河南省农村宅基地确权状况的统计研究及问题分析

2017-04-02

创新科技 2017年12期

（郑州工商学院会计学院，河南郑州 450046）

随着城镇化的不断推进，大量农村人口向城镇转移，有些农村家庭在城市购房，举家迁往城市，其在农村的住房便被闲置；还有许多农村家庭随着经济收入的增长，住房的改善需求也在不断增长，陆续建设新房时，有相当比例的农户家庭辟址新建住宅，原有的旧房也被闲置。由此造成的当前我国农村宅基地闲置140～200万公顷，宅基地（包括空置住房占地闲置）占农村居民点总面积的1/10～1/6。据测算，到2020年，我国的城镇化率达到60%时，农村宅基地的闲置面积将接近4亿平方米［1］。农村宅基地管理工作的创新、宅基地确权颁证工作的开展涉及农村居民主体的利益，是当前乡村治理工作的重要内容［2］。

1 河南省宅基地确权及利用状况

截至2017年底，河南省已确权、可发证宅基地面积有21 696.97万平方米，占宅基地面积的52.6%；已确权、暂不能发证宅基地面积有17 819.57万平方米，占宅基地面积的43.2%；未确权、不能发证宅基地面积有1 732.46万平方米，占宅基地面积的4.2%，见图1和表1。

图1 宅基地确权发证情况

表1 宅基地面积汇总表

1.1 宅基地权属来源状况

河南省农村宅基地确权颁证工作有前期的基础，主要工作依据为20世纪80年代进行的河南省农村首轮居民点占地及建设规划、20世纪90年代河南省农村土地登记及宅基地建档工作、1998年后进行的河南省农村宅基地规划许可证和建筑许可证的颁布工作。因此，河南省可发证的宅基地主要通过三种途径确定其权属：第一种涉及21.3万宗宅基地，为在20世纪80年代首轮河南省居民点占地规划内的既有老宅，宅基地面积7 051.6万平方米，占可发证宅基地面积的1/3；第二种涉及128.7万宗宅基地，为20世纪90年代办理过土地登记，通过宅基档案可以确认权属的宅基，涉及面积13 604.9万平方米，占可发证宅基地面积的60%以上；第三种涉及4.87万宗宅基地，为村民1998年后办理了相关规划许可和建筑许可证照的宅基地，涉及面积146.8万平方米，占可发证宅基地面积的5%左右，见图2。

不能发证的宅基地来源主要有两种情况：一种是20世纪90年代以来，村民在居民点建设用地规划之外新建住房，或者超规划建设住房且没有缴纳罚款，因而没能办理规划许可证、用地许可证和建筑许可证。这种类型的共有82.6万宗宅基地。另一种情况是，宅基地无法确定其土地权属，或者宅基无法确认其权属关系，这种情况的农村宅基地共涉及12.8万宗。

图2 宅基地权属情况分类

总体而言，20世纪80年代以来，河南省近90%的农村宅基地已经进行过勘验、规划，进入了地籍管理系统，但不同时期，农村宅基地管理的标准、登记形态差别较大，特别是20世纪80年代早期的宅基登记中，规划较粗糙、勘验不完整、地籍管理层次较低，需要重新认证并能与20世纪90年代之后的数据合为一体［3］。

1.2 农村宅基地用途状况

农村居民将宅基地主要用于建造住宅以及附属的庭院、厨房和杂屋等，此外当前河南省农村也存在大量闲置的宅基地。调查发现，2017年止河南省农村宅基地占用总面积为4.125亿平方米，占村庄规划面积的35.8%，其中用于建造住宅的面积为2.179 3亿平方米，占农村宅基地总面积的52.83%；用于建造住宅外附属庭院、厨房、杂屋等面积为1.298 1亿平方米，占农村宅基地总面积的31.47%；闲置面积为0.647 6亿平方米，占农村宅基总面积的15.70%（见图3）。

图3 宅基地用途状况

河南省闲置宅基地面积仅统计村落搬迁、连片闲置的宅基地面积，新建住宅附近的宅基地闲置没有纳入农村宅基规划，没有换新产权证本的也没有进行统计，如果按照实际占地状况进行统计，河南省农村宅基地的空闲比例要高于20%以上，这给河南省农村村落规划、乡村环境整治和宅基地确权工作带来了很大的问题与障碍。

2 河南省宅基地利用及确权中的问题分析

河南省是农村大省，宅基地占用体量大，占比高，农村规划、宅基地管理滞后。多年来农村宅基地利用积累了许多问题，对当前进一步推动农村宅基地确权工作提出了很大的挑战，主要表现为：

2.1 “一户多宅”现象严重

河南省“一户多宅”现象体现了我国农村村落结构转型的典型特征，且由于河南省是农村大省，表现特别明显。调查数据显示，以家户为单位进行统计，河南省农村“一户多宅”系数高达1.94，纵使按照农村18周岁以上男嗣立户为单位进行统计，“一户多宅”系数仍然高达1.36。河南省农村“一户多宅”现象产生的原因比较复杂，有农户住房条件改善需求与宅基地管理滞后之间的矛盾造成的，也有城镇化快速发展与农村宅基地动态调整不到位的矛盾造成的，还有农村传统“男嗣分居制”的原因。例如，在农村一个家庭中每人一本户口簿，各人持户口簿分别申请宅基地或要求增加宅基地面积是一种常规现象［4］，农村宅基地的使用既不经济，还影响了农村公平合理地使用宅基地，对当前新一轮宅基地确权工作是一个巨大的挑战。

2.2 附属设施用地难以纳入宅基地

农村宅基地不仅包括住房主体占用，还涉及农户厨房、杂居、院落等附属用房。调查发现，河南省农村89%农户关于农村宅基地的具体范围比较模糊，很多农户在建好房子后，会将空闲土地另作他用。在这些行为中，有63.7%农户建设厨房、仓库，21.9%农户建成庭院，9.8%农户建成晒谷场，4.6%农户有其他用途。这些行为体现了附属设施用地概念界定的困难，也使得农村宅基地确权登记工作遭遇挑战。

2.3 土地权属纠纷

在宅基地确权登记过程中，宅基地权属纠纷是难题之一。宅基地权属纠纷产生的原因比较复杂，我国法律对土地管理体系规定的不完善、土地界限不清晰、政策和体制的变更以及其他历史遗留问题，都是产生地权纠纷的原因。当纠纷发生时，农民多不愿意进行调解，农户自觉申请土地权属纠纷调解的积极性更是不高，这给农村宅基地确权登记工作带来一定的困难。

2.4 农户私自流转宅基地现象严重

由于土地资源的有限性和城市化对土地需求日益增加，近年来农村土地的价值不断上升，这使得部分农户为了经济利益，私下进行宅基地交易，尤其是大量转让给非本集体的农民甚至城市人口，宅基地被实质性地转移。私自流转宅基地这种行为会给农村社会带来许多危害，加剧了宅基地权属紊乱的状况，进而发生产权纠纷，不利于农村土地的管理和农村宅基地确权登记工作的进行。

2.5 农户申请宅基地登记意愿不强

宅基地使用权证相当于农村宅基地的“身份证”，有了宅基地证，农民就告别了“有地无权”的历史，开启以证管地新模式。但是通过对河南省农村农户的调查，发现农户自愿申请宅基地登记积极性并不高。一是政府宣传力度不够，农民关于宅基地确权登记意识薄弱，加上部分政府登记部门服务态度不好，农民申请意愿不强；二是部分农户有非法抢占土地、私自流转宅基地等不符合规定的行为，这使得他们不愿意配合宅基地确权登记工作。

3 推进河南省宅基地使用与确权工作的对策

3.1 推进宅基地有偿使用

改革建立宅基地“无偿取得、有偿使用、合理流转、多方受益”的管理模式。首先，明确有偿使用费起征面积。结合河南省农村的实际情况，在不突破标准上限的前提下，合理确定本村起征面积。其次，明确收取对象和范围。土地有偿使用费收取对象和范围为：“一户一宅”超标准占用宅基地；“一户多宅”的多宅部分；非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式占有和使用宅基地。对特困户、五保户经过村民会议和村民代表会议讨论，可减免。然后，制定有偿使用费收取办法。有偿使用费收取的主体为村民事务理事会，各村结合本村实际，确定交纳有偿使用费的年限。

3.2 推进宅基地统计管理信息化

各地各部门要高度重视农村宅基地信息化建设工作，多方面、多渠道筹集资金，及时对计算机设备进行更新换代，使用先进的现代化信息技术推动河南省农村宅基地地籍管理信息化建设。以河南省农村宅基地地籍调查结果为基础，建立可扩展的统一平台的河南省宅基地信息系统，逐步实现地籍和房屋档案管理的现代化。逐步建立城乡统一的不动产信息系统，加强对信息系统的实时更新，保持登记信息与实际变动的一致性［5］。

3.3 做好宅基地确权登记宣传工作

一是在全省各乡镇设立农村宅基地确权登记专栏，围绕群众关心的热点问题，有针对性地对相关法规政策进行宣传。二是通过各地宅基地确权登记网站发布最新的工作动态、政策法规，加强信息披露。三是印制简明扼要的政策宣传材料，置于服务大厅供群众取阅或借各种户外活动时机向群众发放，不断扩大宣传范围。通过宣传教育不断激发农户参与宅基地确权登记的积极性。