权力制约视角下司法对行政不作为的约束探究

□胡金文

(国际关系学院 研究生部，北京 100091 )

权力制约视角下司法对行政不作为的约束探究

□胡金文

(国际关系学院 研究生部，北京 100091 )

行政不作为是行政机关出于利益或出于规避责任，对自己应当履行且有条件履行的行政职权消极履行甚至不履行行为，其存在的根本原因是我国行政权力缺乏有力的制约机制。我国当前行政不作为的治理主要通过行政复议，行政监察自我监督纠正；中国共产党纪律检查机关依据党纪国法的监督，以及行政诉讼司法途径治理。而司法途径是治理行政不作为、约束行政权力最根本的途径。然而实践中，这些途径未能对行政权力形成有力制约，因而不能对行政不作为形成有效治理。权力制约要求权力的明确分立与有力制约，权力的明确分立是有力制约的前提。而我国当前行政权力与司法权力并未明确分立，集中体现在我国当前行政机关与司法机关在人、财、物方面对同级行政机关的依赖，这导致我国司法权力与行政权力未能明确分立进而导致我国司法权力不能形成有力制约。因此在权力制约视角下，只有通过制度设计改革将司法权力与行政权力明确分立，实现司法机关对行政机关不存在依赖关系，保证法院对行政诉讼真正独立的审判，逐步实现司法权力对行政权力能够有力的制约，才能从根本上对行政不作为形成有效治理。

行政不作为；司法权与行政权力；权力明确分立；行政权力制约；行政不作为治理

在现代法治国家治理体系中，政府在国民代议机关依法授权下掌握国家行政权力，通过执行代议机关的决定，运用行政权力依据宪法法律向社会提供公共服务，并为社会公众保护社会公共利益而对社会公共事务管理。与其他国家权力不同，行政权力具有“主动性、直接性、广泛性等显著特征”[1]：相比于如立法，司法等国家权力，行政权力会主动地、直接地通过执行国家法律做出向社会提供公共服务，或进行行政管理的行为，且行政权力依法所及的范围几乎涵盖国家政治经济文化等社会生活的方方面面，因此其范围相对宽广。基于行政权力自身的这些显著特征，当行政权力在约束力极其薄弱的情况下会“任性而妄为”：掌握行政权力的人会运用手中的权力为自己谋取建立在侵害他人或社会公共利益的利益，这种“以权谋私，损公肥私”的行为势必会使行政权力对社会公共利益造成侵害而失去其原有的使命与价值。因此，行政权力只有在依据法律授权，在法律的制约下，严格依据法律程序行使，才能真正保护公共利益。

行政权力在不能得到有力制约的情况下，其掌握者当然会积极主动而任性地将其滥用以谋取自己的利益，然而他们也会为自己的利益或其他因素故意消极地不去运用手中的权力履行自己的职权，这种情况称之为“行政不作为”。行政权力的掌握者消极地将行政权力弃之不用，导致行政权力不能为社会提供公共服务，实施社会行政事务管理，进而导致法律不能对社会公共生活进行有效地调整与规范，社会公共利益往往会因此受到违法行为的侵害。

我国在改革开放后一段时期，行政乱作为现象十分严重，大到地方项目的违规审批，小到行政执法部门的各种乱罚款乱收费行为。随着我国法制建设与依法行政的推进，特别是中国共产党第十八次代表大会及其十八届四中全会后，在国家领导人提出“把权力关进制度的笼子里”后，行政权力滥用行政乱作为现象有所收敛，然而在国家法制化推进特别是反腐败的高压态势下，“行政不作为”现象得到比以往更多的关注，最为突出的就是一些涉及社会民生领域的“乱象”，它们虽然饱受诟病多年，然而至今依旧是“治理难”的困惑：如中小学基础教育领域。中小学基础教育，关系到当前我国公民文化水平科学素养的提升，更关乎国家的未来。它首先是教会每一个人能够在社会中独立的生存发展而必备的基本知识，其次是培养一个人健康的德智体能力，使其具备做人基本的品行。然而，近几年我国的中小学基础教育似乎变了味道，许多地方的中小学学生面临近乎“五加二，白加黑”的繁重学习任务，他们除了平日在学校上课外，还要去老师举办的各类“辅导班”“兴趣班”中补课，当然，他们还要向这些办班老师缴纳相当数额的“补课费”、“资料费”；致使家庭要承担来自于补课费与教辅费用的经济压力。此外，在中小学择校方面，一些地方学校在政府监管松弛甚至默许下擅自举办入学考试，设置门槛以收取高额择校费，或者集中全校优质师资举办所谓的“重点班”、“实验班”并举办分班考试，提高入班分数门槛，以“保证”能够收取想进入“重点班”、“实验班”而分数不够的学生家庭的高额费用；在师德师风方面，一些地方中小学老师接收学生家长“赠送”的礼物钱财，老师对学生的座位分配及日常管理的程度，取决于家长的“上贡”。虽然公立学校在职教师在课外举办辅导班并强制要求学生补课，学校收取不合理的高额择校费，划分“重点班”，以及老师收受家长财物都是教育部及各级地方教育行政部门明令禁止的行为，但是这些行为却在许多地方长期“合理”地存在，当地教育行政部门对这些现象“睁只眼闭只眼”，有的甚至索性坐视不管。

在交通运输领域：出租车各种乱象，是长期饱受民众诟病的一个方面。出租车作为公共交通的一部分，承担着为一个区域(城市)居民提供高效、快捷、经济的日常出行条件的使命，同时也是提高一个地方经济发展效率的关键环节，因此，出租车的规范运行也关乎公共利益。然而一些城市出租车营运管理不尽人意：在车站，机场等外来人口集中区域，司机不按计价器计价而擅自收取不合理的高额“一口价”车费；拼车载客，故意绕道或者拒载，遇到恶劣天气，或逢节假日时，司机擅自“坐地起价”。同时，一些未经政府运管部门批准备案的社会车辆也变身“出租车”(“黑车”)，这种“黑车”对乘客的人身财产安全没有任何保障，也扰乱了合法的出租车营运秩序。针对出租车各类违法行为，黑车泛滥，地方交通管理部门的监管以“运动战”为主，更多时候持“睁只眼闭只眼”的放任态度。

当学生与家长遇到学校、教师做出明显违反法律规定的行为时，当乘客遇到出租车违法乱收费或者不幸坐上黑车后，理应向有关行政部门反映，在实际生活中，更多情况下由于某些地方行政机关的“懒政”、不作为，人们遭遇侵犯自身合法权益的违法行为，只好默默忍受，接受所谓的“规则”。只有当个别违法行为(如环境保护方面的违法行为或者土地征用拆迁的违法行为)严重侵害到其行为相对人时，人们往往会选择通过信访渠道向上一级行政机关领导反映问题进行维权。当然，在实践中，也有法律意识较强的公民选择到法院通过行政诉讼方式来寻求司法救济，将希望寄托于相对中立的司法机关。然而，由于当前行政诉讼受案范围，诉讼参加人资格的限制，加上立案难，胜诉率低等因素，一部分公民在行政诉讼之后重新回到信访渠道进行维权——在一些地方政府门前，我们会经常遇到众多访民通过举牌子拉条幅的方式在向政府讨要公道。这些现象也似乎反映一个问题：我国行政权力的约束及群众合法权益的维护，仿佛只有信访这一条路；我国的司法权力似乎很难对行政权力形成有效制约，相对强势的行政权力依旧“任性”。

一、我国当前行政权力制约与行政不作为治理的审视

行政权力“任性”，从本质上归因于行政权力制约的薄弱。在行政权力相对薄弱的监督制约机制下，行政权力的掌握者可以积极主动地滥用行政权力滥作为，也可以十分消极地将行政权力“束之高阁”不作为，行政权力的滥作为与不作为，共同“成就”了行政权力的任性。因此，有效治理行政不作为的根本在于有效地制约我国当前“任性而强势”的行政权力。

从我国立法与实践中看，当前行政权力制约主要体现在行政权力的监督与救济途径中，主要分为以下几类：

(一)行政权力的自我制约

行政权力的自我制约是指在行政机关内部设立监督约束机关，依法定职权程序对行政机关做出的具体行政行为，及行政机关工作人员遵纪守法，工作作风等进行监督约束的机制，当前我国行政权力自我制约机制包括行政复议、行政监察、信访制度等。

1.行政复议。行政复议作为行政机关内部自我监督和纠错机制的环节，是由行政系统内部的行政机关对下级机关或者人民政府对其所属的行政机关作出违法或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错行为，依行政相对人提起的申请而启动[2]。其主要法律依据是1999年《行政复议法》和2007年《行政复议法实施条例》[3]。行政复议制度在我国行政权力制约体系中主要体现为行政机关内部通过自上而下的监督约束与纠错等方式，实现上级行政机关对下级行政机关行使行政权力的制约，促使下级行政机关依法规范行使行政权力。学界与事务部门一般都认为：“一个国家在正常情况下行政复议案件应当数倍与行政诉讼案件，行政复议应当成为解决争议的主渠道”[4]。在当前法律实践中，行政复议虽然一定程度上约束了行政机关的行政权力，然而未能有效地制约行政权力，从行政复议与行政诉讼案件统计数量来看，行政复议案件的数量远低于行政诉讼数量，这个数量对比在一定程度上反映出行政复议对行政权力约束的薄弱，主要表现为决策简单、权威性不高，且行政复议机构设置不全，复议机构缺乏专职的、高水平的复议人员，复议机关容易受行政机关的干预，导致行政复议决定维持率高[5]，进而不能对行政权力形成有效的制约，特别是居高不下的复议决定维持率，很难保证行政复议能够有效根治行政不作为。

2.行政监察。行政监察制度指由特定的国家机关按照法定程序对国家行政机关及其工作人员, 以及直接实施公务的其他组织和国家机关任命的其他人员是否遵守法律和行政纪律情况所进行的综合性的监督检查活动[6]。行政监察机关依法“对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察[7]”，通过履行“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉 ,以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责”[8]等职责，从而达到对行政权力的规范与制约，是行政机关行政权力自我内部制约的一个重要部分。从当前实际效果来看，行政监察对行政权力制约的巨大功效尚未完全发挥出来：由于我国行政监察机关同中国共产党纪律检查委员会合署办公，同时行政监察机关不直接向同级人民政府和上级监察机关负责,而直接向同级的党的纪委常委会负责。纪委成了监察机关的直接领导机关，实际上形成对行政监察的“三重领导”，重大问题由纪委常委会集体讨论决定,这使得监察机关首长负责制难以落实，导致职责不明，权限含混，以党代政，党纪政纪处分不分，容易引发以党纪处分代替行政处分的情况[9]。行政监察对行政权力的制约效果强弱在一定程度上还取决于上级机关或领导的主观重视程度，当上级给予足够重视，则行政监察能够在一定时期内对行政权力形成具有力度的约束，当行政监察制度未受到上级足够重视时，其约束效果会大打折扣，同时还体现在行政监察机关与行政机关平行设置，同样接受政府管辖，制约力度不高，必然会出现同体监督制约，导致行政监察制度在行政权力制约中效果的不稳定性，进而很难对行政不作为进行强有力的约束治理。

3.信访制度。信访制度是具有中国特色的，基于我国国情设计的用以监督约束国家机关及其工作人员的制度，公民个人或群体以书信、电子邮件、走访、电话、传真等形式与国家的政党机关、行政机关、司法机关、社区、企事业单位负责信访工作的机构或人员接触，向其反映情况，表达自身意见，请求解决问题，有关信访工作机构或人员采用一定的方式将问题转交相关单位，由上级单位督促下级单位处理问题的一种制度。信访制度在我国当前实践中也是行政权力的行政机关内部制约的一种途径，当群众认为当地行政机关及其工作部门的行为违法或者侵害自己合法权益时，可以通过信访途径，使上级行政机关或本级人民政府依法督促下级政府或工作部门纠正其错误行为，或者对其违法行为及相关人员进行处分。

在行政权力制约体系中，相比于行政复议，行政监察制度，信访制度从其表现来看，具有直接性、广泛性、高效性等优势。直接性，即群众可以通过来信来访的形式，将政府工作部门问题反映给本级人民政府或者上级人民政府主要领导，政府主要领导能够直接通过群众来信来访了解问题并直接作出批示处理解决问题；广泛性，则是指相对于行政复议，行政监察，群众能够向信访部门就行政权力运用反映的问题范围几乎能够涵盖除抽象行政行为外所有涉及行政行为的问题，此外广泛性还包括信访制度的知名度范围远高于行政复议，行政监察制度。高效性，是指信访途径行政权力约束方面，首先上级政府部门领导能够在相对短时间内尽可能快地知晓问题，同时上级政府能够在得知问题后迅速有效的运用行政手段约束行政权力解决问题。

在实践中，信访途径能否充分发挥它本身具备的优势，往往取决于其处置的权威性。但从当前实践来看，信访不能直接制约行政权力，这也使得信访案件数量急剧增多时，信访在行政权力制约中的作用就会打折扣，甚至会导致许多积案拖而不决。

(二)执政党监督制约

中国共产党是我国的执政党，国家各项权力在党的领导下运行，因此，我国各级行政机关(人民政府)在党的领导下行使国家行政管理权力，对社会提供公共服务，各级政府执掌行政权力担任领导职务的工作人员多为共产党员。中国共产党纪律检查委员会是中国共产党对党员领导干部实施党风党纪监督的专门机关，它能够对党员领导干部进行作风纪律约束，同时对违反党纪国法的党员干部能够进行纪律处分，从而促使党员领导干部遵守党纪国法，依法规范运用权力。因此，在我国当前行政权力制约体系中，中国共产党的党风党纪监督是社会制约或政党制约的一项重要途径。

中国共产党对行政权力的制约，也是通过与中央或地方行政机关同级或者上级的中国共产党纪律检查委员会对行政机关具有党员身份领导干部以党章党纪对其进行政治、组织、纪律、作风方面的规范约束，促使他们严格遵守党的纪律和国家法律，依法行使行政权力。在实践中，当群众遇到行政不作为现象时，也可以通过信访等渠道向当地党的纪律检查机关反映问题，纪律检查机关根据群众反映举报，依据党纪国法对行政不作为的主要领导干部进行追责，对严重违反党纪国法的领导干部可以在纪律处分基础上移送司法机关处理。在实践中，中国共产党纪律检查机关的监督制约，虽然也能对行政权力产生约束力，然而，它的约束范围有限：它仅能对行政机关内部有违反党纪国法行为的党员干部进行监督制约，对行政机关及不是党员的行政机关工作人员无法实施有效的监督制约。

(三)司法程序制约

现代法治国家的权力均依法分立为若干部分授予不同国家机关，各部分之间依法相互约束监督制衡。司法权作为国家权力的一部分，独立于行政权力，由司法机关通过审判等方式独立行使，因而，司法机关能够以审判方式行使司法权，对行政权力产生有效的、来自行政权力体系外部的国家权力制约。在实践中，行政诉讼制度架起了司法权制约行政权力的桥梁，法院通过司法审判的方式，对行政机关的违法行为进行依法纠正或宣告无效进而迫使行政机关在法定范围内行使自己的权力。

我国上世纪九十年代确立了行政诉讼制度，颁布了行政诉讼法，开启了我国以法院审判为核心的司法权力对行政权力的依法制约的新征程。经过二十多年发展，我国曾经较为强势的行政权力得到一定的约束，司法权(行政诉讼)应当是行政权力最根本最核心最强有力的制约机制，但是，当前我国行政诉讼面临一系列问题，如行政诉讼受案范围有限，行政诉讼案件少，与民事案件、刑事案件相比，受理案件的数量极低；行政案件撤诉多；有时迫于政府的压力，行政案件裁判难，执行难[10]；行政案件的胜诉率偏低等。这些问题的存在，有时倒逼行政诉讼原告转向通过信访寻求救济，同时也反映出我国行政诉讼制度未能使行政权力得到司法权的有效制约，同时这些问题也导致我国“行政权力任性”很难通过行政诉讼这一司法途径有效制约。由此可知，在行政不作为治理中，行政诉讼制度的约束力没有充分发挥出来。

二、我国行政不作为治理的关键：强化司法权对行政权力的有效制约

从实际效果来看，我国当前行政不作为治理效果不理想，从权力制约角度来看，其根本原因在于我国的行政权力未能得到较为彻底的制约，因此，行政不作为有效治理的关键要求司法权对行政权力制约力度强化。

(一)权力制约的本质与核心要求

权力制约，是宪法的一项基本原则，是现代法治化国家不可或缺的必要因素。它是指国家权力各部分之间相互分立，相互监督，彼此制约，以保障公民权利的原则[11]。权力制约主要有两个重要因素构成：权力的分立与权力的制约。权力分立，是指在现代法治国家中，国家权力依据宪法法律与国家权力自身不同的性质职能分立为若干部分(如权力、行政、审判、检察机关)，并分别授予不同的国家机关，各部分之间相对独立，彼此互不依附；权力的制约，则是在权力依法分立为若干部分的前提下，依据宪法法律设定的职权范围与法定程序彼此之间相互监督，相互制衡约束，以使国家权力能够以法律规定在各自法定职权范围内以法定程序运行，从而保障公民权利。权力的分立，是权力制约实现的必备大前提，没有权力的明确化分离，则权力制约也只能是“纸上谈兵”。

(二)当前我国司法权与行政权关系基本状况

基于前述，我国当前行政诉讼制度下，司法机关(主要是人民法院)通过司法审判来制约行政权力的力量薄弱，效果也不能令公众满意。我国行政诉讼制约行政权力的现状，与原告特别是被告的“官本位”思想，以及行政诉讼制度自身设计有缺陷有关，但其根本原因要从我国当前司法权力与行政权力关系角度来考察。

从权力分立的角度来看，我国宪法，行政法等法律从立法角度确定了司法权与行政权的分立：我国宪法在第三章国家机构中明确规定了行政机关行使行政权力以及国家审判机关行使审判权力与检察机关行使检察权力。审判与检察权力共同组成我国司法权力。从权利制衡约束来看，我国宪法第一百二十六条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉[12]。从国家根本法的角度确立了我国司法权与行政权在彼此分立的基础上能够相互制衡的关系，同时，《行政诉讼法》依据宪法制定，以程序法的形式规定了以人民法院审判为核心的国家司法权力对行政权力制衡的具体方式步骤，使司法权在实践层面上能够依法制约行政权力。

单从立法角度来看，我国司法权与行政权基本实现了彼此的分立与制衡，然而在现实中，由于历史原因，我国司法权与行政权并没有明确彻底的分立：各级人民法院的人，财，物供给全部来自于地方政府——法院的日常经费开支，由政府财政承担；法院的工作人员特别是法官当前的人事管理也由地方政府人事部门管理。法院的人财物由地方行政机关管理，导致法院事实上对地方政府的依赖，从而导致我国司法权力与行政权力在事实上的不完全分立。

由于法院在事实上依赖于地方政府，法院独立审判案件特别是行政案件，很容易受到地方政府行政领导的干预，因此也产生了如前所述的诸如行政诉讼立案难，撤诉率高(撤诉率中非正常撤诉率居多)，原告迫于诉讼难转而通过信访寻求救济等问题。因此，我国司法机关，司法权与行政机关行政权事实上不明确不彻底的分立，决定了司法权很难对行政权力形成有力有效的制约，行政不作为自然也很难通过当前我国的司法程序得到有效治理。

(三)司法权制约行政不作为的重要环节:强化以法院审判相对独立

如前所述，由于当前我国行政权力与司法权力是事实上不明确不彻底的分立，导致“任性”的行政权力很难得到较为彻底有力的约束，行政不作为自然也不能通过司法权力这一核心关键的途径来约束治理。

因此，要想通过司法途径有效地治理行政不作为，迫使行政主体积极依法履行自己的职权，就必须真正实现司法权在事实与行政权力的相对独立，这个独立完全与所谓的“西方司法独立”不同。我国的司法权力相对于行政权力的独立，是要强化以法院审判权为中心的司法权力，通过人民法院独立行使司法权，有效制衡行政权力。结合权力制约的本质，从权力分立与权力制衡两个角度，使我国的司法权真正与行政权实现明确彻底的分立，能够真正通过行政诉讼有效地制约行政权力，防止行政权力的不作为。

在权力分立方面，要实现司法权独立于行政权，首先要使我国司法机关人民法院与人民检察院与同级政府不存在依附的成分，这也是我国下一步司法改革的切入点：即逐步使司法机关的人财物管理从地方行政机关中剥离出来，由司法机关统一管理，使司法机关(法院，检察院)在经济上不依赖于地方，在人事管理上，逐步形成自己独立的人事管理体系。自2014年开始，我国已经有许多省份试点法院人事分类管理制度，旨在强化法官的相对独立地位。此外，在行政诉讼管辖方面，还要重视行政诉讼管辖逐步摆脱地方行政区域的限制，减少地方行政对司法的干预。一些省市也在试点行政诉讼管辖逐步摆脱行政区域的限制，尽可能使法院审理行政案件时减少来自同级地方政府的不当干预。如山西省大同市试点行政诉讼一审案件的集中管辖：大同市城区、大同县、浑源县人民法院为行政案件相对集中管辖试点单位，城区法院管辖城区、矿区、南郊区、新荣区、左云县的一审行政诉讼案件；大同县法院管辖大同县、阳高县、天镇县的一审行政诉讼案件；浑源县法院管辖浑源县、灵丘县、广灵县的一审行政诉讼案件[13]。大同市的这个试点，在司法权力制约行政权力方面将使司法权力的行使突破地方行政区域限制，减少受案法院来自其所在地方行政机关的干预，从而保障司法审判的独立进行，也是司法权与行政权的分立通过权力合理有效配置走向明确化彻底化的一个创举与良好开端。

在权力的相互制衡方面，当司法权力与行政权力彻底形成分立，实现彼此的相对独立后，还需要解决好司法权力通过行政诉讼对行政权力形成有效制约的问题——这一环节最终会关系到行政权力能否受到司法权力的有效制约。

如前所述，行政诉讼，是实现司法权力对行政权力制约的关键环节关键程序。因此，强化司法权对行政权的约束，实现司法权力对行政不作为的有效治理，首先要从这个程序的启动开始——行政诉讼的立案。当前行政诉讼立案难的主要诱因包括行政诉讼受案范围相对有限以及原告的资格限制。关于行政诉讼受案范围，我国当前行政诉讼法限于具体行政行为，同时明确规定抽象行政行为不能作为行政诉讼对象。此外，行政行为难以涵括事实行为、行政合同行为、不作为行为等，实际上无法涵盖行政诉讼的所有审查对象[14]，在行政诉讼受案的行政行为界定上，有学者提出行政诉讼法中“行政争议”的概念应变为“行政相对人与行政机关产生的行政争议”[15]。此外，在行政诉讼受案方面及司法机关(法院)自身权力扩充上面，应当增加强化法院对行政机关的规范性文件合法性审查的权限，赋予人民法院能够依据原告诉讼，对行政机关所做的规范性性行政文件的合法性进行法律审查，同时能够通过司法审判认定其规范性文件部分无效或全部无效，并撤销违反国家法律的规范性文件中的部分内容或者全部文件，同时能够判决行政机关因其不合法的行政规范性文件对相对人造成的损失；关于行政诉讼原告资格限制的适度放宽，针对我国《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼[16]”，由于“认为”是极具主观性标准，最高人民法司法解释将原告资格限定在“法律上的利害关系”，在实践中这个限制明显比较严苛。因此，可以尝试将行政诉讼原告资格以法律条文形式规定于行政诉讼法中，这有利于行政诉讼原告限制的放宽也有助于将原告范围明确化。通过明确原告资格，有助于行政诉讼程序的开启更加简化，从而使更多的行政不作为案件进入行政诉讼程序。

综上所述，司法途径作为行政不作为最有力的治理途径，就我国当前司法治理行政不作为方面，只有在司法权与行政权的权力配置方面逐步实现司法权与行政权力明确彻底的分立，从人、财、物及制度方面充分强化司法机关司法权力对行政权力行使的制约，才能有效地遏制“行政权力任性”现象，使行政不作为的主体为其行政不作为行为切实承担法律责任，进而迫使行政机关能够严格依法，积极主动地履行其法定权力做出相应的行政行为，逐步使“行政不作为”现象得到有效治理。

三、结语

行政不作为产生于法治建设相对滞后，法制的缺失导致行政权力缺乏有力制约的社会历史土壤中，其根本原因在于行政权力缺乏有力制约，其有效治理离不开能够有效制约行政权力的国家权力制约体系。权力的有效制约，首先要求国家权力在配置方面实现权力的明确分立，从我国当前实际来看，就是实现司法权力与行政权力的明确分立，这需要从制度设计来探索我国各级法院对行政机关实现人、财、物依赖的剥离，同时探索行政诉讼司法审判机关的跨区设置或跨区域受理行政案件，以摆脱人民法院在审判行政案件时受同级地方行政机关的非法干预影响行政诉讼案件的公正；其次要求我国法院在行政诉讼审判权力方面的自我强化，如健全立案登记制度，适度放宽行政诉讼原告资格的限制，规范行政诉讼审判、协调、撤诉等制度，强化人民法院对行政主体履行判决结果的监督制度。在权力制约视角下强化司法权力对行政权力的制约，能更为有力地促进行政不作为有效治理，同时也为将来行政诉讼制度的健全完善，行政行为的规范起到抛砖引玉作用。

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本文责编：董 娜

Studying on the Governance in Judicature to the Administrative Omission in the Perspective of Power Restriction

Hu Jinwen

(Graduated School, University of International Relations, Beijing, 100091)

Administrative omission refers to the administrative bodies adopt a negative attitude to fulfil their legal duties due to their seeking for benefit or avoidance of obligations. The fundamental reason why administrative omission exist is the lack of effective power restriction system to the administrative power. At present, China’s measures in administrative omission governance including the government’s self-supervision and correction such as administrative review, administrative supervision, the governing party supervision (the CCP supervision), and the judicial(administrative proceedings) supervision and correction, and the judicial (administrative proceedings) is the fundamental way. However, these way are not able to take effective control in administrative omission in practice, nor do it in the area of restriction to the administrative power. The power restriction require that the power should be divided clearly and restrict effectively, and the power clearly divided is premise. The lack of dived between the juridical power and administrative power is seen that the court’s necessary supplement such as the staff, the office expenses, the other office needed, are all dependent on the government’s providing, this lead to the juridical power has not completely independent to the administrative power yet and the juridical power cannot restrict the administrative power either. Hence, under the sight of power restriction, only did through the system design to form a clearly divide between juridical power and administrative power, make sure that the court is independent to the government’s supplement in staff and office necessary, and the independently adjudgment in administrative proceeding, then to promote the developing of the effective restriction that juridical power to administrative power, there would be an effective governance in the administrative omission.

administrative omission; judicial power and administrative power; power divide clearly; restriction to administrative power; governance in administrative omission

2017—05—12

国家社科基金项目“政府履职行为懈怠的重新界定及其治理”(13BFX042)阶段性研究成果

胡金文(1989—)，男，山西朔州人，国际关系学院研究生部，在读法律硕士。

D921.12

A

1008—8350(2017)03—0069—07