察院更是如此。尽管司法改革方案当中有省级统管地方法检人财物的制度设计，但这一制度设计还仅仅停留在设计的层面，远未实现。*王亚新：《不完全财政与中国司法的去地方化》，《文化纵横》2015年第12期。市级和基层法院检察院并未摆脱地方的人财物制约，地方许多行政事务依然属于法检单位应当承担的范畴。*基层法院除了法院内部日常的行政事务之外，还包括本级党委、政府摊派的各类活动，比如像森林防火、扶贫、上街执勤、维稳、招商引资等等。(2)随着司法改革的推进，许多试点法院、检察院的行政事务非但没有减少反倒有增加之势头。司法改革试点工作的展开与推进恰恰是依靠法院政治部这一典型的行政机构来推进，这就意味着政治部的行政工作只能增加而不会减少。而且各省的试点地区法院、检察院往往都是司法改革制度措施的先行者，是全省其他法院、检察院模仿、学习、拜访的对象，是上级各个层级领导部门检查评估的对象，这些事务无疑进一步加剧了试点法院、检察院本已繁重的行政事务。在这样一种背景下，希望通过司法改革来消解其行政事务某种意义上将使试点法院、检察院陷入拔着头发离开地面的“明希豪森困境”。*关于明希豪森困境的解说，参见舒国滢：《走出“明希豪森困境”》(代译序)，载罗伯特·阿列克西：《法律论证理论》，舒国滢译，北京：中国法制出版社，2002年，序言第1-2页。(3)由于目前大部分地区法院、检察院的待遇主要还是依据行政职级来分配的，法官、检察官等级与行政级别的职务配套改革尚未完成，法官、检察官等级还只是一个“虚名”。因此，许多从综合部门进入办案一线的人员就将自身的行政级别带到了办案部门，而在组织部没有供应新的职级的情况下，综合部门目前就没有新的职级来吸引人才的进入。这一方面妨碍了新型办案团队的形成，因为综合部门里入额的那些人还无法真正脱离综合部门，融入办案一线；另一方面也制约了综合部门的工作效率，因为综合部门的行政领导本身处在一种不甚明确的过渡状态。

四、司法改革的方法论与制度救济

在改革等社会急剧变迁当中，一定程度的失序以及由此带来的预期落空可以说是不可避免的，甚至可能会导致种种失范行为。*埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，北京：三联书店，2000年，第328页。就本轮司法改革而言，由于其本身的深度和广度，这场改革必然要经历一定阶段的失序与震荡。当前最重要的问题是要将这种失序与震荡尽可能降低至可控的范围内，使其所释放的负能量不至于消解掉改革带来的正能量。为此，需要直面改革转型期所带来的这些关系失衡，并通过有效的制度供给使这些关系能够平稳过渡到一种新的平衡状态。针对当前司法改革转型期出现的这一系列失范现象，大致可以从以下几个方面来提供相应的制度供给，缓和过渡时期的失序危机。

首先，从时间上更为从容地安排司法改革的整体规划，增强社会各界和司法系统对司法改革步骤的整体预期。从时间上说，要从最高决策层面设定一个相对长期的时间进程表。由于本轮司法改革任务繁重，涉及面广，尤其我国疆域广阔，各地区差异很大，又处在急剧变动的社会转型期当中，各单位都积累了许多历史包袱，这些决定了司法改革的推进需要一个相对长的时间。比如，法院系统四五改革纲要里就设定了65项改革任务。如此之多的改革需要足够的时间来进行试点、调试与推广。目前司法改革试点第一年有7个省级地区参与，第二年有11个省级地区参与，在三年内便在全国所有省份全面铺开。众所周知，改革措施的试点需要一定周期来观察其运行效果，在此基础上总结其经验教训，然后再全面进行推广。本轮改革，名为试点，但轮番上阵，时间过于仓促，客观上限制了对改革试点地区进行一个长时段的观察与总结，也必然加大那些不成熟改革政策进行盲目推广的风险。为此，司法改革的推广需要有一个相对稳定的时间表与路线图，而且这个时间表的跨越要达到一定的时段。

其次，进一步开放司法改革决策过程，增强社会与学界对司法改革决策过程的参与和评估。本轮司法改革的内容涉及司法系统内数十万人的整体利益，涉及全社会的公共福祉，司法改革具体措施的恰当与否成为社会公众与法律职业人士密切关注的对象。这两年司法改革措施决策不够公开已经遭到来自法学界和社会公众的批判，妨碍了司法职业人士和社会公众对司法改革措施的及时认知与积极参与。*来自学术界的批评不少，比如秦前红：《当前司法改革存在的五大隐忧》，载中国法学网，2015年4月24日，http:∥www.iolaw.org.cn/showNews.aspx?id=44967，2016年5月25日。为此在下一步的工作中可以从以下两个方面着手：(1)扩大学者、律师等社会群体在司法改革决策当中的话语权。司法改革不仅是司法系统内部的改革，而且是涉及社会公众重要福祉的重要改革。所以，在各个国家，代表社会公共利益的学者和律师往往都在司法改革决策中占据重要的地位。日本在1999年启动的司法改革中组成了司法制度改革审议会，负责向内阁提出司法改革意见书。该委员会一共由13名成员组成，其中学者5名、律师3名、企业家2名、作家1名、妇女代表1名、工会代表1名，从中可以看出其广泛的代表性。*最高人民检察院法律政策研究室组织编译：《支撑21世纪日本的司法制度》，北京：中国检察出版社，2003年，第109页。在台湾地区，律师通过民间司法改革基金会等组织积极推动司法改革向前发展，通过法官评鉴制度和检察官评鉴制度直接参与对司法制度运行的监督。*关于律师参与到台湾司法改革，参见林峰正：《司法改革不能没有律师参与——台湾司法改革的经验与症结》，《南风窗》2009年第7期；关于法官评鉴制度，参见王上仁：《台湾法官评鉴制度与问题——以“法官法”为核心》，《司法改革论评》2015年第2期。因此，在司法改革决策当中，不能仅仅局限在公检法等部门的内部决策，而且还要广泛吸收包括法学界、律师界在内各界人士的意见。除了吸收意见之外，还应该借鉴日本的模式，吸收法学学者、律师和社会各界人士进入司法改革的有关机关，使这些人士所代表的群体利益能够在司法改革决策过程中得到充分的体现。(2)增强司法改革决策过程的透明性，让社会公众更多参与到司法改革决策的过程当中。在司法改革决策出台的过程中，要借助现代互联网技术通过网络平台广泛地吸收社会公众的意见。最近几年，在刑事诉讼法等重要法律出台的过程中，都通过网络、报纸等媒体广泛吸收社会公众意见，取得了良好的效果。*左卫民：《现实与理想：关于中国刑事诉讼的思考》，北京：北京大学出版社，2013年，第84页。本轮司法改革也许因为任务繁重，出台意见众多，所以基本上都没有经过这样一个环节。在出台过程中，通过媒体听取社会公众的意见不但是一个吸收社会公众意见的过程，而且也是宣传司法改革，扩大社会公众对司法改革认同度的重要过程。因此，在司法改革措施尤其是重要草案出台过程中，似乎还应坚持此种做法。

再次，司法改革的推进要总体协调，稳步推进。司法改革是一个系统工程，涉及多部门的众多改革措施，不同改革举措所要解决的问题也不尽一致甚至彼此矛盾。如果不从整体上加以协调，很容易带来整体改革效果的消解。比如，立案登记制度重在解决司法的可得性问题，而司法员额制重在解决司法改革的精英化问题，但两者同时推开的后果就是汹涌而来的案件让本来已经捉襟见肘的司法资源更加紧张，完全压缩了司法员额制改革所需要的缓解空间。因此，在下一步司法改革进展中应该进一步协同推进，以系统化的思维来推出改革举措。可以从以下两个方面着手：(1)应该建立一个统一协调的司法改革机构，对司法改革举措推进的顺序与预期效果进行总体安排。中央政法委目前负责司法改革的统一协调工作，但在具体政策推进和进度上又交给法院系统、检察院系统、公安系统等司法系统自身来推进。这样容易陷入一种各自为政的境地。*相关批评参见秦前红：《当前司法改革存在的五大隐忧》。应该在现有基础上，成立一个相对超然的司法改革统一领导机构，吸收法学界、律师界和其他社会各界代表人士加入其中。同时要加强司法改革政策的预评估，对不同政策之间可能产生的后果做一个事前的预估。(2)真正落实试点效果，强化对司法改革举措的事后评估。目前全国18个省级地区展开司法改革的试点，但如前所述，由于时间紧迫，试点的效果并未得到及时的总结。一些地区即便进行宣传报道，也是报喜不报忧，其试点的效果评估总结令人质疑。*比如一些地区对司法改革的报道完全是形势一片大好，有些地区领导甚至放言“十年内不再需要进人”。要更为科学地对待改革试点工作，一要对试点工作进行周期性观察，许多改革举措的运行需要一定周期才能看清其效果。二是要借助社会第三方力量对试点效果进行客观的评估。目前许多报道和所谓评估都是试点单位自身或其上级部门提出，无法客观全面反映试点的情况，尤其是底层被改革者的声音常常被遮蔽。通过独立第三方来加以客观、科学的评估，才能更好地展现司法改革举措运行的真正效果。

最后，要进一步协调司法改革的顶层设计与基层改革之间的关系。在当前司法改革当中，奉行的是顶层设计与基层首创精神相结合的总体思路，这无疑是非常明智的。不过，由于试点单位深深地镶嵌在当地司法体制和社会政治体系当中，许多问题仅仅通过倡导基层首创精神是无法解决的。基层改革的首创精神需要及时得到顶层设计的积极回应才能得以持续，而顶层设计需要找准基层实践的需求才不会流于空泛。为此，还需要从以下几个方面来进一步改进：(1)设定司法改革的试点特区，给予特事特办的实验机动性。目前许多地区的司改试点单位只有改革的任务，缺乏改革的配套措施，尤其在资金、人员编制等配套措施方面都未能及时跟上，使得改革的空间与积极性都受到很大的限制。既然司法改革要试点，就应该学习当年经济特区的试点，给予特殊的政策配套，只有这样才能使试点起到一个良好的示范效应。(2)在司法改革试点当中，不仅要尊重基层的首创精神，而且要从顶层设计的角度给予必要的制度供给。比如在人财物省级统管改革、入额人员工作量测算方法、新型办案组织的基本形式、入额人员待遇落实以及司法辅助人员的职业等级办法等一系列制度设计方面，仅仅依靠基层首创精神非但解决不了，有些时候甚至会引发许多不必要的内部矛盾。在这种情况下，中央和省一级的顶层设计应该给予积极的回应，提供有效的制度救济。只有这样，司法改革的未来道路才能越走越顺，取得预期的改革成果。

(责任编辑:魏 萍)

The Disorder in the Transtitional Period of Judicial Reform and Solutions

Wu Hongqi

There is a danger of disorder in the period of judicial reform. Three elements will aggravate this danger. They are time and space limit of judicial reform, the developing legal service market and executive promotion of judicial reform. The danger of disorder is rooted in loss of balance in five types of relations, namely, case load and number of personnel, power and duty of personnel, judges or prosecutors and their assistants, decentralization and control of power and administrative affairs and judicial affairs. To overcome this danger, we need not only to improve our arrangement of time for reform and make the reform more accessible, but also to plan the reform on a unified basis and coordinate the relation between Top-level Design and practice at local levels.

judicial reform, staffing system, judicial responsibility system disorder, administration

吴洪淇，中国政法大学证据科学教育部重点实验室副教授(北京 100088)

国家2011计划司法文明协同创新中心研究成果

D926

A

1006-0766(2017)03-0153-08

§人权保障与司法改革研究§