社会治理中政府面临的困境与出路

霍小霞

(1.山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006；2.中北大学 人文社会科学学院，山西 太原 030051)



社会治理中政府面临的困境与出路

霍小霞1,2

(1.山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006；2.中北大学 人文社会科学学院，山西 太原 030051)

伴随经济的不断转轨和社会的加速转型，政府在社会治理中面临前所未有的挑战，依存于计划经济时代的管理理念和管理模式，已无法适应当前国际国内形势，社会治理创新势在必行。文章从社会治理的主导力量——政府的视角，通过“社会管理”与“社会治理”两种不同理念的对比分析，结合我国经济社会转型实际，指出目前社会治理中政府面临着治理路径依赖、社会自治主体功能异化和道德建设滞后的困境，并提出了应对的思路。

社会治理；政府；公民社会

经济建设与社会建设的发展不平衡，是当前我国发展中的一个突出矛盾，加快改善民生和创新社会治理的社会建设，可以很好地解决经济建设“一只腿长”、社会建设“一只腿短”的问题。因此，加快推进社会建设是我国处于改革发展关键时期进行的一项重大举措。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称为《决定》)在将社会建设分为社会事业和社会治理两个方面的基础上，进一步强调创新社会治理体制，改进社会治理方式、充分发挥政府在社会治理中的主导作用。政府拥有强大的社会治理能力，社会发展框架的设定、发展内容的规划以及支撑发展的资源供给都与政府密不可分，一个社会治理得如何，在很大程度上取决于政府社会治理能力是否得到有效发挥。因此，新形势下创新社会治理、改进社会治理方式，首先必须积极转变政府社会治理理念，全面提升政府社会治理能力。

一 从“社会管理”到“社会治理”的概念与逻辑

社会治理一直是党和国家高度关注的重点问题之一。新中国成立后特别是改革开放以来，党在社会治理理论和实践方面进行了不懈探索，对社会治理任务和规律的认识越来越深入、把握越来越准确、运用越来越科学。早在党的十六大，社会管理和社会管理创新就被放在构建社会主义和谐社会的国家战略高度而提出，并被摆到了党和国家的重要议事日程。十六届四中全会提出加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。十七大报告提出完善社会管理，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。十八大报告提出加强和创新社会管理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党的十八届三中全会《决定》中首次使用了“社会治理”这一概念，提出创新社会治理、改进社会治理方式。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步指出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。从“社会管理”到“社会治理”，一字之差，到底是新瓶装旧酒般简单的概念转换，还是一种全新的改革理念的升华？何为社会治理？社会治理与社会管理的区别究竟在哪里？

“社会管理”，从运行意义上来讲指“管理社会”，换言之，就是特定的管理主体对于社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程，是政府职能的一个重要组成部分，其基本任务主要包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险、保持社会稳定、促进社会公平等。然而，受计划经济体制的影响，长时间以来我国社会大众、甚至学界和政界相当多人士都普遍认为社会管理即政府的社会管理职能。事实上，社会管理不应局限于政府的社会管理职能，还应包括其他主体以及社会自身的管理。“社会治理”是将“治理”理念引入社会建设领域而诞生的新词汇，它以20世纪80年代兴起于西方世界的治理理论为基础，强调国家权力向社会回归、还政于民，强调政府、市场、社会对社会公共事务合作共治。罗茨在《新的治理》一文中就明确指出：“作为社会—控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。”[1]结合我国的基本国情，社会治理具体指在中国共产党的领导下，由政府主导，吸纳市场组织、社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。

“社会治理”一词在当今的中国大放异彩，深受学界和政界的普遍喜爱，从理论上看可能与治理理论在全球的兴起并迅速发展有关，从实践上看必然与改革开放以来中国经济社会的巨大变化有关。改革开放至今近40年，中国国家—市场—社会之间的关系发生了巨大的变化，种种机构序列功能不断分化，不同系统跨越社会、时间和空间距离的相互依存日益紧密、日益扩展并迅速变化。新变化带来了新问题，而这些新问题简单地借助自上而下的一元单向管理模式无法得以有效解决，例如国民的养老问题。此时，唯有采取一种实际对策，把不同主体的不同决策方式结合起来，在不同时期各有侧重，才能为解决问题提供较大的回旋空间。因此，改变单一的、单向度的、垂直的社会管理模式，转而谋求多元主体、多样手段、网络化联系的社会治理模式注定成为平衡国家、市场和社会关系，理顺改革发展稳定的必然选择。

将“社会管理”改为“社会治理”，虽然只有一字之差，但含义更深刻、内容更丰富、要求更明确。它是我们党对人类社会发展规律、对中国特色社会主义建设规律认识的新飞跃，是社会建设理论和实践的创新发展，标志着我国由传统的社会体制向适应时代发展要求的现代社会体制转变。首先，社会秩序的维护和达成不再是政府单方面的事务，而是政府、市场和社会共同的事务。社会管理将政府视为行使公共管理事务的唯一权力中心和社会管理的主体，将社会视为被管理的客体，偏重于强调作为管理主体的政府对作为管理客体的社会进行控制和管理；而社会治理是“个人和机构，公共或私营，在管理公共事务上多种方式的总和”[2]23，要求“多中心”，治理主体既包括在社会管理中一直承担重要甚至主导角色的政府，也包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的非营利性组织、市场化组织等，强调政府、市场与社会合作共治。其次，治理过程不再是自上而下的单向度管控，而是多元主体的平等协商与合作。与政府是行使公共事务管理的唯一权力中心的逻辑相一致，社会管理强调政府依赖其强制力和权威，集中掌握和控制社会的各种资源，对社会实施单向度的自上而下的管控，政府管理的触角可以渗透到社会生活的各个领域；而社会治理则不仅需要发挥政府的作用，还需要社会组织、公众的积极参与，强调多元主体之间的多向度的协商与合作，注重政府、市场与社会之间的协同性和互动性。再次，治理的目的由“工具化”向“价值化”转变。与社会管理不同，社会治理的目的不仅仅是维护社会秩序和提高社会效率，而且要在此基础上实现社会公平和人的全面发展。这一目的集中体现在对政府、市场、社会与公民之间关系的认识上。公民作为政府行政行为、市场化组织市场行为或社会自治组织行为的相对方，享有参与权与发言权，政府、市场化组织及社会自治组织与公民之间不仅是管理与被管理的关系、服务提供者与服务接受者之间的关系，同时还是被监督者与监督者的关系。

二 政府在社会治理中面临的困境

任何问题的解决，都离不开对问题本身的分析和判断，充分发挥政府在社会治理中的主导和统筹作用，提高政府社会治理能力，首先必须对政府在社会治理中面临的问题做出正确的诊断。作为后发展国家，我国步入现代化进程的历史起点和面临的世界格局与发达国家大不相同，注定我国政府所面临的社会治理问题本身要比西方国家复杂得多。

(一)社会结构的变化与政府治理路径的依赖

新中国成立初期，为了尽快解决人民的温饱问题，实现国家工业化、维护国家安全和保障社会公正，我国确立了高度集中的计划经济体制和与之相适应的社会管理体制。国家组织掌控着几乎所有生产资源和绝大部分生活资源，并通过国家权力全面干预和管理经济社会。人民公社制度和单位制度是高度集中计划经济体制和社会管理体制运行的制度载体，公社和单位既是国家进行政治统治的工具，又是国家进行资源分配的工具。人民公社制度和单位制度下，个人归属于公社和单位，所有基层公社和单位都表现为国家行政组织的延伸，国家的意志按照行政隶属关系下达到各个公社和单位，再通过公社和单位而贯彻于全社会。这种国家对社会实行高度管控的模式，不但致使社会权力严重萎缩，国家权力无限扩张，社会被国家所吞没，国家和社会呈现出一体化的结构特征；而且导致人们耻于言利、无法言利，当个人利益与国家利益、集体利益发生矛盾时，个人利益无条件服从国家利益和集体利益，形成国家利益、集体利益对社会成员个人利益包含的多种利益诉求合一的状态。

改革开放近40年来，市场经济体制的逐步确立及完善，既推动了中国经济的迅速发展，也带来了中国社会结构的巨大变化。市场经济的建立，绝非孤立的经济活动方式的变化，而是不可避免地要牵涉到其他社会活动领域，导致社会结构发生根本性变化。这种变化集中体现在两个方面：一是国家和社会相对分离。以社会分工为前提的市场经济，使商品所有者的劳动成为单方面，又使他们的需求成为多方面，每个人的需求都有赖于通过市场交换从他人那里获得满足，于是原本近于自给自足的个人必须变成相互依赖的体系。这种基于分工所造成的人们之间以物为中介的依赖关系的普遍化，使得社会最终成为一个日益独立于政治国家的有机统一整体。随着以市场化为导向的经济体制改革的深入推进，国家权力持续收缩，国家与社会逐渐分离，经济社会领域享有了一定的自主权，出现了有限的多元化和开放性，社会组织赖以生存和发展的空间不断扩大，社会组织的数量不断增加，规模不断壮大，其在经济、政治、文化、社会和生态领域发挥的作用也越来越大。二是社会利益逐渐分化。在国家和社会相对分离的过程中，社会成员的利益诉求也不可避免地要在一定程度上与国家利益、集体利益发生分离。市场经济要求在资源配置方面市场取代政府起到决定性作用，这就意味着国家利益、集体利益相对于对于社会成员个人利益不能再具有想当然的直接支配权力，不再存在某种特别优越的利益诉求要求其他利益无条件从属于它。不同类型的利益诉求之间发生矛盾时，将由法律本着公开、公平、公正原则进行解决。

综上所述，社会组织结构与利益诉求结构的调整和变化必然要求社会治理方式和手段发生相应变化，然而人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。受计划经济时代社会管理制度路径依赖和官僚制行政下政府对社会的无意识排挤的双重影响，在今天社会结构发生重大变化和社会治理理念升华的表面下，中国深层的社会治理实际却基本未变。重经济发展、轻社会建设的“全能型政府”、“管控型政府”在地方还大量存在；自上而下发号施令的、一元单向垂直管理的方式和手段仍占主导地位。

(二)政治生活的民主化与社会自治主体功能的异化

市场经济也使得中国的政治生活方式发生了巨大变化。政治活动所追求的公平价值在政治领域首次能够在较彻底的程度上获得实现，政治民主化程度明显提高。从20世纪80年代中期开始，中国的民主化进程在经济民主化的基础上逐步向政治民主化迈进，政府职能逐渐转变、公民政治文化逐步形成、政治参与制度化水平不断提高、政治系统满足民众需求的能力也日益增强。民主政治需要健康的“公民社会”，需要各类社会组织充分发挥其积极性和主动性，与政府共同承担社会治理重任。然而，改革开放并未让中国产生一个与西方社会相应的，且相对独立的“公民社会”。从20世纪70年代西方兴起新公共管理运动以来，虽然国内相应的理论倡导已经经历了多次继承与发展，但从当前的实践来看，大多数社会组织在社会治理中仍然是保持沉默的对象。同时，受发展起步晚、经济体制改革不到位、政治与行政体制改革发展缓慢等因素的影响，我国社会组织还呈现出“弱小化”、“行政化”和“盈利化”等弊端。

社会组织的身份是相较于政府而言的，自发组建、独立运行是社会组织最本质的特征之一。我国社会组织的情形却非常独特，其组织和建立大致可以分为自上而下和自下而上两种模式。自上而下组建的社会组织要么是通过获取自上而下的资源组织和建立，要么是由各级党政机构直接创办，要么本身就是从党政机构转变而来，要么由原党政官员及与党政关系密切的知名人士创办，从而在产生之初就与政府关系密切，机构挂靠、干部挂职、人员挂编、资源挂钩，有的甚至作为政府的附属机构发挥作用。这类社会组织注定对政府有很强的附属性和依赖性，其活动领域和活动方式必然受到来自政府的诸多限制。自下而上组建的社会组织，虽然不存在对政府的过度依赖与附属，但却由于与政府的关系过疏，甚至处于对抗状态而发育弱小，妨碍其现实功能的有效发挥。

简·库伊曼说过，社会—控制体系的治理“可以被看作一种在社会政治体系中出现的模式或结构，它是所有被涉及的行为者互动式参与努力的‘共同’结果或者后果。这种模式不能被简化为一个行为者或者一个特殊的行为者团体。”[3]92政府与公民社会是社会治理的两大主体，他们之间建立起平等的伙伴关系，才谈得上社会治理；二者之间达成合作的最佳状态，才称得上社会善治。只有政府一方主体的强大，公民社会一方主体弱小，谈不上社会治理；或者政府与公民社会处在冲突与对抗的状态，相互之间没有合作，也谈不上社会治理。如何培育民众在社会治理中的主体性，是当下政府进行社会治理面临的一大困境。

(三)市场经济繁荣与道德建设滞后

1978年，党的十一届三中全会做出了改革开放的伟大历史抉择，开启了我国经济社会发展的历史新时期。改革开放以来，我国国民经济蓬勃发展、经济总量连上新台阶，综合国力和国际竞争力大幅提升，成功实现了从低收入国家向上中等收入国家的跨越。1979-2012年，我国国内生产总值年均增长9.8%，同期世界经济年均增速只有2.8%，高速增长期持续的时间和增长速度都超过了经济起飞时期的日本和亚洲“四小龙”，创造了人类经济发展史上的新奇迹。经济总量由1978年位居世界第十位稳步提升至2010年世界第二位，成为仅次于美国的世界第二大经济体。2008年下半年国际金融危机爆发以来，我国成为带动世界经济复苏的重要引擎，2008-2012年对世界经济增长的年均贡献率超过20%。人均国内生产总值由1978年的381元提升至2012年的38420元，扣除价格因素，增长了16.2倍，年均增长8.7%。人均国民总收入也实现同步快速增长，根据世界银行数据，我国人均国民总收入由1978年的190美元上升至2012年的5680美元，按照世界银行的划分标准，已经由低收入国家跃升至上中等收入国家。对于我国这样一个经济发展起点低、人口基数庞大的国家，能够取得这样的进步确实难能可贵。[4]

经济发展与道德建设之间的矛盾关系历来就有。经济作为一种社会制度，旨在满足人类物质生产活动的需要；道德作为一种社会规范，旨在调整人们之间的关系。从理论上讲二者分属不同领域，但就实际而言却互为表里。道德作为一种社会意识形态，归根结底是由经济基础决定的，是一定社会经济关系的反应，并随着经济的发展发生相应的变化；然而道德观念一旦形成并深入人心，又会以自己特有的方式和力量对经济活动产生重要影响。市场经济需要道德，但市场经济的发展又会对原有社会道德造成很大的冲击。与市场经济给中国社会带来的巨大物质财富形成鲜明对比，市场经济中突现的利益追逐及经济成分和文化的多元激荡与碰撞，对中国传统道德构成巨大挑战。首先，“求利”的市场原则使市场经济行为人普遍具有强烈的趋利性。市场经济社会，衡量人成功与否的标准被更多地体现为生活水平的高低与物质财富的多寡，金钱和权势代替了精神财富和传统美德成为大众普遍追求的目标，使人们极易出现世俗化和功利化的价值取向，从而走向极端个人主义、利己主义。其次，“泛化”的市场运作方式使权力寻租等腐败案件频发。市场经济的运作方式只适用于经济领域，一旦扩大到政治、文化、社会等其他生活领域，会导致不少人私欲膨胀、责任心丧失，诱发腐败现象。第三，“贫富分化”的市场运行结果使人们对职业道德漠不关心。市场经济的发展，使社会整体不断进步的同时，增加了社会成员个体发展的不确定性。市场经济建立初期，人们对经济运行的规律无法准确把握，往往会有无法支配自己“命运”的感觉。再加上竞争导致的收入差距，容易出现道德观念上的误区和迷失，产生宿命感，对职业道德冷漠不从。第四，“不健全”的市场规范体系使失信行为成本较低。失信行为从法律角度而言是一种违约行为，经济活动主体是否选择违约，关键看违约成本的高低。当违约所带来的经济收益超过守约所带来的经济收益或者违约所产生的成本大大低于违约所带来的收益时，受市场趋利性原则的引导，经营者往往会选择违约。

当前，我国既处于经济社会转型的过渡时期，也处于新旧道德价值体系更替的关键时期。在传统道德塑造的价值体系受到严重冲击的同时，社会主义核心价值体系又尚处于构建之际。随着社会成员主体性的不断增强和个人利益的逐步明晰，人们的精神世界发生重大冲突和裂变，道德文化出现新旧交织、传统与现代混杂的结构性失调，这不仅增加了政府社会治理的难度，而且在很大程度上限制了政府社会治理能力的有效发挥。

三 克服政府社会治理困境的路径分析

从“社会管理”到“社会治理”是中国经济、政治、文化和社会发展的必然要求。然而，这一转变的实现不仅需要政府治理理念的变换，而且需要政府治理能力的有效提升和治理体系的科学完善。从政治学与行政学的角度看，政府的自主性、前瞻性变革，精良的制度设计，合理的结构安排，充分的绩效推动是克服政府社会治理困境，提升政府社会治理能力的重要因素。

(一)政府的主动性、前瞻性变革是前提

自古至今，政府都是社会有序发展的首要主体。提升社会治理能力首先要求政府更新理念，随环境和形势变化自觉调整和完善治理模式。社会治理不是自上而下、一元主体单向的政府大包大揽，而是政府主导下政府、市场与社会的多元共治。政府必须更新理念，积极转换角色，该由自己负责的，政府一定要负责到底，不能缺位、错位，更不能盲目地推给市场或社会；不该由自己插手的，政府必须克己自律，积极引导和促进多元主体各负其责、有效合作。社会事务纷繁复杂、瞬息万变，政府必须主动审视外在环境的变化和社会发展的要求，从事后处置、被动应付向事前预防、主动掌控转变，不断提高自身变革和发展能力，通过精准施策，重点解决好人民群众最关心、最直接的利益诉求，落实社会治理维护最广大人民根本利益的目标，最终确立起社会规则制定者、公共服务提供者、社会秩序维护者的角色定位，充分发挥自己在社会治理中的引导和统筹作用。

其次，政府应主动借助智库和外脑，深入研究社会治理的一般规律与特殊表现，有效整合社会治理资源。社会治理体制的创新，需要将社会治理的一般发展规律和中国特殊基本国情相结合，单靠政府的力量很难做到这一点。智库作为知识和智慧的“蓄水池”，既是知识和权力之间的桥梁，又是真实和虚伪之间的过滤阀，还是理论与现实之间的合成器，可以有效为政府收集相关数据、分析相关现象、提炼相关信息，为政府决策提供专业化建议。外脑为智库提供新鲜的血液和独特的视角，帮助智库及时有效应对瞬息万变的世界和社会治理中层出不穷的新问题、新信息。

(二)精良的制度设计是关键

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》专篇就加强和创新社会治理进行部署和安排，明确指出要“加强社会治理基础制度建设，构建全民共建共享的社会治理格局，提高社会治理能力和水平”。制度是组织为达成目标，减少人们行为的不确定性，而要求大家必须共同遵守的行为规范。它既是维护良好秩序、实现组织有效运转、达成组织目标的重要保障，又是体现公平、公正、公开的必要条件。在国内国际环境异常复杂的今天，推进社会治理创新尤其必须充分认识到制度的重要性，认识到制度在社会治理中的重要价值。科学、合理、健全的制度建设是社会治理能力现代化的源泉和动力，就社会整体而言，制度不但是社会治理行为能否有效开展、治理绩效能否顺利实现的基础，而且在很大程度上还决定着社会治理的发展方向；就社会成员个人而言，制度不但是消解人性弱点、增强行为能力的有效保障，而且有利于克服客观环境中的不利因素。长期以来，我们对制度建设的功能和力量的重视不够，更多地强调思想教育和思想改造，虽然此二者也很重要，但其局限性亦非常明显。邓小平同志曾经讲过“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分地做好事，甚至会走向反面”[5]333，对于社会治理中反复出现的问题，必须从制度上入手寻找原因。

当前，构建符合中国国情、与社会主义市场经济相适应、契合社会发展需求、与国际先进治理经验相融合的治理制度，是提升我国社会治理能力的关键。我们需要注重三个层面的问题：一是明晰制度伦理。制度的本质是价值的选择，因此制度的设计必须注重伦理，考虑公平、公开、公正以及制度的运行是否有利于维护最广大人民的根本利益，真正做到把促进经济增长与促进社会进步相结合。二是提高制度制定的科学化水平。主要体现在四个方面：制度的全面性。建立健全社会治理政治、经济、文化、社会和环境等各方面制度，力求覆盖社会治理各个领域、各个环节，最大限度地减少体制障碍和制度漏洞。制度的针对性。立足当前，着眼长远，从社会矛盾易发多发的环节入手，通过政府、市场和社会三大主体化解社会矛盾。制度的可操作性。将实体性制度建设与程序性制度建设并重，明确由谁治理、如何治理及治理过程中责任如何分担，确保制度可行、管用。制度的执行力。建立健全社会治理制度监测体系和修复机制，完善制度运行机制、评估体系，提高制度执行能力。三是着力构建制度体系，注重发挥制度的整体功效。制度功能的充分发挥需要构建一个闭合的、关联的制度系统。这个系统中的各个组成部分既各有分工、互不冲突，又相互联系、协调配合，共同发挥作用，缺少任何一部分都会造成制度结构、功能和功效的缺失。

(三)合理的结构安排是保障

一个组织功能的有效发挥同该组织的结构密切相关，社会治理能力的充分发挥需要合理的治理结构。社会治理的奥妙在于对多元主体积极性的调动和功能作用的充分发挥。经验表明，科学合理的社会治理结构应该具备三大基本特征：开放性——不断汲取先进国家的治理经验，对公众的社会需求保持较高的敏感性，并保证公众能及时准确地获得与其切身利益相关的公共政策信息；包容性——对不同的利益诉求和价值取向保持客观的吸纳和接受态度；回应性——时刻保持对变化的敏锐性，通过适时有效变革和政策调整，及时满足公众新需求、新期待。

伴随着市场经济体制的确立和不断完善，我国社会利益诉求不断趋向多元化和差异化，此时唯有开放性、包容性、回应性的社会治理结构才能确立起适应这种变化的利益调节机制。不可否认的是，近些年来我们也进行过次数繁多、类型多样的制度改革，但它们在价值取向上大多是被动的、工具性的，而非指向国家、市场、社会之间的良性的、制度化的互构。因此，当前要想提升社会治理能力，首先应该调整社会治理结构，通过社会治理权力的有效配置，使科层制的治理结构逐渐转变为扁平式的协调网络；使命令式、运动式的治理策略逐渐转变为法治化、互动式的治理模式；在发挥政府治理主导作用的同时，进一步激发市场主体和社会组织的活力。

(四)充分的绩效是动力

充分的绩效实质上就是社会治理的有效性。社会治理应当最大限度地激发社会活力，协调不同行为主体之间的利益关系，促进社会整体和谐进步，营造良好的社会秩序。治理绩效主要受制于三个基本要素：治理理念、治理方式和治理技术。具体而言，要创新社会治理理念，形成治理合力。在社会主义核心价值观的指导下，促进经济、政治、文化、社会、生态之间的协调发展，实现政府、市场、社会之间的良性互动。在分化和多元的时代，民主法治既是实现超大规模社会整合和治理的重要资源，也是维系社会动态稳定、增强政治凝聚力的基本保障，因此，要努力改进治理方式，运用民主法治的办法来实现社会治理。此外，伴随信息技术的快速发展，各种信息技术手段迅速运用于社会治理活动之中，并成为社会治理的重要手段和技术支撑。这些新技术的运用不断提高了社会治理能力，拓展了社会治理空间。因此，要积极开发和有效运用信息技术、交通通讯、货币市场等技术要素，为治理绩效的提升奠定基础。

社会治理改革是一项浩大的系统工程，不可能一朝一夕完成，也不是某个或几个政府职能部门能够完成，它不仅牵涉到政府职能转型和政府体制改革，也牵涉到社会组织的成长与培育，牵涉到市场主体的成熟和市场秩序的完善，牵涉到政府、市场与社会的理性互动与合作。政府只有正视社会治理中面临的这些问题，遵循社会治理的内在逻辑，充分发挥主导和统筹作用，通过精良的制度设计、合理的结构安排和充分的绩效推动克服这些问题，才能真正从“社会管理”走向“社会治理”，并最终实现政治国家与公民社会最佳状态的“善治”目标。

[1]〔英〕罗伯特·罗茨.新的治理[J].政治研究,1996(154).

[2]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津：牛津大学出版社，1995.

[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[4]国家统计局.改革开放铸辉煌 经济发展谱新篇——1978年以来我国经济社会发展的巨大变化[N].人民日报,2013-11-06(10)

[5]邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1995.

(责任编辑 贾发义)

The Difficulty and the Outlet for the Government in Social Governance

HUO Xiao-xia

(1.SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,ShanxiUniversity,Taiyuan030006,China; 2.SchoolofHumanitiesandSocialSciences,NorthUniversityofChina,Taiyuan030051,China)

With the economic transition and social transformation, government is facing unprecedented challenges in the social governance.The administration idea and pattern which depend on the planned economy era cannot adapt to the current international and domestic situation. Social governance innovation has become an imperative. This paper analyzes the difference between “social administration” and “social governance” from the perspective of government and in combination with the economic and social transformation realities of China,it points out the difficulties that the government is facing in social governance, which include path dependence of government,principal function multiplicity of social autonomy organization and the lagging of moral construction.In the end,it points out the idea for solution.

social governance; government; civil society

2017-03-25

霍小霞(1978-)，女，山西襄汾人，中北大学人文社会科学学院讲师，山西大学政治与公共管理学院政治学理论专业博士研究生，主要从事基层民主与治理研究。

10.13451/j.cnki.shanxi.univ(phil.soc.).2017.04.013

D63-31

A

1000-5935(2017)04-0100-05